高等教育管理体制改革理论与实践研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制改革论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“高等教育管理体制改革的理论与实践研究”系国家教育科学“九五”规划教育部重点课题。并校改革是本课题研究的重点，同济大学是本课题研究的个案之一。课题组成员几乎都直接参与了并校改革的领导、研究、决策、管理和具体运作等工作，结合课题研究，认真听取和领会国家教育部、上海市领导对同济大学做好并校工作的指示和要求；出差国内各地调研，有的成员还出国考察了德国高校的合并情况；虚心学习、汲取兄弟院校参与高教管理体制改革的经验；同时，查阅了国内外大量文献资料，对高教管理体制改革的典型院校进行了剖析，从不同角度和不同侧面撰写了若干理论与实践相结合的高教管理体制改革研究的论文，参与起草了学校共建、并校的相关文件，出版了反映同济大学并校改革经验和成果的专著《同济模式》，等等。因此，本课题研究就有了最基本的、也是最扎实的基础，形成了本课题研究的显著特点：理论与实践相结合，理论研究指导实践，而实践又进一步充实和拓展理论。
一、本课题研究的目标和意义
我国于50年代形成的高教管理体制，是与高度集中的计划经济体制相适应的。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，这种“条块分割”的办学和管理体制，已不适应我国经济体制改革和社会发展。进入90年代，高等教育体制改革滞后于经济体制改革和社会发展的问题进一步突出。国务院和国家教育部领导多次指出，要在近几年高教改革的基础上，使高教管理体制改革取得突破性进展。同济大学处于该项改革的试点城市上海，两度（1996年7月和2000年4月）直接参与了管理体制改革中力度最大的并校改革。
本课题从实践中来，通过理论结合实践的探讨和研究，又去指导实践，促进高教管理体制改革能沿着更理性、更健康的方向发展；通过个案研究、新的方法论研究，认真总结、梳理高教管理体制改革的经验，提出当前完善、深化高教管理体制改革的整体思路和建议，供有关教育管理部门和学校决策时参考。结合我们的课题研究，可从一个角度和侧面来论证高教管理体制改革的深刻影响，对各校总结并校改革的经验、推动和深化校内管理体制改革有着积极的意义。
二、高教管理体制改革情况综述
1992年底，为落实第四次全国高教会议精神，探索我国高教体制改革的途径，原国家教委和广东省提出共建委属高校中山大学和华南理工大学。据1994年统计，有27所中央部委所属院校实行了省部共建共管，其中教育部（国家教委）所属高校有19所，发挥了带头作用。1994年底，在上海召开的全国高等教育体制改革座谈会，总结了改革的经验，提出了进一步保证和推进高等教育管理体制改革的思路和主要措施。1995年7月，国务院办公厅转发了国家教委《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，年底又召开了高教管理体制改革座谈会，明确了共建、联合、合并、协作、划转等五种改革形式，强调管理体制改革是高等教育体制改革的重点和难点。经过几年的努力，到1998年，共建的学校已经发展到100多所，有181所学校合并调整为74所，划转地方管理的8所，实行学校间合作办学的228所，实行企业、科研单位与学校协作办学的217所，涉及企业5000多家。
1998年1月，在扬州召开的全国高等教育管理体制改革经验交流会上，李岚清副总理提出了“共建、调整、合作、合并”的方针。从1998年到2000年，以国务院机构改革为契机，三年间取得了全面的突破进展。据教育部统计，1992年以来，共有31个省、市、自治区以及60多个国务院部门（单位）的900余所高校，分别以“共建、调整、合作、合并”八字方针参与了高教管理体制改革。迄今，全国普通高校数量已从1994年最多时的1080所减少到1018所，成人高校数量已从1990年最多时的1321所减少到811所。
