中国种业开放十余年：回顾与反思，本文主要内容关键词为：十余论文,中国论文,种业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
上世纪90年代，外资开始进入我国种业。1997年9月，农业部和原国家计委等四部(委、局)联合发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，正式拉开了我国种业对外开放的序幕。2000年《种子法》颁布和2001年加入WTO以来，我国种业对外开放进入了新的阶段，外资种业公司特别是跨国种业巨头加快进入我国种业。目前，孟山都、杜邦先锋等世界种业巨头已在华设立了35家种子生产经营企业，年种子销售量1700多万公斤[1]。
外资携强大的技术、资本、品牌和服务优势进入我国种业，对丰富我国农作物品种，引进先进的技术和服务理念，提高种业服务水准，增强我国种子企业的竞争意识，推动我国农业增产和农民增收等发挥了积极作用。但随着近几年外资加快进入我国种业，各界对于我国种业可能遭外资垄断和控制，从而对我国粮食和农业安全造成威胁的担忧也与日俱增。赵刚和林源园发布的研究报告就认为，中国种业面临灭顶之危[2]。这种担忧源于外资种业公司的日渐强势和我国种业公司的竞争力下降：一方面，合资公司虽由中方控股，但种子技术与专利等核心资源却被外方掌控，同时，近几年外资公司通过加快对国内种子企业的并购，隐性突破我国产业政策的限制；另一方面，目前我国8700多家持证种子企业中，具有研发能力的只有100多家，企业规模小，缺乏科研能力，难以与外资跨国种子巨头公司竞争。目前，除在棉花、玉米、水稻育种的某些方面具有局部优势外，整体上已不具竞争优势。
在此背景下，部分学者和业界人士担忧种业会重蹈大豆业几乎全军覆灭的覆辙。避免种业过度开放，保护民族种业，限制外资的呼声四起，一些重要媒体均发表了连续的专题报导。然而，仅凭感性材料和个案来认定我国种业开放过度显然值得商榷。目前对于我国种业对外开放问题仍有如下问题有待深入探讨，如种业对外开放的程度到底怎样？应该从哪些方面来评估种业对外开放度等等。这些问题已成为当前我国种业对外开放不可回避的问题。
二、规则层面的种业对外开放承诺水平：政策法规
借鉴管华雨等关于银行业等服务业开放的研究[3]，我们可从规则层面的对外开放承诺水平与结果层面的对外开放实现水平两个层面来考察种业对外开放。对外开放承诺水平指一国或地区在政策法规层面上放松或取消外资种业参与者的市场准入、具体经营等方面管制的程度。对外开放实现水平则指以承诺水平为前提的外资参与者在东道国境内进入市场从事相应经营和服务项目的实践状态。两个层面考察的结果各自反映了对外开放度的两个维度，前者反映的是对外开放度的承诺水平(规则层面)，后者反映的则是对外开放度的现实实现水平(结果层面)。基于此，本文同时从以上两个层面展开考察。本部分首先从规则层面考察我国种业对外开放的承诺水平。
上世纪90年代，外资开始进入我国种业。1997年9月，农业部和原国家计委等四部(委、局)联合发布《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》，正式拉开了我国种业对外开放的序幕。这一规定对外资在我国设立农作物种子企业的相关问题进行了比较详细的规定，成为我国种业对外开放的政策准绳。之后，《中华人民共和国种子法》、历次《外商投资产业指导目录》、《中西部地区外商投资优势产业目录》、《农作物种子生产经营许可证管理办法》、《国务院办公厅关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》等政策法规也部分涉及外资进入我国种业和外国种子进口的相关政策规定。这些政策法规构成了我国种业对外开放的承诺，包括企业设立、产业限制、经营许可、外资并购安全审查、进出口限制等方面。
(一)企业设立
