论我国工业的行业管理[※]，本文主要内容关键词为：行业管理论文,论我国论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实行行业管理，是我国工业经济体制改革的一项重要内容，也是国家对企业进行宏观控制的一种重要方式。但十多年来推行行业管理进展不大，随着加快改革开放，特别是企业集团的深化发展，为实行行业管理闯出了一条新路，对于推动从部门管理向行业管理过渡具有深远而又现实的意义。
一、行业管理的内涵和特征
（一）行业的含义和我国行业现状的特点
行业是指按企业生产的产品（劳务）性质、特点以及它们在国民经济中的不同作用而形成的工业类别。分析我国行业结构现状，具有两个明显的特点：
1.行业具有交叉性。我国目前按专业设置的各个工业、交通、建筑等管理部门，所辖行业事实上都超出本部门管理的主要专业范围，具有明显的交叉性。造成这一现象的原因：一是部门所有，封闭、自成体系，万事不求人的观念普遍存在。二是有些专业部门因投资分配和其他多种因素满足不了国民经济各部门对各项专业的需要，迫使各部门不得不自行设置。三是历史上的原因。
2.行业具有可变动性。由于新技术的开发应用、社会经济条件的变化、国家政策变动等多种因素，可以影响一个部门甚至国民经济整体的行业结构发生变化。
（二）行业管理的内涵和特征
行业管理是通过一定的组织机构，对全行业的有关经济活动进行统筹、协调、监督，并为全行业提供各种服务。我国的行业管理，是通过政府的行业管理部门和企业自愿组成的行业协会，以及企业横向联合组成的企业集团和区域性的工业公司共同实现的。其中，政府的行业管理部门主要实行大行业管理，行使政府管理经济的权力。行业管理是属于国民经济宏观管理的范畴，而不是对属于某一具体行业的企业微观活动的直接的具体的管理。
我国的行业管理具有以下的特点：
1.行业管理主体的多元性。我国行业管理的主体有：（1）行使政府管理经济权力的政府行业管理部门。（2）以为企业服务为宗旨，打破部门地区界限，由同行业企业自愿组成的民间的行业协会。（3）跨地区、跨部门、跨所有制组成的企业集团。（4）全国性和地区性的工业公司。
2.行业管理程度的间接性。行业管理的基本特点是间接管理，行业管理部门都不是某类企业的主管部门，而是国家对同类生产（劳务）进行宏观规划和控制的专业部门、民间团体、经济联合体、经济实体。它们利用经济、法律和行政的手段，引导和控制行业的发展，面向全行业。由于行业管理部门不直接指挥企业的日常生产经营活动，同企业也没有直接的经济利益联系，因而它可以突破直接管理条件下所应遵循的管理跨度原理，真正实现对全行业同类生产的指导和管理。
3.行业管理职能的双向服务性。行业管理的主体都具有双向服务的职能。从政府行业管理部门来说，一方面要面向全行业实施专业管理；另一方面也要向政府综合经济管理部门提供行业信息和政策建议，从而为改善对整个国民经济的宏观调控服务，并把二者有机地结合起来。从行业协会来说，一方面要向政府反映企业的情况，为政府提供决策信息；另一方面更要给同行企业当好参谋，为企业的生存和发展服务。从企业集团和工业公司来说，一方面要对同行的成员企业实施专业管理，另一方面要对集团成员企业进行全面服务。
4.行业管理范围的层次性。行业管理范围的宽窄，是以行业划分的粗细程度为基础的，行业是同类生产或劳务的集合、生产（劳务）的同类性，是划分行业的客观基础，还应考虑若干管理因素对行业划分的影响。划分行业的目的，是为了有效地进行行业管理。由于行业的性质、层次、产品的重要性、同类生产集中和分散程度等有所不同，因而与行业管理相适应的行业划分是有弹性的、分层次的。
5.行业管理方式的多样性。我国国民经济中的各行业可以分为非竞争性行业、竞争性行业、竞争性和非竞争性相结合的行业等三种基本类型，与此相适应，也应有三种不同的行业管理方式。对非竞争性行业，由国家实行集中统一管理。对竞争性行业，国家对这类行业企业的发展，只实行间接领导，以市场调节为主。对竞争性和非竞争性相结合的行业，由于这类行业的波及效应和对国计民生的影响较大以及与人民生活密切相关，政府行业管理部门只向企业下达参考性计划，主要还是通过经济手段引导企业的行为，企业可面向市场，自行安排生产经营。
二、推行行业管理的客观必要性