纵观我国高教管理体制改革，其中改革调整力度最大、影响也最大的是合并建立了一批学科比较齐全的综合大学和多科性大学。可以预期，在这些合并的大学里，将会出现若干所世界一流大学。当然，合并建立学科齐全的综合大学，并非高教管理体制改革和结构布局调整的唯一目标。这次管理体制改革的意义还在于，它不仅有利于克服原有体制下产生的种种弊病，更重要的是在新世纪面对国际竞争的挑战和社会主义现代化建设的要求，为我国高教事业的持续发展和不断提高开辟了前进的道路。
三、同济模式——高教管理体制改革的实践
自《中国教育改革和发展纲要》颁布以来，高教管理体制改革在全国范围内展开并不断深化。1994年11月，同济大学主动请求原国家教委在同济率先进行民主推举校长的试点，并于同年12月开展了民主推举校长的工作。1995年10月，实现了原国家教委和上海市政府共建同济大学。1996年7月，上海城建学院和上海建材学院正式并入同济大学。
同济大学作为我国高教管理体制改革的试点学校，在这第一次并校改革的各个阶段都取得了成效。上海市把这次并校作为上海高教管理体制改革的一项标志性工程，李岚清副总理多次肯定这一改革的示范意义，称之为“同济模式”。
课题组的负责人直接参与了并校改革各阶段的工作，从理论与实践的结合上，提出了下述观点：
1.主动抉择：坚持参与高教管理体制改革与迎接21世纪挑战的结合。
对并校改革的认识是在“讲学习”中提高的。通过学习邓小平理论，学习国务院和国家教委关于高教体制改革的一系列文件等，我们对并校改革的理解可概括为：
——并校改革是高等教育实现“两个转变”的需要。江泽民同志关于“一是教育要全面适应现代化建设对各类人才培养的需要，二是要全面提高办学的质量和效益”的指示是并校改革的指导方针。并校改革是适应经济体制和经济增长方式两个根本性转变的需要，是高等教育主要靠外延扩张式的粗放型发展转变为主要注重内涵质量的集约型发展的需要。两校并入同济后，打破了以往条块分割、重复办学的局面，上海市土建类高校都集中起来了，对上海的建设和学校的改革和发展都十分有利。
——并校改革是贯彻落实党的十五大精神的需要。十五大报告重申了实施科教兴国战略，明确指出要“优化教育结构，加快高等教育管理体制改革的步伐，合理配置教育资源，提高教学质量和办学效益”。
——并校改革是迎接21世纪挑战、建立高教新体制的需要。江泽民同志在纪念北京大学建校一百周年大会上的讲话中指出，为了实现现代化，我们要有若干所具有世界先进水平的一流大学。并校改革应服务于这一高层建瓴的战略需要。
2.着眼发展：坚持校内管理体制改革与教育教学改革的结合。
发展是硬道理。在酝酿和规划并校方案时，我们的着眼点是发展；在实行实质性并校后，我们的着眼点仍然是发展。发展是不断深化并校改革的主旋律。在坚持正确办学方向的大前提下，并校改革的深化和发展应注重三方面的推进：一是以整体为目标的重点推进；二是以共性为前提的个性推进；三是以阶段成果为前提的持续推进。这三方面的推进体现在坚持校内管理体制改革与教育教学改革的结合上。在深化并校改革的进程中，同济重点抓了三方面的工作。
——实施校、院、系三级管理。三级管理体制的建立，有利于学科建设特别是重点学科群和“211工程”的建设，也有利于培养素质高、知识面宽、适应性强的复合型人才。并校后，同济相继成立和完善了各学院，并覆盖全校各教学、科研单位，基本形成了校、院、系三级管理的格局。这是以学校整体水平提高为目标、重点抓学科建设在管理体制改革上的体现。