1997年发布的《关于设立外商投资农作物种子企业审批和登记管理的规定》对外资种子企业的设立作了较详细规定。相关规定涉及企业类别、注册资本要求、股权限制几个方面。对于设立的外资农作物种子企业的类别，其规定允许设立的外商投资农作物种子企业，是指中外合资、合作开发生产经营农作物种子的企业，暂不允许设立外商投资经营销售型农作物种子企业和外商独资农作物种子企业。在企业注册资本上，规定粮、棉、油作物种子企业的注册资本不低于200万美元；其他农作物种子企业的注册资本不低于50万美元。同时，特别要求在设立的粮、棉、油作物种子企业中，中方投资比例应大于50%。2007年修订发布的《外商投资产业指导目录》也规定，农作物新品种育种和种子开发生产属“限制外商投资的产业”，中方必须控股50%以上。
(二)产业限制
对外商投资种业的产业限制体现在2002年、2004年、2007年和2011年的《外商投资产业指导目录》和《中西部地区外商投资优势产业目录》(2008年修订)等政策法规中。2002年和2004年《外商投资产业指导目录》禁止外商投资我国稀有的珍贵优良品种的养殖、种植(包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因)和转基因植物种子生产、开发，而2007年《外商投资产业指导目录》则在此前版本基础上，修订增加了禁止外商投资我国特有的珍贵优良品种的养殖、种植(包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因)、以及转基因种畜禽、水产苗种的开发、生产。2011年版本则进一步修订为禁止外商投资我国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产(包括种植业、畜牧业、水产业的优良基因)，转基因生物研发和转基因农作物种子、种畜禽、水产苗种生产。
在限制外商投资产业方面，2002年和2004年《外商投资产业指导目录》均要求粮食(包括马铃薯)、棉花、油料种子开发生产由中方控股，而2007年的《外商投资产业指导目录》则修订为农作物新品种选育和种子开发生产由中方控股。而后2008年修订的《中西部地区外商投资优势产业目录》中，辽宁省、黑龙江省、四川省将蔬菜、水果等种子(种苗)(转基因植物种子除外)开发、生产列入外商投资优势产业，陕西省将马铃薯、棉花种子种苗开发生产列入外商投资优势产业，甘肃省将瓜果、蔬菜、花卉种子的开发生产列入外商投资优势产业，但无一例外要求中方控股。在历次修订的外商投资产业指导目录中，鼓励类中唯一涉及种业的是2007年和2011年《外商投资产业指导目录》，其将水产苗种繁育(不含我国特有的珍贵优良品种)列入鼓励外商投资产业。
(三)生产经营许可与外资并购安全审查
2000年颁布的《中华人民共和国种子法》规定主要农作物和主要林木的商品种子生产实行许可制度。种子经营同样实行许可制度。2011年国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》要求建立外国投资者并购境内企业安全审查制度，其中并购安全审查范围规定为：外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。在通知发出后，种业各界认为，基于国家已将种子产业列入战略性基础性产业，因此外国投资者并购国内种业企业很可能要进行安全审查。
(四)进出口相关规定
《中华人民共和国种子法》规定从事商品种子进出口业务的法人和其他组织应当依照有关法律法规的规定取得从事种子进出口贸易的许可。除此之外，2001年《农业转基因生物安全管理条例》规定，境外公司向中华人民共和国出口转基因植物种子、种畜禽、水产苗种和利用农业转基因生物生产的或者含有农业转基因生物成份的植物种子、种畜禽、水产苗种、农药、兽药、肥料和添加剂的，应当向国务院农业行政主管部门提出申请；在按规定进行生产性试验结束后，经安全评价合格，并取得农业转基因生物安全证书后，方可依照有关规定办理审定、登记或者评价、审批手续。2002年《农业转基因生物进口安全管理办法》进一步明确，转基因生物进口应当向农业转基因生物安全管理办公室提出申请。
