论建国60年农民利益获得机制的调整和创新，本文主要内容关键词为：利益论文,机制论文,农民论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D232 [文献标识码]A [文章编号]1001-6201(2009)04-0006-10
利益是人类生存、发展需要的总和。物质利益是人民从事一切社会活动的最终目的。毛泽东早在民主革命时期就提出：“必须给人民以看得见的物质福利。”[1]建国60年来，保障农民的物质利益是党和政府始终关注并努力解决的重要问题之一。为此，党中央和国务院不断制定和实施保护和给予农民利益的方针、政策，使农民的生活水平不断提高，生活质量不断改善。但党的十一届三中全会前后，由于国家经济体制、机制的不同，农民利益获得机制和农民的生活面貌具有不同的内容和表现。
十一届三中全会前，国家实行计划经济，在农民利益获得机制上虽然做出多次调整乃至改革，但终究不能从根本上突破旧有框框，造成几度失衡，农民的生活水平得不到大幅度提高，甚至有时陷入低谷。
(一)国民经济恢复和“一五”计划时期，党和国家在优先发展重工业的前提下，制定并实行了一系列保障农民利益的方针政策，使翻身后的农民生活有了较大的改善和提高。
第一，确立和保护农民个体所有制政策。建国后，政府颁布《土地改革法》，规定农民的土地所有权要在法律上予以保护。合作化时期，中央强调必须“尊重农民的土地财产所有权，保护农民的私有财产不受侵犯。”[2]明确规定互助组的“生产资料是完全私有的”，初级合作社的“农民有土地私有权和其他生产资料的私有权”[3]145，农民按入股土地分配收获量，按入股工具及牲畜取得合理代价。高级社实行主要生产资料的完全集体所有制，但也不是国有。同时规定了社员私有和个体经营的具体内容。
第二，相对固定的负担政策。农民的首要负担是农业税。中央多次发布文件，要求“照顾农民的利益”，“力求不增加公粮负担”，“鼓励农民的生产积极性，恰当地减轻农业税”，“凡有碍发展农业、农村副业和牲畜的杂税，概不征收”。农村中的交易税，“只是对于比较大量的货物交易才去征税”[3]74。农业税的原则是“种多少土地，应征多少粮食，依率计征，依法减免，增产不增税”，保证农民在生产不断提高的情形下，有更多的余粮可以出卖，扩大生产，改善生活。这个阶段，党中央关于农业税收政策是稳定的，在农业产量中所占比重都不超过13.2％。周恩来在党的八大报告中说明：这几年，我们稳定了农民的农业税负担，适当地提高了粮食的收购价格，使农民在生产发展的基础上逐步地改善了生活。
第三，逐步缩小工农产品剪刀差的价格政策。“一五”期间，国家在当时的认识程度中，一直力求使工业品和农产品的比价合理，采取逐步缩小工农业产品差价的政策，使农产品的价格有一定的提高。同时适当地提高若干种农副产品的收购价格，使农民得到利益。1953年，粮食实行计划收购与供应，中央要求统购价格必须合理，在大体维持现有的城市出售价格的基础上，以不赔不赚为原则。“实行统购时，必须加强农民的物质供应”[4]4。1956年，全国基本实现农业合作化以后，党中央、国务院联合发布指示，调整某些农产品的价格，改善农村购销工作。要求“必须合理地调整某些农产品的收购价格、评级定价应和农民协商。凡是价格偏低阻碍生产的，必须适当提高。购销差价过大的应该适当缩小，务使合作社和农民有利可图，以便发挥他们的生产积极性”[4]26。同时要求做好合作社的分配工作，公积金、公益金一般不要超过总收入的5％。
第四，逐步增加对农业的投入。“一五”期间，国家实行优先发展重工业，以重、轻、农为序发展国民经济的总方针。但同时也认为农业是头等大事，农业发展不起来，工业很难发展。在财政经济十分困难的情况下，建国后一年半兴修水利就投资一亿五千万块大洋。国家对农业、水利和林业方面的拨款达到七十五亿元。“二五”计划八项重大措施的第一项就是“增加国家对农业、水利、林业的投资”[5]。
第五，在国营经济领导下允许交易自由。国家容许农民在统一市场下搞些自由贸易。合作化后，党中央明确指出：“逐步建立在社会主义经济领导下的自由市场，凡是国家统购和委托供销社收购的范围以外的农副产品，以及完成统购任务和履行收购合同义务以外的多余产品，都可以通过这个市场自由买卖。”[4]271956年10月，国家根据农村市场发展的需要，有放宽农村市场管理问题的指示，活跃了城乡物资交流。
