周康亚
泰鸿森工程顾问（北京）有限公司江苏分公司
摘要：近年来城乡规划实践中也越来越强调资源环境要素在规划中的作用和地位，生态规划、可持续发展规划、低碳城市规划等新的规划理念不断涌现，因此城乡规划自身有生态化的取向和内在要求。然而，由于缺少现实制度的支撑和出发点的不同，规划编制部门更注重区域的发展需求，在利益的权衡中生态环境保护往往被置于次要地位，忽视了该保护的目标，或轻视了该修复保育的生态系统，甚至忽略了潜在的生态环境风险，给城市的可持续发展埋下了隐患，使城乡规划生态化的目标屡屡受挫。本文分析了城乡规划环评现状，探讨了城乡规划与规划环评一体化实施的方法。
关键词：城乡规划；规划环评；一体化实施机制；方法
城乡规划作为城乡建设和发展的总纲，是城乡各种资源在空间上的合理统筹与协调，其编制与实施的目的在于指导城乡各项建设有序进行，从而实现城乡在复杂环境下的健康与可持续发展。对城乡规划实施的结果进行评价是编制下一阶段规划方案的基本要求和基本工作，但如何科学合理地对实施结果进行评价是一个难点。
一、城乡一体化规划在规划体系中的地位
1.根据城市规划编制办法，城市总体规划包括市域城镇体系规划和中心城区规划两部分，编制的重点应是中心城区规划。《城乡规划法》规定，“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”在我国当前体制下，国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划是俗称的“三规”，关于“三规合一”的规划编制方法也有较多的理论与实践探索，但是国民经济和社会发展规划和土地利用总体规划都是在政府事权范围内的全境规划，作为空间规划的城乡规划，从《城乡规划法》提出的五种法定规划类型的字面来看还是城、乡分离的，对全境城乡一体化统筹规划强调不够，这不能不说是《城乡规划法》的遗憾。分析城乡一体化规划在新时期的特点和任务、在规划体系中的地位和作用很有必要。
2.城乡一体化规划的作用主要是落实国家、省、市有关城乡统筹发展、新农村建设的方针政策，从城乡统筹的角度体现规划的公共政策属性。具体作用可概括为三个方面：一是指导城市和乡镇总体规划、区域性专项规划等下位规划的编制；二是统筹城乡发展中人口、用地、产业、空间、生态、基础设施、公共服务等一系列要素，解决发展中的矛盾和问题；三是对现有的各级各类规划进行整合、反馈与调整完善。
二、城乡规划环评现状
《环评法》实施以来，相关部门和地区都结合自身特点开展了城乡规划环评的探索性实践，对促进城乡规划的生态化、提高城乡规划编制的科学性和促进城乡规划的实施都有重要意义。但是，由于各项工作还处于起步阶段，城乡规划环评实施过程中还存在许多问题，主要表现如下：
1.编制主体单一。《环评法》未对规划环评的编制单位设定硬性规定，目前基本上交由国家环境保护部推荐的环评技术机构开展。在规划环评技术方法不成熟和实践经验不足的情况下，这种方式很大程度上推动了规划环评的实施。但是，由于多数环评机构缺乏城乡规划人才，对城乡规划体系、内容要点等缺乏足够认识，同时，对于一些保密性要求高、不确定性较大的规划，由环评技术机构评价不太适宜，导致了沟通环节所花费的成本增加，且容易出现工作脱节等问题。而对于环评内容要求相对简单的专项规划，由环评技术机构评价又显得未尽其用。事实证明，如果没有相关工作机制支持，评价单位与规划编制单位很难实现动态融合，规划环评的结果亦难以及时融入规划之中，而且其时效性和效果也很难得到保证。
2.介入时机滞后。目前城乡规划环评多是在规划方案确定之后才指定评价单位开展规划环评，早期介入原则没有得到很好落实。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆由于介入时间晚，一方面评价技术人员没有参与到规划过程中，接触规划的时间十分短暂，对规划理解不够深刻，评价存在一定的片面性；另一方面，评价技术人员难以充分参与规划方案的形成和优化过程，只能在已有的规划方案基础上提出调整建议及生态环境保护对策，对规划方案进行大的调整已不大可能，规划环评的有效性就大打折扣。