在现代市场经济条件下，国家主要利用价格这只“看不见的手”，通过市场调节经济，一般不设置政府的行业管理机构，行业间的某些协调和对同行企业的服务职能，大多由自愿组成的行业协会承担。我国过去是按产品分部门实行集中计划管理的工业管理模式，这种管理模式曾对发展国民经济起过重要作用。但随着经济和科学技术的不断发展和进步，新兴产业的不断涌现，产品分工越来越细，部门设置也越来越多。在深化改革开放的新形势下，按部门实行产品归口管理体制的弊端也越来越显露出来，与新体制的要求以及生产力的发展越来越不相适应。
（一）部门分割、自成体系、重复生产、重复建设
部门管理名义上在行业有一个行政含义的归口分工，但实质各部门的管理能量很有限，行业归口基本上只能管部门内、本系统内，既管不到其他部门，又管不到地方的各个层次。重复生产，重复引进，重复建设在各行业中比比皆是，国家有限的资金被大量浪费，投资效益很低，产业结构和产业组织结构不合理的问题长期得不到解决。从另一方面说，由于多种因素造成的部门效益差异很大，国民经济和社会发展计划，特别是投资结构和投向往往受到部门的影响和掣肘，反映的是部门的而不是国民经济整体的利益。而国家从宏观上无法通过部门管理贯彻实施正确的产业政策，难以从全行业的角度进行统筹规划，综合平衡，在一定程度上影响国民经济持续、稳定、协调的发展。
（二）部门权限争夺，各自为政，管理混乱
部门管理实质上反映部门间管理权限的争夺。有时这种争夺甚至不是按科学而是按部门经济实力的强弱，造成国家行政机构的相互掣肘和内耗，甚至引起省市相应部门的管理混乱。
（三）重视部门利益，形成部门壁垒，实行保护主义
部门管理在一定程度上对贯彻国家的战略决策起消极的阻碍作用。由于部门管理重视部门利益，很难真正从总体着眼，形成部门壁垒，对内扶植支持，实行保护主义，对外封锁排挤。
（四）新体制、新特点同部门管理的旧体制不适应
随着经济体制改革的深化，我国经济的发展出现了很多新的特点：（1）随着政治体制改革的进展，分工过细的政府专业部门通过改组和合并，综合部门的综合管理职能将大大加强，中央各有关工业部门将不再直接管理企业的生产经营活动。（2）我国已进行国有资产管理体制、投资管理体制、物资管理体制的改革，将使生产要素市场体系的发育大大趋前一步，行政机构将在很大程度上转变职能。随着企业转换经营机制，政府转变职能，为实行政资分开、政企分开创造了条件。（3）目前仍实行部门包干的铁道、煤炭、冶金、石化、邮电、石油等部门和总公司对直属企业的管理和经营方式将进行变革。（4）省、市各级地方财力日渐雄厚，连同企业自有资金成为国家预算外资金的主要拥有者，有权力也有能力对发展地方经济或部分企业的改造进行投资。（5）随着横向经济联合的深入发展，出现了一大批多种形式多个层次跨部门跨地区的经济联合体和企业集团，联营和集团企业实行多角化的经营战略，改变经营上单一的生产方向，形成一个集团企业同时生产多个行业产品的格局。
以上变化充分说明加速从部门管理向全行业管理过渡是不可逆转的必然趋势。
三、行业管理的主要内容、任务、职能
（一）行业管理的主要内容
根据《全民所有制工业企业法》的规定，行业管理的主要内容有：（1）制定、调整产业政策，指导企业制定发展规划；（2）为企业的经营决策提供咨询、信息；（3）协调企业与其他单位之间的联系；（4）任免、考核、奖惩、培训厂级行政领导干部；（5）维护企业正常的生产秩序，保护企业经营管理的国家财产不受侵犯。
（二）行业管理的主要任务
行业管理的根本目的是贯彻国家产业政策，促进国民经济的协调发展。为此，行业管理的主要任务和基本要求应该是：（1）行业发展符合国民经济总体发展战略和行业规划的要求，调整和优化产业结构和产业组织结构，促进行业协调发展。（2）促进发展行业内外的经济联合。（3）通过指导和服务，为企业创造具有充分活力的自主经营的商品生产者的条件，改变企业作为政府行政机构附属物的地位。
行业管理是国家宏观经济管理的一个中间层次，是国民经济综合经济管理系统中的一个小系统。行业管理必须为实现整个国家和某一地区工业和经济发展总目标服务，行业管理必须在各级政府综合经济管理部门的指导下进行，行业管理部门提出的规划、政策、措施、建议等很多是属于咨询性质的，这对提高各级政府宏观决策的科学水平至关重要。各级政府对行业发展的有关方针政策，也需要通过行业管理部门进一步具体化和落实，以实现国家对行业发展的引导和控制。因此，行业管理部门和各级政府综合经济管理部门是各有分工又相互联系的一个有机的整体。