“一五”期间，党对农村的经济政策存在有悖于经济发展规律的问题，主要是：合作化后期，保护农民私有制政策动摇过早，改变过快；工农业巨额剪刀差改变不大；对农业的投入始终是弱势；农村商业和市场极不发达。同时，各地在执行政策中，不断出现问题，例如：有的地方征收农业税过高，负担减免办法过于繁杂，致使农民负担时轻时重；财政机关强调任务，追求数字，政策界限交代不清，助长农村干部的强迫命令；农业税以外的其他负担时有发生；1954年由于没有弄清楚粮食产量，向农民多购一些粮食，等等。这些都影响农民积极性的发挥。
针对具体工作中的偏差，党中央和国务院努力做到及时发现、及时纠正、及时解决。而对于一些根本性的问题，在当时的条件下，不仅难以解决，而且有愈演愈烈之势。
(二)开始全面建设社会主义20年探索时期，农民的利益获得机制几度失衡，造成很大损失甚至灾难。
第一，“以钢为纲”的全民大炼钢铁运动，严重地排斥了农业在国民经济中的基础地位，直接损害了农民的经济利益。为生产1 070万吨钢，保证“钢铁元帅升帐”，中央要求各行各业“停车让路”，农村投入“小、土、群”办钢铁的劳动力，最多时达6 000万以上，致使棉花烂在地里，粮食不能收获到家。国家对农业投入减少，措施保障不得力，严重影响农业的发展。
第二，在高指标、浮夸风盛行的农业“大跃进”中，农业生产遭到严重破坏，农民利益受到严重侵害。中共八届三中全会通过修改后的“农业发展纲要”及其贯彻落实，实际上成为发动农业“大跃进”的纲领。全国农村掀起“兴修水利、改土造田、合理密植、工具改革”的热潮，1958年初投入水利建设的劳动力达到1亿人，有些地方深翻地达到一丈二尺，“合理密植”达到密不透风，一亩地下几百斤种子，有些适应山区的种植办法，硬性在平原地区推广，造成极大损失和浪费，带来灾难性后果。
高指标和浮夸风，加上拔白旗插红旗，使人们头脑膨胀发热，新闻媒体又连篇累牍加以宣传报道，宣称中国农业发展速度已经进入“由渐进到跃进的阶段”，“只要我们需要，要生产多少就可以生产出多少粮食来”，“人有多大胆，地有多大产”。在这种无视科学，无视客观规律的氛围下，粮棉计划指标越来越高。1959年粮产指标为10 500亿斤，棉产指标1亿担。认为中国农业生产出现的新规律就是高产。错误的估计形势和错误决策，使随之到来的三年困难时期，农业大幅度减产，农民饿死的惨剧再度上演。
第三，以“一平二调三收款”为基本形式的“共产风”，严重侵犯了农民的财产自主权和正常生活。农村人民公社化的过程，就是铺天盖地大刮“共产风”的过程。人民公社使用行政权力，搞贫富拉平，“共”各种“产”。据统计，到1961年，全国平调物资折款总值为250亿元，人均被平调财物48.89元。在农村收入低微，家底贫薄的情况下，极大地侵害和挫伤了农民的生产积极性，破坏了农业生产力。
第四，人民公社的“一大二公”，大大提高了公有化程度和扩大了公有化范围。被当时推为样板的《嵖岈山卫星人民公社试行章程(草稿)》规定各农业合作社并为公社后，“应该将一切公有财产交给公社，多者不退，少者不补。‘社员’应该交出全部自留地，并且将私有房基、牲畜、林木等生产资料转为全社所有。”有些地方甚至提出“一草一木归公社，一碗一筷归社员”。当时流行的口号是“堵不住资本主义的路，迈不开社会主义的步”，这使农村中的正常家庭副业、集市贸易，都被当作资本主义尾巴一割再割，造成农业生产萧条、农村交易停滞、农民生活困苦。
第五，“文革”时期的大动乱，极大地破坏了经济秩序，农业同整个国民经济一样遭受一场浩劫，农民同全国人民一起经历了一场灾难。
党在探索社会主义建设道路中出现的“左”的错误及其危害，被毛泽东率先发现。他带领党中央在肯定“三面红旗”的认识层次上，去努力纠正“左”的错误。
第一，努力澄清社会主义经济建设问题上的模糊和错误认识，并力图从思想认识上找出原因。党中央召开一系列会议，指出必须以生产力发展为依据，划清集体所有制和全民所有制，社会主义和共产主义的界限。要纠正平均主义和管理过分集中问题，承认各个生产队的所有制和应有权利。以生产队为基本核算单位，生产小队是包产单位，应有部分所有权和管理权。
