农村集体经营性建设用地流转问题研究
——以佛山市南海区为例
李春江 贾 莉
（华南农业大学经济管理学院，广东 广州 510000）
［摘 要] 农村集体经营性建设用地流转一直是学界讨论的话题。2015年《国土资源部关于印发农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点实施细则的通知》（国土资发〔2015〕35号）文件颁布，确定广东省佛山市南海区成为农村集体经营性建设用地入市改革试点地区。基于此，本文针对南海区农村集体经营性建设用地流转现状、流转期限、流转价格3个方面进行分析，针对南海区集体经营性建设用地流转特色和存在问题，结合理论实际，探讨南海区集体经营性建设用地流转亟待研究解决的相关问题。
［关键词] 建设用地；集体经营性；流转
广东省佛山市南海区政府于2014年出台了《佛山市南海区集体建设用地使用权流转实施办法》，该办法的实施促进南海区集体建设用地的流转取得了突破性成效。2015年，南海区成为农村集体经营性建设用地入市改革试点地区之一，进一步促进了南海区土地制度的改革和发展。随着集体经营性建设用地的大量入市，流转价格的迅速上升使农民逐渐意识到土地的重要性，集体经营性建设用地入市问题越来越突出，迫切需要相关政策和科学制度进行约束和整改，才能更好地解决南海试点改革地区农民利益与土地转型之间存在的现实问题［1-3]。
1 集体经营性建设用地流转现状
1.1 南海区集体经营性建设用地流转方式以出租为主
2015年，南海区被确定为全国33个农村土地制度改革试点地区之一，具体承担农村集体经营性建设用地入市改革任务。通过调查与统计分析可知，目前南海区集体经营性建设用地流转总数为13709宗，流转面积达173.45 km2。其中，以出租方式进行流转的宗数为12559宗，占流转总宗数的91.61%；以出让方式进行流转的宗数为1177宗，仅占流转总宗数的8.58%；其他方式进行流转的宗数为5宗，占流转总宗数的0.03%。从流转方式的选择上来看，南海区集体经营性建设用地流转方式以出租方式为主，以出让方式进行流转的集体经营性建设用地数量占比较少，租赁经济的特点明显。
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1.2 农村集体产权意识缺乏，流转方式单一
南海区集体经营性建设用地流转以出租方式为主，租赁经济特点明显。分析其主要原因如下，一是农村集体经济组织方面。由于多数村民对建设用地出让的产权流转缺乏正确的认识，认为出让土地就意味着土地不再属于村集体，自己本身利益格局会得到破坏，因此村集体在集体经营性建设用地进行出让时是不太支持的，这直接导致集体经营性建设用地出让宗数较少。二是南海模式的影响。南海区集体经营性建设用地流转方式探索时间较长，村集体已经习惯以土地出租的方式来获取收入，以此保障农民本身的基本利益。三是集体经营性建设用地流转法律法规保障不完善，这导致大多数农民对集体经营性建设用地不愿意以出让的方式获取集体建设发展。同时，南海区集体经营性建设用地难以用于抵押，中小企业为降低企业的投资成本和风险，会选择以出租的方式获取土地，进而导致集体经营性建设用地流转方式以出租为主。总之，由于农村集体经营性建设用地流转认识存在偏差、出租观念牢固等，导致集体经营性建设用地流转方式出现偏向性［4，5]，租赁经济的特点虽然短时间内成效快，但对于促进南海区长期发展以及推动地方产业转型升级是不太理想的，进而影响集体经营性建设用地入市改革的效果。
2 集体经营性建设用地流转期限
如表1所示，南海区集体经营性建设用地流转租期在10年以内的占流转集体经营性建设用地的11.56%，流转租期在11～20年的占比为20.29%，流转租期在21～30年的占比高达41.47%，流转租期在31～40年的占比为9.01%，流转租期在41～50年的占比为15.92%，租期超过50年的占比为1.75%。由此可以看出，南海区集体经营性建设用地流转租期主要集中在20～30年，其次主要集中在10～20年，租期在40年以上的仅占17.67%。
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表1 佛山市南海区集体经营性建设用地租期年限及占比
表2 2014—2025年佛山市南海区农村集体经营性建设用地到期面积及宗数