（三）行业管理的职能
行业管理只是整个国民经济管理系统中的一个子系统。因此，它只能完成国民经济管理中需要由它完成的那一部分任务。根据《全国轻工业行业管理暂行规定》，政府行业组织的管理职能主要有：（1）在调查研究和预测的基础上，制定工业发展战略，编制工业中长期发展规划、年度生产建设计划并组织实施、监督检查计划执行情况，协助国家计划部门调整工业布局，搞好综合平衡。（2）在有关综合部门的指导下，控制固定资产投资规模，确定投资方向，调整投资结构；负责固定资产投资项目的设计管理和建设管理，负责工程建设标准定额的制定，确定引进技术、引进外资的方向，控制重复引进，制止多头对外，负责大中型基建项目、限额以上技改项目的立项。（3）制定工业技术政策、技术进步和科学技术发展规划和计划，组织重大科研和企业技术开发项目的实施，新产品评审、鉴定、验收和奖励，推动新产品、新技术、新材料的开发和推广应用。（4）组织制订和实施工业产品标准及质量管理、质量监督办法，组织产品检测和评优，监督产品质量，开展产品认证工作。（5）指导工业企业管理工作，制订企业管理规章和企业升级标准并组织实施，推进企业管理现代化。（6）组织制订有关节能、综合利用、环境保护、职业卫生和安全生产方面的政策、规章、规程和标准，对这些方面的工作进行检查和指导。（7）参与制定有关工业经济政策，运用财政、信贷、税收、价格、外汇等经济杠杆对工业经济活动进行宏观调控。（8）汇集、分析和发布工业生产、建设、科研、劳动工资、财务及人才等方面的信息统计资料，协助建立行业统计制度，进行咨询服务，实行监督和导向。
四、企业集团是行业管理的新型主体
我国行业管理的主体有：政府行业管理部门、行业协会、企业集团以及工业总公司。政府行政管理部门，是代表政府对同行业的再生产过程进行管理和控制。按照国民经济发展战略制定行业发展战略、总方针、总政策；制定行业经济法规、制度、条例；对中央、地方行业管理部门、经济综合部门、大行业之间、各小行业之间的重大协调；监督行业方针政策和发展规划的实施。政府行业管理部门主要实行大行业管理，行使政府管理经济的权力。
行业协会是我国行业管理改革中的一种民间性质的社会团体，一般是在同一区域内的同一行业为基础成立。行业协会的共同特点是：以为企业服务为宗旨，打破部门地区界限，由同行业企业自愿组成；组织机构和领导成员一般由成员企业民主商定、选举产生；业务上接受挂靠部门的指导。
行业协会虽然有着十分重要的作用，但要由它代替政府行业管理部门，由它行使行业管理的主要职权，是不符合我国社会主义市场经济要求的，因为行业协会是一种民间性质的社会团体，它的经费来源是参加协会的企业交纳的会费，行业协会的利益和参加协会的企业利益紧密相连，协会只有为参加协会的企业服务，才能生存和发展。由于行业协会的行为受到参加协会的企业利益的制约，从而使行业协会难以从宏观管理和控制的需要出发，引导企业行为，合理制定规划和监督企业的活动。
企业集团是经济体制改革和行业管理改革中的一种新型主体。我国的企业集团一般都是以大中型骨干企业为核心，以名、优、特产品为龙头组建的。产品集团模式的特点是，通过契约的形式，把生产同类产品的企业联合起来，参加联合的企业在经济上不实行统一核算，不改变各成员企业的所有制、隶属关系和财政上缴渠道，各成员企业有完全的经营管理自主权，这种产品集团有利于促进名优产品的迅速发展，有利于进行专业分工，实现生产专业化，有利于推行行业管理，实行有效的行业管理。行业集团模式，是以同行业的几个大型骨干企业为核心，带动同行业一批企业所组成。行业集团模式具有达到一定行业集中程度的特点，我国自行车制造行业组建企业集团就是典型的例证。1978年，我国自行车制造行业只有整车厂38个，产量为854万辆，为了有计划按比例地发展，1981年国家确定了57个定点生产企业。但由于产品供不应求，规划制订后又没有有效的监督和指导措施，各个部门竞相盲目发展。到1983年，全国自行车厂发展到140个，生产能力达4400万辆，超过1985年以后社会需求预测量近2000万辆。而这140个厂家中，真正达到合理生产规模（50万辆）的只有11个，一些企业长期处于停产、半停产和亏损状态。据1983年实际情况统计，在57个定点厂中，亏损的22个，占39%，亏损额4000多万元。非定点厂亏损面更大。到80年代末，我国自行车制造行业逐渐形成了飞鸽自行车集团、永久自行车集团、凤凰自行车集团、无锡长征自行车集团、金狮自行车股份集团、安阳自行车集团、广州五羊自行车集团等。这些企业集团通过专业化分工协作，联合了十几个以至100多个企业，形成了以名优产品为龙头的科研、生产销售体系。正是通过这些大企业集团的发展，才明显改变了80年代初我国自行车行业“散、乱、差”的发展情况，形成了有利于国家对行业的管理，比较合理的行业组织结构，促进了行业技术水平和行业经济效益水平的提高。