第二，在理论上对社会主义经济问题进行新的探索，为实践中纠“左”提供理论依据。八届六中全会强调发展商品生产和保持按劳分配是发展社会主义经济的两个重大原则问题。第二次郑州会议进一步提出，平均主义和过分集中倾向，都有否认价值法则、等价交换的思想，应予坚决纠正。同时，党对社会主义社会的任务、特征和经济规律等都从理论上加以分析并得出较为正确的结论。
第三，实践中对人民公社化运动中的失误进行政策调整。着力扭转“一平二调三收款”的共产风，实行三级所有、队为基础的管理体制，特别是“算旧帐”政策和公社整顿中的“清、退、改”政策，使农民挽回了一些因“共产风”造成的损失。改变了公积金、公益金提取比例，要求体现按劳分配原则。庐山会议又提出按农轻重为序安排国民经济，搞好综合平衡。从而调动农民的积极性，促进农业生产的发展。
第四，“调整、巩固、充实、提高”八字方针的制订和落实，使全党进一步加强对农业和农民的重视，纠正农村经济政策中“左”的错误，允许社员有少量自留地和家庭副业，恢复农村集市，缩小人民公社规模，社员口粮分配到户，自主支配，取消供给制等等。稳定了农村形势，推动了农业和农村的平稳发展。
以上这些工作，对校正失衡了的利益天平，维护农民利益，发挥了重大作用。但是，因为党的指导思想没有从根本上改变，在旧体制的束缚下，农民的利益获得机制也无法从根本上得到解决。
十一届三中全会后，随着农村改革的不断深入和发展，农民利益获得机制的调整和制衡有了重大突破，并取得了前所未有的辉煌成就。
(一)历史伟大转折和农村改革的启动时期，农民的利益机制和获取发生了空前变化。十一届三中全会提出，全党必须集中主要精力把农业这个国民经济的基础尽快搞上去。“必须首先调动我国几亿农民的社会主义积极性，必须在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”[6]7随后，中共中央作出了《关于加快农业发展的决定》，并相继出台了关于农村工作的三个中央一号文件及其他文件，采取了一系列政策措施，发展农村经济，保障农民利益。
第一，建立家庭联产承包责任制，确立家庭经营的主导地位，实现了农村经济体制的创新。农民的经营自主权和对农产品的自由处理权及根据市场行情及时调整经济行为，得到了政策的支持和保护，使农民开始养成和增长了主体意识和市场意识。特别是，家庭承包责任制充分体现了按劳分配原则，将农民的劳动和收入直接联系起来，劳动产品“交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的”。农民付出的有效劳动越多，获得的报酬就越多。从1978年到1984年，农民的收入年递增达15.1％。同时，由于农产品供给的增加和农民收入的提高，从供给和需求两个方面推动了工业的发展，而工业与农业的良性互动，使这一时期的国民经济呈现出较好的发展态势。
第二，充分关心农民的物质利益，切实保障农民的民主权利。1979年9月，《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，明确提出了加快农业发展，减轻农民负担，增加农民收入的25项措施。主要内容有：(1)提高农产品收购价格，降低农用生产资料价格，“粮食统购价格从一九七九年夏粮上市起提高百分之二十，超购部分在这个基础上再加价百分之五十”[6]186。棉花、油料、糖料等收购价格，也逐步做相应提高。同时，对农业机械、化肥、农药、农用塑料等农用工业品，“在降低成本的基础上逐步降低出厂价格和销售价格，把降低成本的好处基本上给农民”[6]186。(2)增加农业投入和贷款，大力支援农业，“国家对农业的投资在整个基本建设投资中所占的比重，要逐步提高到百分之十八左右”[6]186，对农业的贷款，要比过去增加一倍以上，国营经济各部门、各行业要提供优质廉价的农用工业品，保证农业生产条件不断改善。(3)减轻农民负担，制止对农民的不合理摊派，“任何单位和个人，绝对不允许无偿调用和占有生产队的劳力、土地、牲畜、机械、资金、产品和物资”[6]184。计划内抽调的劳动力，必须签订合同，规定合理报酬。(4)保障农民的民主权利，农村各级组织的所有权和自主权要受到国家法律的切实保护。农村的基本核算单位“有权因时因地制宜地进行种植，有权决定增产措施，有权决定经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，有权抵制任何领导机关和领导人的瞎指挥”[6]184。