——强化为区域经济服务的功能。同济的并校改革，是集划转、合并和共建于一身的改革，对学校强化为区域经济服务的功能起到了很大的促进作用。作为国家教委直属高校，以前一直提首先面向全国，其次面向地方；并校前，在面向的问题上我们已在作调整，并校后，这一调整从认识到举措更得到了强化。学校组建了科学技术研究院、规划设计研究总院和企业发展总公司，从上中下游全方位地强化为区域经济服务的功能，服务上海、建设上海、辐射全国。
——不断深化教育教学改革。并校改革主要是管理体制的改革，但在并校改革过程中，始终应与不断深化教育教学改革相结合。教育教学改革必须是持续的，根据并校的实际，它又是分阶段、分步骤进行的。原三校在教学管理、教学水平等方面的差异是客观存在的，要“完全融合”，必然有一个教学秩序的稳定问题。通过抓磨合、稳定，又不失时机地加大教学改革的力度，努力推进面向21世纪的教学内容和课程体系的改革，并不断完善教学管理体制和相应的教学监控体系。根据并校后的师资和条件，学校积极探索新型的、更加注重社会服务的三大块办学模式：一是高质量的全日制学校教育，二是多形式的面向社会办学，三是稳步发展高层次的中外合作办学。
3.以人为本：坚持关心干部群众的切身利益与根本利益的结合。
并校改革，作为高教管理体制改革中力度最大的一种形式，是以被合并学校的建制和机构全部或部分撤销为前提的。它带来了新的发展机遇，也必然涉及到利益格局的调整，会产生一些深层次的问题。因此，必须既要讲原则、讲全局，又要讲团结，认真处理好各种矛盾。我们注重以人为本，在贯彻“以共同目标团结人，以事业发展凝聚人”的同时，坚持关心干部群众的切身利益与根本利益的结合，调动各方面的积极性，处理好改革、发展与稳定的关系。
并校改革会伴随产生哪些新矛盾呢？被并学校建制被撤销，必然影响这些单位干部群众原有的利益格局：干部没了“名份”，他们很自然会考虑今后还能不能继续担任原职务、保留原级别；由于并校后的统筹以及总的办学经费不足，不少人的奖金收入比原来低了。票子、位子、面子“丢失”的心态，是并校改革产生新矛盾的主要体现。同济的主要对策有二：
——首先解决好干部、群众的切身利益。改革无情，运作应有情。在及时召开座谈会沟通，讲团结、讲全局的同时，对在调整中利益受到影响的干部群众作了比较及时的“补偿”。在干部安排上，推迟行政机关中层干部的换届时间，使他们有机会在换届中择优聘任；原为正职而聘为副职的，保留正职待遇；暂时未聘实职的，保留原职级待遇。已经过换届的院系则增设院系负责人的岗位，让被并学校的同志担任。同时，并校后继续保留被并学校教职工校内工资高于原同济的部分，保留被并学校分房政策的连续性等。
——对人力资源进行整体性开发，关心干部群众的根本利益。我校紧紧依靠广大干部群众，在关心干部群众眼前和切身利益的基础上，注意不失时机地从关心干部群众长远的根本利益出发，解决改革中的深层次问题，把改革不断推向前进。
改革中的“补偿”是必要的，却又是有其局限性的。并校后，干部成倍增加，在进行各种形式的补偿后如不及时分流，必然形成机关冗员增多，分配出现新一轮“大锅饭”，院系也存在着同样的问题。因此，我校抓了多层面、全方位的人力资源的整体性开发。
一是多层面开发。在学科建设层面，抓深化管理体制改革，实施校院系三级管理，及时吸收被并学校符合条件的教师担任博士、硕士生导师，充实学科梯队；在办学主体层面，抓深化用人机制改革，实施新一轮定编，合理分流，为机关干部提供各种业务技术培训；在服务系统层面，从后勤逐步社会化着眼，强化后勤的企业化管理。二是全方位开发。强调对人的根本利益的重视，对人的各种需求（既有精神的，又有物质的，或者是两者兼有的）的重视，以达到开掘、使用和优化管理人力资源的目的。