2009年财政部、海关总署、国家税务总局发布的《种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和种用野生动植物种源进口税收优惠政策暂行管理办法》和《关于种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)进口税收优惠政策实施细则》规定，经国务院批准，在“十一五”期间对进口种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和种用野生动植物种源，免征进口环节增值税。但外资企业进口商品种子(苗、球)和中方企业代理外资企业进口的种子(苗、球)不予免税。2011年发布的《关于种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和种用野生动植物种源免征进口环节增值税政策及2011年进口计划的通知》将免征进口环节增值税延续至“十二五”期间，同时删除了外资企业进口不予免税的规定。
三、结果层面的种业对外开放实现水平：开放实践
(一)外资进入我国种业的主要进程
如表1所示，上世纪80年代，世界五大种业公司美国先锋、孟山都、瑞士先正达、法国利马格兰、美国圣尼斯陆续在中国东部地区设立办事处。上世纪90年代，外资开始进入我国种业，但由于对中国市场欠了解，同时受制于中国政策法规，外资的进入比较谨慎。进入的方式主要有两种：一是与中国大型种子企业或种子站设立合资公司，由中方控股，以换取进入中国市场。如1996年泰国正大集团和孟山都公司控股的新加坡岱字棉中国私人有限公司分别在中国设立合资公司。前者与中国种子集团合资成立东方正大种子有限公司，从事优良蔬菜种子的开发、生产、经营与进出口，后者与河北农业厅下属的河北省种子站合资成立了河北冀岱棉种技术有限公司，引入转基因抗虫棉。二是在中国设立办事处、研发中心或实验基地，一方面研究中国市场，另一方面试验、选育和展示适合中国的种子新品种。如美国杜邦先锋公司在1997年设立北京办事处，次年便在辽宁设立铁岭先锋种子研究有限公司，试验、培育玉米新品种，逐步在辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南等地建立了实验基地，选育了著名的玉米品种黑马“先玉335”。此外，蔬菜种业巨头以色列海泽拉种子公司、瑞士先正达种子公司亦于1998年在山东寿光建立了实验站，试验、展示蔬菜新品种。
2000年《种子法》颁布和2001年加入WTO以来，我国种业对外开放进入了新的阶段，国内种子市场，特别是蔬菜花卉市场对外资全面开放，外资种业公司特别是跨国种业巨头加快进入我国蔬菜、花卉和玉米等种子市场。如2001年荷兰瑞克斯旺种苗集团公司在中国设立瑞克斯旺(青岛)有限公司，从事专业化蔬菜育种、种子生产和销售；2002年美国先锋海布雷公司与山东登海种业公司成立登海先锋种业公司；2006年美国先锋良种国际有限公司与甘肃敦煌种业成立敦煌先锋种业公司；2011年隆平高科与法国利马格兰集团控股子公司Vilmorin Hong Kong Limited签署框架协议，双方共同投资人民币2亿元设立合资公司，从事杂交玉米种子、小麦种子、油脂类作物种子的研究、生产和销售。
(二)近年外资种子企业进入情况
2000年《种子法》颁布以来，我国种子市场呈现出一片繁荣景象，种子企业数量、企业规模均快速增长。农业部核发农作物种子经营许可证的企业数量由2001年的不足百家，发展到2011年的239家。其中，中资企业数量大幅增长，从28家迅速增长至206家，而同期，外资种子企业数量却在减少，从2001年的63家减少为2011年的33家(见表2)。因此，2000年以来，在跨国种业巨头加快进入我国种业的同时，却有部分中小型的外资种子企业退出我国种业市场。
另外，从注册资本来看，如表3所示，中资企业的注册资本总体远高于外资企业，2011年206家中资企业中，注册资本在3000万元以上的企业占到50%以上，而500万元以下仅占3.4%，而33家外资企业中，注册资本在3000万元以上的企业只占21%，而500万元以下的则占42.4%。从最高注册资本额来看，中资企业北京顺鑫农业股份有限公司的注册资本达到39774万元人民币，而外资企业注册资本最高的襄樊正大农业开发有限公司仅为9700万元人民币，约为前者的四分之一①。因此，从注册资本实力来看，中资企业相对占有优势。