第三，改善农村商品流通，为国家提供更多的产品，为农民增加更多的收入。1981年12月，中央召开全国农村工作会议，针对农村商品流通不畅，买难卖难等问题，提出必须采取切实措施，多方设法疏通和开辟流通渠道，加强市场管理，实现多产畅销，以此作为增加农民收入的重要举措。为此，恢复和发展城乡集市贸易，对农民的自留地、家庭副业和集体贸易，不能再当作资本主义尾巴去批判；恢复并把供销社的经营活动同农民的经济利益紧密联系起来；打破地区封锁，按照经济规律组织商品流通，大力开展商品推销工作；大力发展农村水陆交通运输，解决商品滞留问题；积极开展农副产品的就地加工，产品精选和综合利用。
第四，调整国家对农副产品的统购派购任务，减轻农民负担，发展农业生产。粮食征购指标在原定基础上，从1979年起减少50亿斤。水稻地区口粮在400斤以下的，杂粮地区口粮在300斤以下的，一律免购。绝对不允许购过头粮。同时，有计划地增加粮食进口数量，以利于农民休养生息，保证粮食供应。逐步减少农产品统购统派的品种和数量，扩大议价收购和市场调节的范围。到1984年底，国家统派购的农副产品由1978年的100多种减少到38种，减少了67.6％，农民出售的农副产品总额中，国家计划牌价的统派购比重从84.7％下降到39.4％[7]。
(二)开创中国特色社会主义现代化建设新局面时期，农村经过五年多的成功改革，生产、生活有了很大改善。国家对农业的计划管理，以主要依靠行政领导转变到主要依靠经济手段。
第一，稳定完善家庭联产承包责任制，建立健全农业社会化服务体系。继续完善土地承包法和林业、牧业、水产业等责任制。积极发展和完善农业合作制，逐步建立健全统分结合的双层经营体制，壮大集体经济实力。政策规定，资金可以入股，生产资料和投入基本建设的劳动力可以计价入股，不改变入股者的财产所有权，积累共有财产。
农业社会化服务，是深化农村改革，健全双层经营体制的重大事业，为农、林、牧、副、渔各业发展提供服务。按照农民要求提供各种良种、信息、技术、资金、机械、加工、贮运、销售、管理等系列化服务。1991年10月，国务院专门发出通知，对农业社会化服务的形式、内容和原则等提出具体要求，为农民提供产前、产中和产后的全过程综合配套服务。金融、科技、商业等部门，要在资金、技术、生产资料供应等方面给予支持。各级政府要把农业社会化服务体系建设摆在农村工作的重要位置，逐步开展全程化、系统化服务，为农民避免一家一户小生产的缺陷，发展专业化、社会化大生产提供支持。
第二，取消农产品派购制度，疏通和拓宽商品流通渠道。1985年1月，中央和国务院关于进一步活跃农村经济的十项政策中，明确提出除个别品种外，国家不再向农民下达农产品统购派购任务，实行合同定购和市场收购。定购的粮食，国家按“倒三七”比例计价，棉花按“倒三七”或“正四六”比例计价。定购以外的粮食、棉花可以自由上市。生猪、水产品和蔬菜，也逐步取消派购，自由上市交易，随行就市，按质论价。此项重大改革，对保护和鼓励农民生产和交售粮食的积极性，具有重要促进作用。
取消统购派购以后，搞活农村商品流通，愈益为农民所必需。为此，中央和地方在调整购销政策，建立储备制度，开办批发市场等方面，做了大量工作。逐步理顺价格，缩小工农业产品“剪刀差”；有计划地解决粮食收购偏低和购销价格倒掛问题；为增加储备能力，国务院拨出专项资金，修建仓库，支持收购；要求各地区、各部门增加仓储、运输、加工等设施建设；认真整顿流通秩序，撤销滥设的关卡，制止乱罚款和乱收费。严禁地区封锁、分割市场行为，发展全国统一市场。
第三，增加对农业的投入，改善农业生产条件。国家决定以一定的财力物力支持粮棉集中产区发展农产品加工业、畜牧业、水产养殖业、林业等。中央关于“七五”计划的建议，提出“适当增加国家对农业的投入，主要用于兴修水利，加强农田基本建设，培育、引进优良品种，增加化肥、农药、农用塑料和农业机具的供应，加速植树造林，搞好水土保持，改善农业生产环境”[8]803-804。1988年11月，党和政府再次重申“必须增加对农业的资金投入。计划内农业生产基本建设投资要逐年增加”[9]。按照“取之于农，用之于农”的原则，多种渠道多方面筹集资金用于发展农业。扩大农用生产资料的生产和供应。中央还指出要以政策吸引，鼓励集体和农民增加投入，逐步建立健全国家、集体和农民个人相结合的投资体系。