综上分析可以看出，组建企业集团正是实现行业管理的有效途径。企业集团是实行分支行业管理的最好组织形式。企业集团对参加的同行业的成员企业直接进行统筹、规划、调节、协调、指导、监督、服务。这样的管理职能，正是进行行业管理所具有的特点。可见，企业集团是行业管理的新型主体。它既不同于依靠政府权力对行业进行宏观管理与控制的政府行业管理部门，也不同于民间社会团体性质的行业协会，更不同于有行政隶属关系的工业总公司。企业集团是在横向联合的基础上组成的经济联合体，集团公司和成员企业之间是平等的互利关系，是兄弟般的协作关系，集团公司对成员企业是运用经济杠杆进行指导、协调、服务，按照经济方法进行行业管理。所以，企业集团是实行行业管理的有效组织形式。
1.企业集团和行业管理有着客观的一致性。企业集团是在企业互有需要、互相补充的基础上发生和发展起来的，而行业管理则是从有利于企业内部的固有联系出发，提高经济管理组织程度的一种形式。从这一意义上讲发展企业集团与搞好行业管理存在着一致性。这种一致性具体表现在：（1）企业集团和行业管理都有利于发展社会主义市场经济，两者从企业的内部和外部为发展市场经济共同创造了条件，它们的目的是一致的。（2）企业集团和行业管理都体现了企业的要求。在市场经济条件下，同行业企业之间既存在着竞争关系，也存在着相互合作的内在要求。企业之间的竞争越激烈其聚合力也就越大，在共同利益基础上建立行业组织，以维护相互之间经营秩序的愿望也就越激烈，随之而来的是迫切需要管理方式的改变，行业管理正是适应这种企业之间联合管理的客观需要。（3）企业集团和行业管理都是当前经济体制改革的重要内容。随着改革的深化，政府经济管理部门不再直接管理企业，客观上也存在着怎样按行业管理经济活动的问题。如果没有一种有利于搞活企业，为企业服务的行业组织，完全依靠经济方法和法律办法管理各行各业的经济活动，最终会由于缺乏适当的对象和准确的信息，受多种经济的和非经济的因素干扰而失败。如果不建立官方和民间的行业管理组织，仍由政府部门按行业直接管理企业，不仅政企分开、简政放权难以实现，而且很容易因多种经济成分并存带来管理上的一系列复杂问题，导致强化行政手段来实现管理目标。其结果必然是已经扩大的企业自主权又被逐步缩小，使改革出现较大反复。
2.发展企业集团和加强行业管理之间具有相异性。发展企业集团是企业按一定的经济规律进行的自身运动，属于微观经济的范畴。企业集团是责与利的联合，在企业集团中，各方利益互相制约，各方力量互相渗透，企业的行为就比较容易端正。共同的责与利，迫使企业集团不断向更高的层次发展，去参加市场竞争，发展联合。企业集团是从下到上进行的一种改革，是由企业的自身运动来完成和实现的。而行业管理是属于行政管理和专业化协作管理相结合的范围，是组成宏观管理的一个层次。它不完全是企业自己管理自己的组织，而是政府管理经济的一个职能部门，它既应体现一般国家管理的职能，又应体现同行业企业实行民主管理的职能，是从上而下进行的一种改革，它是要通过政府职能部门和社会经济团体（行业协会）来实现的。其中政府职能部门应起主导作用，行业协会只是在国家和企业集团、企业与企业之间起桥梁和纽带作用。
3.发展企业集团和加强行业管理具有互补性的作用。经济体制改革是一项复杂的社会经济系统工程，涉及到各个方面的改革，而这些改革又往往互相关联着、牵制着，需要多方面的联动。发展企业集团和实行行业管理就是一种联动，对双方自身的发展和经济体制改革都起到互相补充的作用。
当然企业集团实施行业管理是有局限性的，因为参加一个企业集团的成员企业并不包括同行的所有企业，特别是地区的企业集团这种局限性就更大些。这正说明了政府行业管理部门、行业协会、企业集团这三种行业管理的主体都各有其局限性，这就需要这三种行业管理主体分工协作，取长补短，密切配合，才能共同搞好行业管理。
