论村办企业的特殊性及其改制，本文主要内容关键词为：村办论文,特殊性论文,企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
进入90年代后，乡镇企业普遍进入以改制为动力的二次创业时期。村办企业作为乡镇企业的重要组成部分，面临着和镇及镇以上企业（为研究方便，主要指国有企业）类似的问题，但同时在产权结构，委托一代理关系，监督、激励机制上都有其特殊性。村办企业的特殊性要求我们在改制中做到分类指导，因企制宜，根据企业的自身特点制定适宜的改制方案，以达到吸收社会资金，盘活呆滞资产，理顺产权关系，改善企业结构，提高企业效益和效率的目的。
一、村办企业的特殊性
村办企业在体制和机制上与国有企业相比，主要有四个方面的不同特点：
1.产权结构不同。国有企业的资金来源是各级政府及其部门投入的财政资金，在建立企业的过程中也有负债，但资本金来源是有财政资金保障的。从财政资金的性质看，国有企业的最终产权主体是全体人民，经过多次授权后由各级政府及其部门行使所有者权利。国有企业产权主体呈多元化，一个企业可能有多个投资者，由于这些产权主体是经过多次授权后代行所有权的，这就要求企业拥有比较严格和完整的企业法人财产权。而村办企业大都是在没有财政投入的情况下自发建立起来的，资本金严重匮乏，企业建立初期是以村集体名义贷的款，村集体承担着还款付息的责任，这些责任最终要分摊到每个村民头上，所以村办企业的最终所有者是全体村民，村集体作为村民的代表经过授权行使产权主体的职能。村办企业这种单一而封闭的产权结构类似于私营企业。与国有企业相比，村办企业的产权主体非常明确，并且由于只经过一次授权，村办企业与村民关系密切。村民作为最终产权主体有条件直接行使所有权。村办企业的这一特点适应了农村社区的实际情况，但也造成了村集体拥有的产权没有和企业法人财产权完全分离，企业产权结构和治理结构并不规范，村办企业作为市场主体所拥有的产权是不完全的。除了剩余占有权外，村集体还拥有监督权，最高支配权，甚至往往还拥有经营支配权，而且这些产权都由村集体单独行使。与之相反，国有企业最突出的问题在于由于产权主体虚置造成的产权责任不明，部门、地区的条块分割造成实际上无人负责国有资产。国有资产的一部分产权得不到落实，落实了的产权也由不同主体分别行使。对国有资产的经营缺乏社会监督和民主监督。与产权结构相适应，国有资产实行的是国家统一所有，政府分级监管、企业自主经营的体制。村办企业就在农村社区里，企业职工多数就是本村村民，他们对企业情况熟悉，利益直接相关，有条件，也要求直接行使所有者的权力。村办企业的这一特性决定了它在改制过程中的决策程序和方式与国有企业有所不同。国有企业涉及到产权主体关系变更的改革，需经职工代表大会通过，报国有资产管理部门批准。村办企业的这一权力由村民大会或村民代表大会直接行使。在实践中有些地方村办企业改制的问题就出在没能正确行使这一权利。往往由党支部、村委会直接决定怎么办，甚至由村领导个人说了算，将企业租赁或出售给自己的亲属，激化了干群矛盾。
2.委托——代理关系不同。国有企业的委托——代理关系比较复杂。国有资产的最终所有权归全体人民，全体人民经过授权委托给国家，成为国有资产，并由全国人大委托国务院行使国家所有权，再经国务院授权由各级政府及其部门行使所有权，各级政府及其部门通过投资组建国有企业并将国有资产委托给企业经营。在这一系列关系中，国有资产经多次授权成为企业法人财产后与最终所有者已没有直接关系，最终所有者不可能直接行使所有权，也不可能对企业施加任何影响。相比较而言，村办企业的委托——代表关系要简单得多，最终所有者——全体村民通过一次授权委托村集体行使所有权，村集体再经授权将财产委托给村办企业经营。产权主体非常明确，全体村民有条件直接行使所有权（但不能分割所有权）。而且，国有资产由财政收入形成，属于社会财富的再分配，与普通群众没有直接关系，因有企业经营盈了是财政收入的增加，亏了由财政负担，不会直接分摊到每个群众头上。财政收入也由国家统筹安排在全国范围内使用。而村办企业的财产是村集体财产，是作为农村社区资源存在的，归全体村民所有。盈了可以增加集体财产，增进本村居民的福利，亏了则最终要每个村民负担。而且农村社区资源的运用只限于在本村范围内改善全体村民的生活状况。村办企业经营的好坏与村民的切身利益休戚相关。对于国有企业而言，由于所在社区社会关系复杂，除了企业员工外，社区成员与企业几乎没有任何联系，也不存在直接的利益关系，社区成员缺乏热情与激励去关心、监督企业。