第四，实施科技兴农战略，促进农业增产、农民增收。发展农村经济，增加农民收入，必须依靠科学技术。中央“七五”计划建议第一条方针就是：“坚持依靠政策和科学，进一步改善生产条件，继续促进农业的全面稳定发展。”[8]802要着重发展适应我国农业的新品种、新技术、新机具和新材料，促进多种经营和各部门的技术改造。重视建立健全各级农业科研、教育、信息、技术推广和经营管理等服务组织，加强农业第一线的技术推广工作。“开发一百类适用于乡镇企业的成套技术装备并组织大批量生产，建立五百个技术示范乡镇企业，为他们提供全套工艺技术、管理规程、产品设计和质量控制方法。”[8]873培训一批农村知识青年和基层干部，使之掌握一两项本地区适用的先进技术。“八五”计划建议要求继续抓好科技、教育兴农，提高农民的科学文化素质，推动“星火计划”、“丰收计划”、“燎原计划”的实施，使科技成果转化为现实生产力，使农民得到更多实惠。
第五，在治理整顿中稳步发展乡镇企业，拓展农民就业增收领域。乡镇企业在振兴农村经济，提高农民收入，转移农村富余劳动力，调整农村产业结构，扩大农业积累中作用巨大。国家指导乡镇企业的方针是：积极扶持，合理规划，正确引导，加强管理。乡镇企业比较发达的地区，重点加强经营管理，狠抓技术进步，提高产品质量和经济效益。对乡镇企业没有发展起来的地区，给予更多的扶持，充分利用当地资源，因地制宜，逐步发展。
第六，切实减轻农民负担，重视扶贫开发工作。减轻农民负担，扶持老少边穷地区脱贫致富，是党的一项基本政策。1985年中央1号文件要求“凡要农民出钱兴办的事，都要经乡人民代表大会讨论，坚持‘定项限额’。任何额外的摊派，农民有权拒绝。供应农村的生产资料，不得任意提价”[8]616-617。1990年2月，国务院专门发出《关于切实减轻农民负担的通知》，规定向农民收取的“三提五统”不得超过上年人均纯收入的5％。9月，中央和国务院作出《关于坚决制止乱收费乱罚款和各种摊派的决定》，把减轻农民负担纳入全国治理“三乱”的总体部署。此后，取消或暂停了上百种达标升级活动和对农民的不合理收费及负担项目。同时，党中央十分重视扶贫工作。1984年9月在《帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》中，提出了具体扶贫政策，并决定对贫困地区从1985年起，分别情况，减免农业税，同时给予必要的财政扶持。1986年的中央1号文件，又强调切实帮助贫困地区逐步改变面貌，逐步实现从单纯分散救济向经济开发的整体性转变，取得明显效果。
(三)改革开放和现代化建设新阶段，中国农业也进入了新的发展阶段。党的十三届八中全会通过了《关于进一步加强农业和农村工作的决定》，党的十四大进一步确定了加快农业和农村经济发展的基本方针。1993年11月，党中央和国务院制定了关于农业和农村经济发展的十二项政策措施，党的十五大，进一步强调把农业放在经济工作的首位，稳定各项基本政策，确保农业发展，农民增收。
第一，继续稳定完善土地承包制，实行合理的土地流转。党和政府决定，为了稳定土地承包关系，鼓励农民增加收入，“在原定的耕地承包期到期之后，再延长三十年不变。开垦荒地、营造林地、治沙改土等从事开发性生产的，承包期可以更长”。承包期内“增人不增地，减人不减地”。同时“允许土地的使用权依法有偿转让”[10]481。1995年3月，《关于稳定和完善土地承包关系的意见》对维护农业承包合同的严肃性，做好延长土地承包期工作，建立土地承包经营权流转机制，保护继承人合法权益等问题，提出了明确要求。2002年8月，国家发布《农村土地承包法》，对农村土地经营制度予以法律保障。稳定家庭承包经营，是党在农村政策的基石，是发展农业生产，保障农民利益，稳定农村社会的根本性措施。