在集体经营性建设用地流转中，村集体选择短期出租，这也隐含着村集体经营性建设用地具有升值预期，其主要表现在村集体与企业签订租金合同，其租金每隔几年都会递增。由于农村集体对土地升值预期明显，集体经营性建设用地流转租期偏向于短期化。但从企业角度出发，只有在更加稳定的和长期的合同条款下，投资人的预期才会更加稳定，投资意向才会加强，才能有效促进企业实现自身的转型升级，促进集体经营性建设用地的优化配置和集约利用［6-8]。
由于南海区集体经营性建设用地基本全部处于流转状态，且以存量集体经营性建设用地为主，因此南海区集体经营性建设用地供给规模呈现出“到期量决定供给量”的特点。从集体经营性建设用地租期来看，租期在20年以内的集体经营性建设用地为4791.46 hm2，仅占集体经营性建设用地面积的31.85%；租期在20～50年的集体经营性建设用地面积占总面积的66.40%。从到期的集体经营性建设用地数量来看，2016年南海区集体经营性建设用地到期量开始激增，到期的集体经营性建设用地面积为347.52 hm2，到期宗数达到752宗；2018年到期的农村集体经营性建设用地面积为623.06 hm2，到期宗数为939宗，达到农村集体经营性建设用地到期的期限高峰（见表2）。2016—2018年，南海区农村集体经营性建设用地到期率持续升高，随后将进入波动发展的阶段，但总体态势趋于平稳。
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3 集体经营性建设用地流转价格
从集体经营性建设用地流转租金空间分布来看，其租金水平呈现由东向西逐渐递减的趋势（见表3）。从各镇（街道）土地租金来看，南海区集体经营性建设用地流转土地租金较高的是桂城、大沥镇，其余镇（街）的土地租金相对较低。从物业租金来看，桂城、大沥镇的物业租金相对较高，其次是西樵、狮山、丹灶、里水等镇物业租金相对均衡（见图1）。集体经营性建设用地流转租金水平受经济发展水平、产业结构、交通条件等因素的影响。大沥镇、桂城街道的土地租金以及物业租金相对较高，其主要原因如下，一是由于南海区东部片区与广州市中心城区相连，地理位置相较于西部地区更具有优势，优越的区位使其易于接受广州市的辐射带动经济发展，经济发展基础好，集体土地流转的数量及其带来的经济效益更为明显。二是由于桂城、大沥镇主要发展金融商业，其商服用途地价比工矿仓储用途的地价高，这也是桂城、大沥镇土地租金价格较高的重要原因，而狮山镇等中部地区由于其区位优势不如东部片区明显。三是由于东部地区面积广，不同村集体之间的发展水平和土地收益存在较大的差异。西部片区（西樵镇、九江镇、丹灶镇）是南海区的农业发展区，集体经营性建设用地流转规模相对较小，其土地租金和物业租金也相对较低。
表3 佛山市南海区东、中、西片区集体经营性建设用地平均租金
图1 佛山市南海区各镇（街）集体经营性建设用地租金
4 结语
佛山市南海区集体经营性建设用地流转存在层次模糊、程序不规范、法律法规不完善等问题，阻碍了集体经营性建设用地的发展。为进一步促进南海区集体经营性建设用地的流转，首先是优化流转方式，主要的流转方式有初次流转与再流转、物权型流转与债权型流转，需因地制宜地选择适合地方发展特色的土地流转方式［9]。其次是流转程序方面，集体经营性建设用地使用权因其流转方式不同应实行不同的程序规制，但总体上均应包含决策机制、合同规范和流转登记等内容。最后是增强土地法制化。一是必须满足集体土地入市的条件，二是需要完善集体建设用地与国有建设用地“同权同价”的制度，三是增强集体建设用地流转的法律依据，四是完善集体经营性建设用地进行抵押融资的功能［10]。土地产权的完善有助于集体经营性建设用地的流转，提高土地利用效率，增加农民收入，为探索农村集体经营性建设用地流转、推进南海区集体经营性建设用地入市制度改革提供科学依据。
参考文献
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［9]陈海素.农村集体经营性建设用地入市改革困境：以广东省南海区为例［J].广东土地科学，2017（2）：9-11.
［10]宋志红.集体经营性建设用地入市试点的三个问题：基于德清、南海、文昌实施办法的规范分析［J].中国国土资源经济，2016（7）：4-9.
［中图分类号] F321.1
［文献标识码] A
［文章编号] 1674-7909（2019）24-41-3
作者简介： 李春江（1994—），男，硕士在读，研究方向：土地资源管理、土地规划研究。
标签：建设用地论文; 集体经营性论文; 流转论文; 华南农业大学经济管理学院论文;