而且经过多次授权和委托后，作为全体人民一部分的社区成员是无权对作为全民财产的企业财产要求行使所有权的。对企业的监督权也交由企业的出资人——企业的管理部门来行使。现代化大生产严密的分工以及高度发展的内部组织等技术性的原因使得信息的隐蔽性极强，社区成员对其进行外部监督的信息费用加此之高以致于是不经济的。因此社区成员对国有企业的监督强度很弱，二者处于严重的信息不对称状态。再加上应当行使监督职能的主管部门责任不明，监督不力，国有企业监督主体缺位造成的外部监督和内部监督严重不足极易诱致国有企业经营者以非正当行为侵害所有者权益。村办企业与村民的利益休戚相关，村民作为所有者可以直接对集体资产行使监督权。而且由于农村社区人口较少，社会关系简单，企业员工大部分就是村民，村办企业又处在农村社区中，与村民在人、财、物与信息上存在大量的交流。再加上村办企业大多规模较小，内部组织也比较简单，信息隐蔽性不强。这使得村民对村办企业进行监督不但有激励，有权利，而且是可行的。以财务公开和村务公开为重点的基层民主制度的推行更是加强了对村办企业的监督。
3.职能和改制目标的差异。村级行政属于自治组织，没有财政职能，除按规定收取三项提留外，再无固定收入。所以，村办企业除了国有企业创造税收，提供就业机会，发展社区经济的职能外，还承担着提供农村村级集体收入，提供农村社区资源的职能。农村社区发展的实践表明，集体经济可以使村经济组织在市场和农户间更好地起到中介作用，可以为村级行政履行职责提供必需的物质基础。村级自治组织如果没有一定的经济来源，其凝聚力、号召力就会大打折扣。而且农村社区各项事业的发展需要大量的资金，如果社区资源匮乏，不但社区自身的发展会受到很大的限制，社区对村民的吸引力也会大大削弱。村级收入的来源，除了土地提留外，主要来自集体资产所创造的效益，村与村的差别也主要在集体资产的多与少，好与坏上。因此，村办企业的发展对于农村社区的发展和建设具有特殊的意义。另外，由于镇及镇以上行政机关都有财政职能，除了作为企业所有者享有收益占有权，可以从企业获取一部分利润外，更主要的可以通过税收来增加财政收入。所以，镇以上的企业只要搞活了，不管是采取什么形式，都可以增加政府的财政收入。而村级行政并不具备财政职能，只能作为所有者从企业获取一部分利润。村办企业搞活了，可以增加乡镇的财政收入，但村集体收入不一定增加。只有村集体资产经营好了，才可能增加村级收入。所以在村办企业改制中要切忌一卖了之。要处理好发展集体经济与搞活企业的关系，处理好小集体与大集体的关系。根据村办企业的特殊性，探索与其特点相适应的改制形式。
4.改革的重点不同。国有企业改革的重点在于解决产权不明，产权主体虚置的问题。在于理顺国有资产的产权关系，明确国有资产所有者的责任、权力和利益。建立自主经营、自负盈亏的市场主体。村办企业的问题除了产权结构和干部队伍比较封闭，集体经济实现形式比较单一，集体资产保值增值责任不明确、不具体，存在着企业行为短期化，决策随意化，干部家族化的倾向以及经营负盈不负亏的问题外，更重要的是防止不正确的授权带来的产权配置不当，推进基层民主以加强监督，建立正确有效的监督、激励机制。村集体除了拥有剩余占有权、监督权和最高支配权外，往往还拥有经营支配权，这一状况是适应了村办企业特点的，本身并不是造成问题的根源。问题在于村办企业的委托——代理关系中往往把村集体混同于村领导，甚至出现主要领导说了算的情况。产权主体的错位对村领导和村办企业领导形成了不正确的激励，使得村领导和村办企业领导通过寻租行为形成特殊利益集团进而侵蚀集体利益的可能性大大增加。村集体领导兼任企业法人使得村办企业“政企不分”。企业除了利益最大化的经济目标外，还有社会职能甚至政治职能，受到的干涉较多。村领导越位行使产权主体的职能，其本身代表性不足又缺乏监督以及由此造成的很强的信息隐蔽性使得与搞好企业相比，利用寻租行为赎回以监督权和最高支配权为代表的部分产权以及通过权力出租来获取私利对企业经营者和村领导而言不仅更为有利而且是可行的。在这种情况下，企业经营者和村领导已经丧失了代表性，成为违背村民利益的特殊利益集团了。现在不少地方出现了村办企业赚了钱被村领导和企业经营者挥霍了，村民作为最终产权主体得不到好处。在企业亏损的情况下甚至将亏损划入村集体帐上由全体村民承担。这种企业经营者负盈不负亏，村民负亏不负盈现象严重侵犯了村民作为最终产权主体的权力，并且影响了干群关系。出现这种现象的根本原因在于产权配置不当，在委托——代理关系中出现了越位代理和非法代理。解决的办法就在于推进基层民主，由村民选举出来的理财小组和村民代表会议代行所有者职能。