第二，建立和发展农村社会主义市场经济体系。党和国家深化一系列政策措施的内容和要求，更多地关注农民的利益。(1)建立农产品市场体系。90年代初，为使我国农业转入高产优质并重、提高效益的新阶段，国家要求进一步把农产品推向市场，向粮食商品化、经营市场化推进。建立健全粮食流通制度；加强对商品粮主产区的扶持，提高粮食收购价格；建立贸工农一体化的经营机制，上联国内外市场，下联千家万户，形成生产、加工和流通环节紧密相连的产业体系；实行优惠的税收、信贷政策；完善信息收集和发布制度，健全市场法规，维护市场秩序，为农民提供良好的市场环境。(2)深化粮食购销体制改革，实行合理的价格政策。从1994年起，国家定购的粮食全部实行“保量放价”，同时执行价外加价，将“三掛钩”的好处切实兑现给农民。中央要求，农产品的收购资金必须切实保证，坚持户交户结，不准向农民“打白条”，不准拒收限收，不准压级压价。(3)健全农业社会化服务体系。《九十年代中国农业发展纲要》要求，“要在全国逐步建立起以乡村集体和合作经济组织为基础，以专业经济技术部门为依托，以农民自办服务为补充的多经济成分、多形式、多层次的服务体系”[10]477。各行各业都要树立为农民、为农业生产服务的观念，推动农业社会化服务向产业化、专业化和现代化发展。落实农业社会化服务工作的扶持政策和优惠政策。(4)健全对农业的保护支持体系。国家要求广辟农业投资渠道，增加农业建设资金。计划、财政、信贷都要优先保证农业资金，下决心改变农业投资份额小的状况。管好用好农业资金、提高使用效率。《农业法》要求“国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，“国家在安排信贷计划时，要确保农业贷款增长率高于各项平均增长率二个百分点以上”[10]489。金融部门要加强资金调度工作，保证农业信贷资金及时足额到位。(5)依靠科技进步发展高产优质高效农业。“九五”期间要做好科技进步大文章，使科技进步对农业增长的贡献率由35％提高到50％左右。加快种子工程建设，良种覆盖率达到15％以上；加快科技成果的推广应用，使其尽快转化为先进生产力；抓好重大农业技术的攻关和引用；重视对农民的技术培训，实施“绿色证书工程”，鼓励农业科研单位和科技人员进入农业和农村商品经济主战场。
第三，多渠道增加农民收入，切实减轻农民负担。促进农民增收减负是党政策的根本取向和持久内容。中央反复强调，要在不放松粮食生产的前提下，积极发展多种经营，努力拓展农村经济发展领域，充分挖掘农村经济的增长潜力，走高产优质高效道路。国务院要求，要把传统的粮食观念转变为现代的食物观念，在保持粮棉油等主要农产品稳步增长的基础上，放手发展各种高附加值、高商品率、高创汇率的产品，提高农业的经济效益。积极发展农村的第二、第三产业，尤其是农副产品加工、储藏、保鲜、运销等，实现农产品多次增值增效，多渠道增加农民收入。
党和政府三令五申减轻农民负担并约法三章：坚决把不合理负担项目压下来，把不符合实际的集资项目停下来；暂停审批一切新的收费项目，禁止一切加重农民负担的达标活动；中央明令取消的收费项目任何地方和部门无权恢复，提留统筹5％限额任何一级不得突破，并应逐步下降。凡有违犯的，限期纠正，情节严重的要追查处理。各种乱集资、乱收费、乱罚款等做法，必须坚决纠正。加强农民负担的规范化、法制化管理。
税费改革是减轻农民负担的治本之策。2000年3月，党中央和国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，提出了从根本上减轻农民负担的有效办法。“取消乡统筹费、农村教育集资等行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。”[11]2001年，在总结安徽等地试点经验的基础上，农村税费改革试点工作进一步推开，在解决农民负担中效果显著。
第四，动员全社会力量，打好扶贫开发攻坚战。《国家八七扶贫攻坚计划》明确提出，从1994年到2000年，集中人力、物力、财力，基本解决8 000万贫困人口的温饱问题。“九五”期间，在原有基础上每年增加9.5亿元扶贫贴息贷款。对扶贫资金要严格管理和监督，不准拖欠挪用，不准改变其性质、用途和使用范围。1996年9月，中央召开扶贫开发工作会议。10月，党中央和国务院发布《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，作为首要任务，坚持开发式扶贫。把有助于直接解决群众温饱问题的种植业、养殖业和加工业，作为扶贫开发的重点。中央财政扶贫投入在已增加到100多亿元的基础上，再每年增加15亿元；扶贫信贷资金在现有基础上，每年再增加30亿元。1999年和2001年，中央两次召开扶贫开发会议，作出新的部署和要求。经过20多年努力，“全国农村二亿二千万贫困人口解决了温饱问题，贫困人口占农村总人口的比重从一九七八年的百分之三十点七降为二○○○年的百分之三左右。”[12]国家“八七”扶贫攻坚计划基本完成，战略目标基本实现。党和政府动员全社会力量，有组织、有计划、大规模地长期开展扶贫开发工作，在世界上是独一无二的。