教育部长陈至立同志在为本课题研究的成果之一——《同济模式》一书所写的序言中指出：“同济模式有哪些成功经验呢？我以为主要包括四个方面：一是打破了在计划经济体制下形成的条块分割、重复办学的局面，调整了高教布局结构，是优化配置教育资源，提高办学效益的重要举措。两校并入同济后，上海市土建类高校都集中起来了，对上海的建设和学校发展十分有利。二是实行完全融合型的实质性合并，基本做到并校一步到位，两校撤销建制，人员和其他资源重新优化配置，有效防止了‘磨而不合’，起到了‘1+1>2’的合并效应。三是实现了原来三种不同隶属关系高校的合并，这是一个突破。在并校前，上海建材学院先由国家建材局划转上海市，再与上海市属的上海城建学院一起以共建的形式并入原国家教委直属的同济大学。这种集‘划转’、‘共建’、‘合并’于一体的改革有其始创意义。四是树立了以人为本的并校指导思想。在并校改革的各个阶段，学校始终坚持‘以共同目标团结人，以事业发展凝聚人’，在各类资源的融合、优化中，人的融合、团结是第一位的，并校的过程是对学校人力资源整体性开发的过程。”
2000年4月，上海铁道大学与同济大学合并，这是“同济模式”在新形势下的发展。
四、高教管理体制改革方法论的新探索
本课题研究注意从不同角度和视野对高教管理体制改革，特别是并校改革作了比较广泛的理性思考，尤其注意运用经济学、BPR理论、分形理论和可拓工程等，对高教管理体制改革从方法论上作了多学科的新探索。
1.高校合并的经济学分析。
我们通常所说的体制改革，用经济学的术语来说，就是制度变迁或制度创新，体制改革的目的是提高效率。人与人之间权利与责任的划分，就是产权的界定。我国高教管理体制长期存在的问题，说到底还是一个产权的划分和界定问题，是一个体制缺陷问题。高校合并就是要解决好这个问题。
体制改革一般在理论上都属于“非帕累托改变”，很难做到“帕累托改进”（注：“帕累托改进”是经济学理论中的一个重要的概念，它以意大利经济学家帕累托(Pareto)命名，是现代经济理论的基石之一。在存在经济无效率的情况下，若进行了资源重新配置，确实使得某些人的效用水平有所提高，而与此同时，其他人的效用却没有降低（至少是不变），这种重新配置就称为“帕累托改进”。而若在某种经济状态下，一种重新配置导致某些人状况变好，另一些人状况变坏，由于个人之间的效用无法比较，就无法确定总社会福利水平究竟是提高了还是降低了，这种情况被称作“非帕累托改变”。）。并校改革中作出的种种补偿，实际上就是把“非帕累托改变”转变为“帕累托改进”。这虽然本身是一种消极的办法，但对于整个改革过程来说是必需的，具有积极的意义。
从经济的角度来看，并校改革作为一项渐进改革，必然受到正当的、多元的阻力，产生效率损失，对策有三：①变“外生”的改革为“内生”的改革；②用动态和发展的观点来解决改革所遇到的困难和改革中所产生的问题；③在渐进改革与激进改革之间保持一定的张力。
2.BPR理论（注：企业流程再造(BPR,Business ProcessReengineering)，也称企业业务流程重组、再造工程、企业再造过程等，是美国麻省理工学院哈默博士于1990年提出来的。它可定义为：为了在衡量绩效的关键指标上取得显著改善，从根本上重新思考、彻底改造业务流程。BPR代表着一种新的企业组织工作模式的追求，BPR作为一种全方位的管理革命，对深化高教管理体制改革有着积极的启示意义。）与高教管理体制改革。
自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》颁布，特别是1998年以来，按照“共建、调整、合作、合并”的方针，高教管理体制改革不断深化，大规模的调整已基本完成。用BPR的眼光来看，这是我国高教管理史上规模最大、动作也最大的一次管理流程“彻底的再设计”，它以最大限度地满足“顾客”的需求为出发点。实践证明，在推进高教管理体制改革中，实施BPR是可行的。如果把全国的高等教育看作一个“大企业”的话，那么，不妨把高教体制改革看作是UPR推进（即University Process Reengineering）。当然，在高校内部管理体制改革中实施BPR，还有很多后续工作要做：①管理观念的再造；②组织结构的再造；③管理方式的再造；④运行机制的再造。