(三)外资种子企业市场占有情况
外资种子企业进入中国种业最早从蔬菜种子开始，而后进入了棉花、玉米等种子市场。从农业部颁布的经营许可证许可经营范围数据来看，目前外资进入的种子类别涉及蔬菜、花卉、草类、玉米、棉花、油料等。其中，经营蔬菜种子的外资企业数量最多，其次是花卉和草类种子，再次是玉米和棉花种子(见表4)。从外资进入的区域来看，目前外资种子企业已由早期的少数几个省市扩展至了我国14个省市，主要集中在北京、山东和江苏(见表5)。
从农业植物新品种权申请和授权数量来看，农业部植物新品种保护办公室公布的1999-2011年汇总数据(见表6)表明，国外企业无论是申请还是授权数均远落后于国内企业。企业品种权排名显示，前20名主要为国内企业，山东登海种业股份有限公司以96件植物新品种权荣居榜首，其次分别为湖南隆平种业有限公司、北京金色农华种业科技有限公司等[4]。因此，从品种权数据来看，外资种子企业并没有对国内种子企业形成较大威胁。
从市场份额来看，在大田作物上，外资种子公司早期在转基因抗虫棉上占有一定优势，近年则在玉米种子市场上迅速扩张。在转基因抗虫棉上，孟山都公司于1996年将其引入中国，1998年时，一度垄断了中国60%以上的市场份额。后来中国棉花科研人员研制出了20个转基因抗虫棉新品种，夺回了70%的市场份额[5]，孟山都公司的份额下降为10%左右。
在玉米种子领域，目前在国内影响力最大的外资种业巨头当属美国先锋公司。该公司选育的先玉335在2004年通过了审定后，销售额年年攀升，推广面积从2006年的26万亩骤升至2008年的816万亩，2010年则猛增到4300多万亩，占全国玉米种植面积的9%。虽然先玉335的市场份额节节高升，但仍不及目前种植面积最大的玉米品种“郑单958”市场份额的三分之一。
在蔬菜和花卉种子市场，外国种子因在产量、抗病等方面的优势，受到种植户的青睐，目前已占据了较高的市场份额，特别是占据了高端蔬菜种子至少50%以上的市场份额。据农业部统计，从全国来看，2010年，进口甜菜、向日葵和瓜菜种子分别占国内相应作物种植面积的95%、65%和10%[1]。而在被誉为“中国第一菜园”的山东寿光，外资种子占到当地近90%的市场份额。一项调查表明，在寿光设施蔬菜生产中，国外品种覆盖面积所占比例为：甜椒(含彩色椒)95%，大果西红柿61%，樱桃西红柿80%，无刺水果黄瓜80%，西葫芦50%，厚皮甜瓜40%，茄子30%；在露地生产的胡萝卜，种子80%依靠进口[6]。
四、开放对中国种业和农业发展的影响
(一)积极影响
1.丰富我国品种资源，提高农业产量
根据农业部植物新品种保护办公室的统计，1999-2011年，外资企业提出的品种权申请为459项，获授权数为64项，显然对丰富我国品种资源作出了贡献。特别值得注意的是，虽然外资企业获授权的品种权数量较少，但其中部分品种在国内种子市场影响巨大。以杜邦先锋公司为例，其品种“先玉335”每亩产量1100-1200斤，高于其他品种。显然，“先玉335”的推广在丰富我国品种资源的同时，提高了农业产量。
2.引进先进育种技术和营销理念
跨国种业巨头通过其在全球市场的几十年积累，无论是在育种技术还是营销理念上均远领先于国内种子企业。跨国种业公司的进入带来了先进的育种技术和营销理念。如先锋公司引入的玉米单粒播种技术，带动了整个玉米种业向按粒包装的方向发展，缩小了民族种业与跨国公司的差距。同时，先锋公司的服务营销理念也给国内种子公司提供了借鉴。先锋公司不仅有健全的销售网络，负责收集种植农户的信息，而且向农民推广单粒机械化播种技术，给予单粒播种机械补贴，同时针对先玉系列品种易倒伏的特点，向农户配送矮壮素，向农户提供病虫防治和田间管理方案。
3.增加农民收入