(四)全面建设小康社会时期，党和国家把保障农民利益提到了新的高度，以一系列重大改革促进了农业发展，农民增收，农村进步。
第一，关注农村，关心农民，支持农业，把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。党的十六大对建设现代农业、发展农村经济、增加农民收入作出了重大部署。党的十七大从解决好“三农”问题，事关全面建设小康社会大局的高度，提出新的要求。同时，中央和国务院发出一系列文件，对农民利益问题，给以充分关注和着力解决。(1)稳定和完善农村土地政策，给农民一个“定心丸”。长期坚持并不断完善以家庭经营为基础，统分结合的双层经营体制。有条件的地方，按照依法、自愿、有偿的原则进行土地承包经营权流转，逐步发展规模经济。赋予农民长期而有保障的土地使用权。(2)推进经济结构调整，培育农村经济发展新的增长点。大力优化农业区域布局，形成优势农产品带；大力发展优质、高产、高效、生态、安全农业；大力发展畜牧业、水产养殖业和蔬菜、水果、花卉等产业；大力发展农产品加工业和运销业，保护农产品知名品牌，培育壮大主导产业。让农民从产业化经营中得到更多实惠。(3)建立以工促农，以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化格局，实行工业反哺农业，城市支持农村的方针，强化支农政策，促进农民持续增收。(4)加大支农惠农政策力度，健全农业社会化服务体系。“新增财政支出和固定资产投资要切实向农业、农村、农民倾斜”[13]519，新增税收主要用于“三农”，使农业基础设施建设，农业科技推广，生态保护和建设，扶贫开发等等，得到切实的资金保障。建立健全粮食等农产品加工流通，农产品和农业生产资料市场，农村金融体制改革和创新，农村税费改革等一系列社会化服务体系，确保农业增产，农民增收。(5)大力发展农村公共事业，把公共事业纳入财政支出范围，逐步提高投入比重。新增文教卫生等事业经费的70％以上用于县以下。2007年，对全国农村学生免除学杂费，对贫困家庭学生提供免费课本和寄宿生活费补助。逐步建立和完善新型农村合作医疗制度和医疗救助制度。发展远程教育、广播电视“村村通”和农村电影放映，加强乡村文化设施建设，丰富农民群众的文化生活。加快乡村道路建设，发展农村通信，完善农村电网。进一步完善农村“五保户”供养、特困户补助、灾民补助等社会保障体系。
第二，坚持“多予少取放活”的方针，建立农民增收的长效机制。党中央和国务院于2003年12月制定《促进农民增加收入若干政策的意见》，集中力量支持粮食主产区发展粮食产业和转化加工建设，促进种粮农民增加收入；推进农业结构调整，挖掘农业内部增收潜力；加快发展农业产业化经营，加强农业科研和技术推广；发展农村二、三产业，拓宽农民增收渠道；推进乡镇企业改革，发展农村个体私营等非公有制经济，繁荣小城镇经济；改善农民就业环境，加强对农民的职业技能培训；发挥市场机制作用，搞活农产品流通，培育农产品营销主体，扩大优势农产品出口等等。要求各级领导要把增加农民收入作为事关全局的大事，放在更加突出的位置，为农民增收出主意、想办法、办实事、多服务、做贡献。