3.分形理论（注：分形的概念是美籍法裔数学家曼德布罗特(B·B·Mandelbrot)于1967年首先提出的。它可定义为具有某种意义下的自相似而没有特征长度的形体和结构的总称，其特点是：①特征量是分数维数；②具有不同层次的自相似结构。海岸线、云朵在地面上投影，烟尘的扩散凝聚等都是分形。）与高校院、系的设置与管理。
高校院、系设置与管理的改革是高教管理体制改革的重要组成部分，是优化教育结构和资源配置、提高教学质量和办学效益的重要手段和途径。本课题组成员运用分形理论的基本观点对此作了初步的探讨。
按照分形理论，分形体内任何一个相对独立的部分，在一定程度上都是整体的再现和缩影。大学校—院—系管理系统显然可视为分形。校、院、系呈现不同的分维。藉此，对下列三个热点问题展开探讨：①设学院后，大学实行两级管理还是三级管理。根据分形可用分维来表达的思想，可否把大学设学院的管理看作为两点几级、而不是囿于两级或三级的习惯思维。②学院要不要覆盖全校各教学、科研单位。校—院—系管理系统作为生长型的分形，院、系的设置应相似于准晶体的准对称结构，要留有对称破缺。③院、系设置和管理怎样才能产生更大的效益。一是利用“蝴蝶效应”，充分发掘和研究设置学院（系）时各对象的临界点，即敏感性强弱的不同的初始条件，或强化或弱化之；二是借鉴DLA模型的发散性和渗流的网络性，使设置学院、系与多渠道集资相结合；三是利用分形局部与整体存在统计意义上的自相似性，使设置学院、系与校部机关机构改革相结合。
4.高校合并的可拓学（注：可拓学(Extenics)创立于1983年，广东工业大学蔡文教授发表开创性论文以来，至今已初步形成了自己的理论框架，并逐步走向应用领域。可拓学是研究事物的可拓性及开拓的规律与方法的新学科。可拓学用形式化的工具，从定性和定量两个角度去研究解决矛盾问题的规律和方法，其理论支柱是物元理论和可拓集合理论，其逻辑细胞则是物元。“曹冲称象”、“围魏救赵”就是物元理论的典型例子。）思考。
高等学校的可拓分析包括：①高等学校的物元模型。如一所高校有多个特征元，用n维物元进行描述：
式中N表示某高校，C[,1],C[,2],…,C[,n]表示高校的主要特征（如学校性质、办学类型、办学规模、知名度等）；V[,1],V[,2],…,V[,n]表示特征相应的量值。
②高等学校的可拓性，包括高等学校的发散性、可拓性、相关性和共轭性。
可拓学认为，事物的共轭部在一定条件下是可以相互转化的。我们对高校合并过程中和合并后，高校共轭部的相互转化格外关注，这是搞好并校改革的关键所在。共轭转化包括：①合并前后虚实部的转化；②合并前后软硬部的转化；③合并前后潜显部的转化；④合并前后负正部的转化。
高校合并过程的实现手段是物元变换，也就是高校不同类别之间的转换。高校合并的基本变换包括：置换变换、增删变换、扩缩变换、分解变换。高校合并的传导变换体现在：办学资源的增强，促进了办学质量、科研水平、服务能力的提高，而办学质量等的提高，又会促进学校知名度的提高，产生名牌效应，社会各界会进一步支持高校的开拓。
五、对深化高教管理体制改革的思考
我国的高教管理体制改革已经取得了很大成绩，大规模调整后的新体制亦已基本形成。冷静思考、认真总结经验和走过的历程，特作两方面的思考，也可看作是我们课题组的结论和建议。
1.对并校过程中若干政策问题的思考。
回顾和审视复杂纷纭的改革进程和具体实践，我们深切体会到，制定和贯彻正确的并校政策至关重要。可以说，政策是并校改革的生命线，随着改革的逐步推进和不断深化，把握好各项人、财、物政策更是解决并校改革中深层次问题的金钥匙。
——在干部选任上，处理好融合与优化之间的关系。要从并校改革的大局出发，坚持“连续、稳定、开拓”的工作思路，贯彻“整体并入，先融合，后优化”的工作方针，两校或几校合并后，各相应院系、部处，优势互补，以强为主，配齐配强党政一把手。