跨国公司引进的一些品种一方面单产较高，另一方面能抗虫害，从而减少了农药等支出，因此，有利于增加种植这些品种的农民的收入。如孟山都公司引入的保铃棉，仅在1998-2002年间，为河北和山东省农民节省农药费用近7亿元人民币。根据对2500名种植者的调查，保铃棉的产量平均高于常规棉花25%，平均每亩增收400元以上，这就意味着仅2000年一年保铃棉的棉农带来16亿多元人民币的收入②。
4.推动竞争和创新
上个世纪90年代初，孟山都公司第一次把保铃棉种子引进中国。1998年起在河北、安徽省大面积推广种植，2003年达到5000多万亩，占据中国60%以上的市场份额。但是，正是在这样的市场竞争压力下，中国抗虫棉研究奋起紧追，建立了具有国际先进水平的棉花转基因技术平台，仅用4年时间就取得了长足进步，研制出了几十个具有较强竞争力的转基因抗虫棉新品种，中国也因此成为世界上第二个拥有转基因抗虫棉自主知识产权最多的国家[6]。中国转基因抗虫棉种植面积也从2001年的2500万亩增加到2004年的5550万亩[7]，占全国棉花种植面积的2/3，超过了孟山都公司。
(二)冲击与挑战
1.挤占国内种子市场
国外品种以其优异的品种性状、灵活的营销模式和优良的技术服务快速占领我国种子市场，挤压了国内种业发展的空间。据农业部统计，2010年，以先玉335为代表的国外玉米品种种植面积达4300多万亩，占国内玉米面积的9%；进口甜菜、向日葵和瓜菜种子分别占国内相应作物种植面积的95%、65%和10%。相比之下，大多数国内种子企业缺乏品种创新能力、营销网络不健全、售后服务没有跟上，难以与国外公司进行抗衡[1]。
2.推动种子价格大幅上涨
国外品牌种子在进入中国市场后，依仗其在品质、产量、抗病性等方面的优势，大幅提高种子价格，“天价种子”不断涌现。比如以色列海泽拉公司推出的番茄种子“189”、以色列艾曼公司推出的番茄种子“汉克”、瑞克斯旺公司推出的茄子种子“布利塔”、先正达公司推出的甜椒种子“方舟”等，每克都在100元上下。而甜椒品种“蔓迪”更是开出了每克种子180元的天价，1克种子相当于1克铂金[8]。再如先锋公司的“先玉335”价格以前在每公斤26-27元(在东北市场经销商一度价格高达每公斤零售60元)，价格为国内种子品种“郑单958”的3倍以上，利润率高达50%以上。2009年4400粒/袋包装的“先玉335”售价38元，而2010年提价为39.5元。国外种子的高价和持续上涨，推高了国内种子价格水平。
3.阻碍国内品种创新
国外品种的快速扩张也严重挫伤了国内育种的积极性。以甜菜为例，目前大面积推广种植品种都是国外品种，国内品种都是非主栽品种，并且都是90年代选育；在设施蔬菜方面，国内选育基础非常薄弱，几乎被国外品种垄断。由于育繁推脱节，在品种选育方式、方法和理念上与国外存在较大差距，难以选育出突破性的品种，甚至迫使国内一些育种单位退出甜菜、设施蔬菜方面的品种选育工作[1]。
4.削弱我国育种优势
目前，孟山都、先正达、先锋等跨国公司在转基因技术、分子育种技术等方面具有绝对优势。据报道，孟山都早已选育出二代转基因抗虫棉品种，不仅抗棉铃虫、还抗盲椿橡，其稳定性远远优于一代转基因抗虫棉品种。同时，孟山都已具备在一个品种上同时转入抗虫、抗病、抗除草剂、抗旱、抗倒伏、增加营养等多价基因的技术及取消转基因标记的技术，而目前国内仅能转入单价基因。一旦外资进入我国转基因领域，不仅会加速其在我国玉米、棉花、蔬菜等作物种子市场上扩张的速度，还可能威胁水稻等主粮作物，使我国在水稻种质资源和育种方法方面的优势逐步减弱[1]。
5.搜集、改良我国优质种质资源
目前，跨国公司如孟山都、先锋、先正达、利玛格兰和拜耳等外资企业与我国科研单位合作，通过交换品种资源以及挖掘人才等多种形式，大量搜集、改良我国优异资源，试图从源头上控制我国种业。更为严重的是，我国很多种质资源被跨国公司搜取后，分离克隆有用的基因并申请专利，反过来成为跨国公司制约我国技术发展的专利手段。比如，我们的野生大豆种质资源被美国孟山都公司非法获取后，其通过分子标记等手段申请了160多项专利。这样，中国农民种植中国大豆却侵犯了孟山都的专利[2]。
6.威胁粮食安全