3.成果应用得不到保障。很多规划体现的是部门和领导意志，更多的规划只是“纸上画画，墙上挂挂”，本来规划的实施性就难以得到保障，再加上一些规划编制审批部门的环境保护观念淡薄，更多从部门利益考虑，将规划环评工作的成果束之高阁，仅仅把规划环评作为一道手续，使得在环评工作中提出的削减不良环境影响的对策措施及跟踪监测的方法制度无从落实。
三、城乡规划与规划环评一体化实施的方法
为充分调动规划相关部门在城乡规划环评工作中的积极性，充分发挥规划环评在城乡规划生态化中的作用，必须加快推进城乡规划与规划环评一体化实施工作的进程。
1.建立一体化的城乡规划环评组织机制。一体化的城乡规划环评组织机制的实质就是要求城乡规划的组织单位（城市人民政府或规划主管部门）在委托规划编制工作时，应同时委托规划环评工作，规划编制小组应与规划环评小组同时成立。在具体操作上，可以鼓励有条件的规划编制单位采用自我评价的模式，促进规划编制与规划环评的一体化实施；如果规划编制单位不具备进行规划环评的能力，规划组织单位要在规划编制初期就尽早委托有资格的环评技术单位开展规划环评，并建立工作协调机制，加强规划编制者和环评者之间的联系，为城乡规划与规划环评的一体化实施奠定基础，并且在规划编制和规划环评的委托合同中，明确规划编制单位、环评单位有共享对方的阶段性工作成果、允许参与对方各种工作会议和咨询会议的权利等有利于双方工作融合的条款。
2.推行一体化的城乡规划环评工作程序。一体化的城乡规划环评工作程序就是城乡规划编制过程与规划环评过程充分融合的工作程序，实质是让环评早期介入，并贯穿城乡规划编制和实施的全过程。在规划编制阶段，促进评价人员与规划人员的充分交流，对规划的每一步进程和每一个方案进行环境可行性把关，同时借鉴其他学科的技术和方法，保证整个规划符合生态原则和可持续发展原则。规划环评成果的表达形式，不应只是独立于规划之外的环评文件，还应充分表达在规划编制过程中如何考虑环境要素，如何将环境保护的内容融合到规划内容之中。
3.开展多层次城乡规划与规划评一体化实施试点。我国城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划和镇规划分为总体规划和详细规划，详细规划又分为控制性详细规划和修建性详细规划，已形成多层次的规划体系。而城乡规划环评还处在探索过程中，城乡规划与规划环评的一体化实施需要试点工作来推进。通过试点，对城乡规划与规划环评一体化实施的组织机制、评价程序、评价方法及审批管理等方面进行实践，完善城乡规划环评体系，同时为规划部门制定相关政策推进城乡规划与规划环评的一体化实施提供科学依据，促进城市规划环评的全面有序开展。试点工作要突出层次性，重点解决哪些规划需要开展环评、评价深度如何确定、协调机制如何建立、上层规划和下层规划以及建设项目环评如何衔接等问题，在此基础上制定配套政策，纳入规划编制、审批及修订的法定程序，逐步实现城乡规划与规划环评一体化实施的制度化和法制化。
城乡规划与规划环评的一体化实施，不仅能够有效解决目前城乡规划环评中存在的问题，还有利于促进城乡规划生态化，提高城乡规划编制的科学性，方便规划的实施和管理。然而，由于理论方法的局限、管理体制的惯性和部门利益的制衡，一体化实施机制的建立将是一项复杂的系统工程，需要从组织机制、工作程序和管理制度等方面进行不断的探索和实践，并通过制定配套政策和相关技术规范将其纳入法定程序。
参考文献：
［1］崔西伟．城乡一体化的理论探索与实证研究—以成都市为例[D]．西南财经大学，2011.
［2］郜兴启．城乡一体化进程中的制度创新研究[D]．四川大学，2012.
［3］周建军．对我国城市规划管理体制若干问题的思考［J］．城市规划汇刊，2011（5）：54－57
论文作者:周康亚
论文发表刊物:《基层建设》2015年23期供稿
论文发表时间:2016/4/1
标签：环评论文; 城乡规划论文; 规划编制论文; 城乡论文; 总体规划论文; 工作论文; 评价论文; 《基层建设》2015年23期供稿论文;