作为村民选举出来的代表，理财小组和村民代表具备了广泛的代表性，而且他们自身也处于村民强有力的监督之下，加上村务公开等基层民主制度的推行能有效地防止他们产生违背村民利益的特殊利益。村民理财小组和村民代表会议行使最高支配权，有权决定村办企业领导的任免，拥有重大问题的经营支配权，更重要的是理财小组和村民代表会议要行使好监督权，通过派遣会计、定期审计、要求企业定期提供财务报表等方法来增加信息透明度，防止由于信息隐蔽和信息不对称造成的腐败，使企业置于全体村民经常性、全方位的监督之下。为了行使好剩余占有权以及全面发展基层民主，理财小组和村民代表会议还应对村集体资产、村领导和村级财务加强监督，加强财务公开和村务公开。只有这样，才能有效地防止寻租行为和腐败行为，给企业经营者和村干部以正确的激励。
二、改制中应当注意的几个问题
1.改制企业的规范完善。村办企业改制要坚持公开、公平、公正的原则，重点把好三个关口。一是改制前，把好清产核资关。要深入企业，全面摸清企业的资产底子，通过对厂长（经理）任职审计，进行全面的清产核资，准确掌握企业的资产状况。二是在改制中，把好资产评估和民主决策关。对改制企业进行严格的资产评估、盘实存量资产，不允许搞评估小组或者以帐面资产为依据，防止少数人钻空子，对个别出现藏匿资产问题的企业，可以采取面向社会公开议标竞争，以防止评估环节上的资产流失。企业改制要由党支部、村委会提出改制方案，然后提交村民大会或村民代表全体通过。三是改制后，把好资产监管关。首先可以村级建立两层管理机构。第一层是村民大会或村民代表大会，行使剩余占有权、监督权和最高支配权，决定集体经济组织经营计划和投资计划，选举和更换法人代表，审议批准经营报告和利润分配方案等方面的事项。村民理财小组通过审计、会计行使日常性监督权。第二层由村级集体经济组织成立集体资产经营公司。由资产经营公司作为企业法人，行使集体资产经营权。其次，要建立集体资产保值增值责任制，建立经营者风险抵押金制度。第三，要实现资产管理向资本管理的转变。灵活运用控股、参股、租赁、出售等手段，使集体经济与多种成分的经济融为一体，在市场竞争中发展壮大。
2.处理好四个方面的关系。一是处理好改制与稳定的关系。改制企业不能强迫职工入股，更不能以此为由辞退职工。严格资产评估，防止集体资产流失，要按程序进行民主决策。改制后要加强配套措施，防止新企业扣工人工资，推卸社会责任，侵害村民利益。二是处理好企业改制与发展的关系。改制只是个契机，对于企业来讲，更重要的是通过改制建立和健全企业法人制度，改善企业治理结构，加强管理，加大技术进步力度，以此来提高企业的效益和效率。对企业产权出让收回的资金，应当通过资本运营保证集体资产的保值增值。三是处理好村集体与改制企业的关系。改制后，企业不再是村集体的附属物，是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体，但同时也必须按规定履行相应的义务。如按规定时间归还集体资金，按时支纳租赁费、承包费。四是处理好改制与调动村办企业经营层与职工积极性的关系。由于村办企业国家没有投资，靠经营层和职工共同努力发展起来，因而应考虑量化部分资产给经营层和职工，以体现公平原则、合理原则，以利于进一步调动积极性，促使企业进一步发展。
3.要注意改制目标的设定。在实践中我们往往以效益为目标，这本身并没有什么问题，但要注意效益目标和效率目标的统一。要意识到只有建立在效率提高基础上的效益提高才是有保障的。通过不当获利来提高效益是短期行为，不可能给企业带来长远的发展。应当看到不少企业在改制后出现了随意克扣工人工资，不履行养老保险、医疗保险等责任的情况。这样得来的效益提高实质上是社会财富的转移支付，而不是社会财富的增加。是通过把责任、负担转移给社会，收益内部化成本外部化实现的。对社会来讲，这种效益增加并没有多少正面作用。对企业而言，在改制的目标设定上我们应当更关注效率目标，因为这是对社会整体有利的，而不仅仅是对一部分人有利，效益可以由一部分人剥夺另一部分人实现，高效率则意味着社会进步。因此，改制需要把效益目标和效率目标统一起来，把企业目标和社会目标统一起来。具体来说，改制后的企业要着力于转换企业经营机制，改善企业治理机构，建立现代企业制度，提高管理水平，重视科技和人才的作用，加大对技改的投入。只有通过提高效率来提高效益，企业的长远发展才有保障，社会的进步才有希望。
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