目前，先锋公司等外资种子企业在不断扩大种子生产规模。以其发展势头和潜力，预计今后几年在我国农作物种子市场，尤其是玉米种子市场份额将快速增加。届时，将造成市场垄断、价格上涨，最关键的是我国粮食生产的源头将控制在国外企业手中，直接威胁我国粮食安全[1]。在转基因水稻方面，绿色和平组织和第三世界网络联合公布《国外专利陷阱中的“中国”转基因水稻》报告称，目前中国最有可能商业化的3种转基因水稻，其多项专利属于外国公司，这可能导致中国对它的主粮失去控制[2]。因此，外资种子公司在转基因技术上的优势将会给我国粮食安全带来很大隐患。
五、对种业对外开放的反思
(一)开放是否过度
前文分析表明，从承诺水平来看，我国种业的对外开放政策法规总体上仍相当严格，外资种子公司在中国种子市场的发展受到有效的制约，这表现在开放实践上的结果，便是外资种子除在蔬菜等领域占有主导地位外，在其他领域目前仍然没有构成重大威胁。
引发对我国种业开放过度的担忧，相当部分源于杜邦先锋公司选育的黑马品种“先玉335”。正是近年其种植面积的突飞猛进引发了玉米种业的极大担忧。然而，虽然“先玉335”种植面积目前仅次于“郑单958”，但与“郑单958”差距仍然巨大，“郑单958”依然在市场占有率上拥有相当大的优势。从占有率来看，仅仅是北京德农公司经营的“郑单958”就是“先玉335”的几倍。先锋公司如果要达到北京德农的生产能力，必须建设同样规模的10个加工厂，而这不可能在三五年的时期内就建成。即使建成，营销网络、市场队伍三五年时期内也难配套。在价格高昂的情况下，“先玉335”不可能达到“郑单958”的目前的市场占有量[9]。
因此，无论从种业对外开放的承诺和实践水平，还是从种业开放的影响综合来看，目前种业对外开放没有过度。
(二)种业开放政策是否需要调整
虽然目前种业对外开放没有过度，外资种子公司总体上尚没有对我国种业构成重大直接威胁，但是由于其强大的资本、技术等优势，仍然对我国种业乃至粮食安全构成潜在的威胁。在此背景下，未来种业对外开放政策需要在保持总体稳定的前提下，着眼于未来种业科技发展趋势，同时考虑种业开放所带来的积极和消极影响，进行小幅微调。
其一，应牢牢把握转基因种子开发经营的控制权。在国务院2009年12月30日宣布将对《外商投资产业指导目录》进行修订，并向外资开放更多投资领域后，美中贸易全国委员会(USCBC)提出了关于《外商投资产业指导目录》修订建议书，建议将“转基因种子的开发列入鼓励类目录，允许外方控股的投资企业和外商独资企业参与”。外资欲进入我国转基因种子领域的野心可见一斑。前文已经指出，目前孟山都、先正达、先锋等跨国公司在转基因技术、分子育种技术等方面具有绝对优势。因此，一旦外资进入我国转基因领域，不仅会加速其在我国玉米、棉花、蔬菜等作物种子市场上扩张的速度，还可能威胁水稻等主粮作物，使我国在水稻种质资源和育种方法方面的优势逐步减弱。在此背景下，应牢牢把握转基因种子开发的控制权，严格控制转基因品种的销售和推广。
其二，继续严格控制大田作物特别是三大主粮作物种子的市场准入。稻谷、小麦和玉米三大大田作物是中国14亿人口的主粮，占据了中国种子市场的主要份额。因此，确保三大主粮作物特别是水稻的种子安全是我国粮食安全的关键所在，政府在种业适度开放的政策大框架下，对这一种子市场的准入应采取相对严格控制的政策，使三大主粮作物种子供应的主导权不会被外资种业所控制。在这方面，可以借鉴印度等国家的经验，一方面确保合资公司中中方绝对控股，同时，强化合资中种子技术和专利转让的要求，避免出现合资企业核心资源被外方绝对控制的局面；另一方面，进一步严格品种登记制度，对关系国计民生的大田作物种子要求其在规定的时限实现国产化[2]。