五、从部门管理向行业管理过渡的对策
1.从部门管理向行业管理转变和过渡的总体构思。从我国工业管理的全局出发，由部门管理向行业管理的转变和过渡，可采取“先中央后地方”、“先局部后全局”的部署，组织实施与行业管理相关的同步改革。所谓“先中央后地方”，是指先组织实施中央工业管理部门的职能转变和相应的同步改革，在此基础上建立起行业管理的新体制。所谓“先局部后全局”，是指按照各工业管理部门的实际情况和各行业的特点，分步骤地组织过渡。这里所说的“先后”，不是截然分开的组织工作程序，而是随着同步改革的实施交叉进行，逐步过渡。转变职能在后的工业部门所辖属于其他行业统筹管理的部分，要随着有关工业管理部门的职能转变纳入相关行业管理的轨道。
2.科学地划分行业类别，是搞好行业管理的前提。正确地划分行业，是使行业管理工作建立在科学基础上的重要环节，也是指导企业按行业进行合理组织和管理的前提条件。行业的划分一般以最终产品或生产过程工艺技术性质为基础，重视行业本身固有的生产特点和发展规律，并注意行业间的相互关联。结合改革和管理的需要，还应注意几个原则：一是与国民经济和社会发展的总体规划的产业分类相结合，按《国民经济行业分类代码》的规定，将国民经济各行业划分为门类、大类、中类、小类四级。二是与国家行政机构改革，特别是调整合并专业职能部门后管理跨度和职能转变相结合，分别将相关的大行业归到相应的专业职能部门。三是行业的具体划分要注意从实际出发。（1）既要考虑全国与地区的一致性，又要着眼于地区的具体情况。（2）考虑专业化与协作化相结合，而优先考虑专业化原则，不少行业有交叉的特性，如邮政机械、医药机械行业分别为邮电业和医药行业配套，但在性质上又都属于机械加工行业，则应划入机械行业。（3）既要考虑生产力与管理水平相一致，又要有利于生产力的发展，如有些属于发展中的新兴行业，虽然企业户数较少，不宜单纯从管理方便出发，将其合并在相近的旁系行业中，而应将其单独划分为一个行业，这样有利于促进新兴行业的发展。
3.搞好行业规划和研究制定产业政策。必须高度重视行业发展规划研究和产业政策的制定，因为国家产业政策和行业发展规划，是进行行业管理的依据，行业管理服务于国家产业政策和行业发展规划，两者相辅相成，相互促进。
4.建立分层次的行业管理体系。根据各个行业在国民经济中的不同地位和作用，不同的产业政策以及行业本身受计划与市场影响制约的程度和差异，行业管理可以分为三个层次：第一层次是中央综合专业管理部门，是国家最高层次的行业管理部门，负责对《国民经济行业分类代码》中的门类和大行业的行业管理。第二层次是省、市、计划单列城市等地方相应的综合专业管理机构。一是要执行第一层次的行业管理的范围，按照国家统一制定的行业管理的要求，结合当地情况，制订一些地方法规贯彻实施；二是对一般的加工工业进行行业管理；三是对属于城市本身建设以及煤气、热力、城市运输、城市公共工程和公用设施等行业的行业管理。第三层次是行业协会、企业集团、工业总公司。行业协会承担一般类别行业和小行业的行业的管理，企业集团是对参加同行业的成员企业进行行业管理，工业总公司是对所属的同行业企业进行行业管理。
5.解决中央、地方行业管理的职能分工。实行社会经济的分级管理体制，划分中央、地方的事权，并按财政与事权相一致的原则，建立财政分税体制，是今后经济体制改革的一个重要发展方向。按照建立分层次的行业管理体系的原则，编制中央、地方行业管理分层管理目录，分别明确管理职能和权限。在肯定中央对国民经济总体和全局的调控权力的前提下，尊重地方的经济管理权力和地方经济利益，充分发挥地方在行业管理中应有的作用。
6.正确处理行业协会和企业集团之间的关系。企业集团是行业的支柱，在自愿的原则下，积极争取企业集团参加行业协会，行业协会得到企业集团的支持是很重要的。但是，在行业协会内，按照协会章程，大小企业都是平等的，行业协会不能成为企业集团或大企业的附属物或代言人，不能被企业集团或大企业所垄断，行业协会也不能在经济上对企业集团进行平调，增加其负担。
※此文为国家社会科学基金研究项目
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