——在福利待遇上，处理好照顾沿革与统一管理之间的关系。并校前各学校教职工的福利待遇是参差不齐的，主要体现在校内工资和住房分配上（往往被并学校教职工的校内工资、住房面积优于主体学校）。要认真对待这种差异，既注意照顾沿革，又适时做好并校后的统一管理。
——在学科建设上，处理好“强”校“弱”学科与“弱”校“强”学科之间的关系。学科建设是并校改革要抓好的重点和核心。作为改革母体的重点高校并非所有学科、专业都“强”，而被并入的学校并非所有学科、专业都相对“弱”。因此，在并校后的学科建设上，必须仔细分析、妥善处理校和学科的“强”与“弱”的问题。通过组建新的学院，各学科、专业同类归并，“强”“弱”优势互补，形成新的学科发展增长点。
——在社会服务上，处理好为地方经济服务与为行业经济服务之间的关系。长期以来，我国既有教育部直属高校，也有国家各部委和地方办的高校。要形成两级政府办学必然有个不短的过渡期，就是在部委院校转为国家办或地方办后，高校仍有一个继续为行业经济服务的问题。在并校改革中，必须进一步处理好“条条”与“块块”之间的关系。同济大学至今仍然与建设部、交通部、国家建材总局、国家环保局、铁道部等保持着良好的合作关系。
——在深化改革上，处理好改革、发展与稳定之间的关系。随着并校改革的深化，必须用发展的办法解决前进中的问题，处理好改革、发展与稳定之间的关系。一是保持并校母体的稳定至关重要；二是明确并校发展的新目标；三是处理好渐进改革与激进改革之间的关系。改革是动力，发展是目的，而稳定是基础，并校改革中必须坚持不渝。
无论是同济大学的并校改革，还是其他高校的并校改革，在改革中，只要有一所高校是并校改革的主体，以上的几项关系处理就是带有一般意义的。
2.对深化校内管理体制改革的思考。
高教管理体制调整后，如何加快实质性合并的步伐，进一步深化校内管理体制改革，推进学校各项事业的发展，这是合并后高校面临的重要问题。对此，提出如下三点建议。
——抓紧融合工作，缩短磨合期，是深化校内管理体制改革的重要前提。首先，要确立统一的办学目标和思路。通过群众性的大讨论，统一认识，科学制定学校整体发展规划。其次，搞好领导班子的融合。并校之后党政领导班子的融合是深化改革的关键，也是学校进一步发展的保障。新班子不应该是一个凑合的班子，更不应该是代表原来各自学校利益的联合组织。第三，要抓好干部队伍和教师队伍的融合。第四、要搞好校区的融合。并校之后的高校校区增加，办学空间进一步扩大，合理规划各校区并明确其功能定位，对发挥并校整体优势具有十分重要的意义，要使各校区组成一个统一的、各司其职的办学实体。
——依法治校，强化管理，是深化校内管理体制改革的重要环节。这次高教管理体制调整之后，我国出现了一些规模很大的特大型综合大学、多科性大学。以同济大学为例，现全校各类学生达42000人，教职工达7600人，四个校区共占地面积151.5万m[2]。要管理好特大型的高校，必须紧紧抓好两条：一是依法治校，二是强化管理。要在综合各校管理制度的优势和特点的基础上，尽快建立和完善适合新建学校情况的各种规章制度。同时，必须使这些制度付之实施，达到强化管理。要严字当头，切实解决“臃肿”、“分散”和“梗阻”的问题。
——全面加强学科建设，增强学校的办学综合实力，是深化校内管理体制改革的根本目标。这次全国高教管理体制的调整和改革，其根本目的是要提升我国的高等教育水平，组建一批学科齐全、综合实力很强的一流现代大学，去应对新世纪的挑战，为我国在21世纪的经济和社会发展、培养大批优秀人才服务。为了达到上述目标，学科建设必须贯彻“有所为、有所不为”的方针，淘汰一些老化、没发展前途的学科和专业，花大的人力、财力和物力，扶植和支持一些有前途的，代表当今世界科学发展方向的新兴、前沿学科和交叉、综合学科，带动和改造传统优势学科，推动学校整体实力的提高，使一批合并后的高校尽快成为国内或国际一流的现代综合大学。