其三，细化外资并购审查制度，防止外资隐性突破我国产业政策限制。近年，跨国种业巨头开始由早期的设立合资公司转向并购我国种业龙头企业，如2007年4月，瑞士先正达公司以2.44亿元收购我国玉米行业的龙头企业河北三北公司49%的股份。由于种业研发的特殊性，新品种选育周期长达6-8年，因此，外资并购既可以快速的获取品种权，同时亦可以快速扩大市场占有率，最终直接控制和消除竞争对手。虽然目前的并购中，外资仍只占49%的股份，但仍需要防止其通过并购隐性地突破我国产业政策限制。目前，我国《外商投资产业指导目录》禁止外商投资我国稀有和特有的珍贵优良品种的研发、养殖、种植以及相关繁殖材料的生产，转基因生物研发和转基因农作物种子、种畜禽、水产苗种生产，限制外商对农作物新品种选育和种子开发生产的投资，要求中方控股。在此政策限制下，跨国公司为达到控股的目的，可能采取三步走的“蚕食策略”：先是合资，以低于50%的股份进入；而后做亏，让合资企业一步步陷入亏损，拖垮中方企业；三是独资，在中方企业不堪重负的时候，趁机收购，实现独资或控股[10]。因此，未来需要在2011年国务院办公厅《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》基础上，结合种业特点，细化外资并购审查制度，特别要防止外资利用三步走的“蚕食策略”，隐性突破我国产业政策限制。
其四，强化种质资源保护，加大非法向境外提供种质资源的惩处力度。目前，我国已建成了拥有200种作物(隶属78个科、256个属、810个种或亚种)、41万份种质信息的国家农作物种质资源平台③。优异的种质资源特别是水稻、大豆等作物中我国特有的种质资源成为跨国种子公司的重要目标。前文已经提到，目前，跨国公司如孟山都、先锋、先正达、利玛格兰和拜耳等外资企业与我国科研单位合作，通过交换品种资源以及挖掘人才等多种形式，大量搜集、改良我国优异资源，试图从源头上控制我国种业。更为严重的是，跨国公司投入经费搜集发展中国家的种质资源，分离克隆有用的基因并申请专利。我国很多种质资源被国外偷取和克隆以后，又反过来成为跨国公司制约我国技术发展的专利手段[2]。因此，强化种质资源保护对于我国种业安全具有非常重要的意义。虽然我国早在2003年就由农业部发布了《农作物种质资源管理办法》，其中禁止境外人员在中国境内采集农作物种质资源，对向境外提供种质资源也提出了审批要求，但目前非法向境外提供种质资源的情况仍时常出现。原因除了外资种子公司搜集手段的隐蔽之外，更重要是已有法规的规定及执行存在问题。表现在一是法规宣传不到位，相关人员种质资源保护意识薄弱，未严格执行规定的审批程序；二是《种子法》规定的“没收种质资源和违法所得，并处以一万元以上五万元以下罚款”的处罚明显偏低，且未得到有效执行。因此，有必要对已有的相关法规进行修订，对于科研合作、交换品种资源及人才流动等可能涉及的种质资源被跨国公司攫取的行为强化落实审批程序，并加大非法向境外提供种质资源的惩处力度。
我国是农业生产大国和用种大国，农作物种业是国家战略性、基础性核心产业，是促进农业长期稳定发展、保障国家粮食安全的根本。种业安全是我国粮食安全的前提，如果过度开放，可能会带来产业安全问题，而开放不足，则不利于种业市场的竞争与发展壮大。
本文的分析表明，无论从规则视角的种业对外开放承诺水平还是结果视角的实践水平来看，我国种业的对外开放目前并没有像人们所担心那样的开放过度。外资在给我国种业带来诸多积极作用的同时，也带来了挤占国内种子市场、推动种子价格大幅上涨等冲击和挑战，特别是对我国种业安全甚至粮食安全造成构成潜在的威胁。但是，我们不能因为这些负面影响和潜在威胁而完全阻止外资种业的进入。因为对外开放是一个不可逆转的趋势，只有坚持改革开放才能确保产业安全[11]。未来仍然要坚定不移地对外开放，但是要适度[12]。从目前的开放结果来看，未来种业对外开放政策需要在保持总体稳定的前提下，着眼于未来农业科技发展趋势，同时考虑种业开放所带来的积极和消极影响，进行小幅微调。除此之外，种业应对外资的冲击与挑战的唯一途径就是做大做强民族种业，加快推进现代农作物种业的发展[1]。
①数据来源：根据农业部种植业管理司和农业部信息中心主办的中国种业信息网经营许可证查询数据库和农业部公告整理。
②数据来源于孟山都公司网站。http://www.monsanto.com.cn/about_us/china_pledge.htm。
③数据来源：中国农业科学院作物科学研究所，中国作物种质信息网，http://icgr.caas.net.cn/default.asp。
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