第三，全面推行农村税费改革，取消中国历史上绵延千古的农业税。农村税费改革是减轻农民负担，促进农民增收，推动农村经济发展的治本之策。2000年3月，农村税费改革试点在安徽全省正式启动。2002年全国有20个省级单位进行了农村税费改革试点。2003年3月，国家全面推进农村税费改革试点工作。按照“减轻、规范、稳定”的目标，确保农民负担明显减轻，不反弹；确保乡镇机构和村级组织正常运转；确保农村义务教育经费正常需要。做到村村减负、户户受益。2003年，在各方面条件成熟的情况下，全面推开了农村税费改革试点工作，中央财政转移支付达305亿元。2004年，中央做出5年内取消农业税的决定，并取消除烟叶外的农业特产税。同时对种粮农民实行直补，对部分地区农民实行良种补贴和购置农机具补贴。“两减免、三补贴”政策，使农民直接受益450亿元，中央财政转移支付达524亿元。2005年，27个省区市决定全部免征农业税，2006年，原定5年取消农业税的目标提前实现，各级财政转移支付达900亿元以上。农业税费改革和全面取消农业税，终结了传统农业社会遗留的税赋制度，消除了对农民的不合理税赋负担，为全面深化农村改革奠定了基础。
第四，保护农民合法权益，为农村生产生活提供法制保障。(1)落实农村土地政策，实行严格的耕地保护政策。多年来，政府对土地的所有权和使用权、征用和占用、审批权限和审批程序等，都做了比较明确的规定。2004年10月国务院又做出了《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求各级政府切实增强法制意识，做到依法管地用地；严格依照法定权限审批土地，不得有任何违反规定的行为；严格执法，严肃查处土地违法违规行为；强化对土地执法行为的监督等等。在严格保护耕地方面，“控制非农建设占用耕地，确保基本农田总量不减少、质量不下降、用途不改变，并落实到地块和农户”。同时“修订耕地占用税暂行条例，提高耕地占用税税率，严格控制减免”[13]520。(2)维护农民工合法权益，加强对农民工的服务和管理。中央要求按照“公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务”的方针，坚决清理对农民工的歧视性政策和各种乱收费，集中解决拖欠克扣农民工工资、劳动条件差、劳动安全和职业病防护无保障等突出问题；为农民工免费提供法律政策咨询、就业信息、就业指导和职业介绍；切实解决务工农民子女上学、工伤、医疗和养老保障问题；加强对农民工的职业技能培训，提高农民工的素质和就业能力。(3)健全和完善村务公开和民主管理制度。健全村务公开制度，设立村务公开监督小组，保障农民群众的知情权；规范民主决策机制，建立决策责任追究制度，保障农民群众的决策权；完善民主管理制度，保障农民群众的参与权；推进村级事务民主管理，强化村务管理的监督制约机制，保障农民群众的监督权。中央还强调加强农村法制建设，深入开展农村普法教育，增强农民的法制观念，提高农民依法行使权利和履行义务的自觉性。(4)长期坚持，严格执行村内“一事一议”筹资投劳制度，考虑农民的经济承受能力，杜绝把“一事一议”变成农民负担的做法。中央要求，“‘一事一议’关键是抓好三个环节：一是以‘议’之事要确实符合大多数村民的意愿；二是‘议’就要真‘议’，是充分发扬民主而不是搞形式；三是‘议’完之后的实施过程和结果要接受群众监督，真正做到村务公开。”[13]935
第五，建设社会主义新农村。2005年10月，党的十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。要“按照生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实推进新农村建设”[13]1066。12月，党中央和国务院专门发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出了扎实稳步推进新农村建设的一系列方针政策。其中在维护和保障农民物质利益方面，强调实行工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”的方针，并重点在“多予”上下工夫；进一步解放和发展生产力，保证粮食稳定发展，农民收入不断增加；坚持以人为本，着力解决农民生产、生活中最迫切的实际问题，让农民得到更多实惠；拓宽农民增收渠道，强化直接补贴政策，促进农民持续增收；建立健全农村义务教育经费保障机制，大规模开展农村劳动力技能培训，增强农民转产转岗就业的能力，等等。社会主义新农村建设，将使广大农村的生产生活条件和整体面貌，广大农民的生活质量和生活水平发生前所未有的重大变化。
农业是经济发展、社会稳定、国家富强的基础；农村的稳定和进步，是中国社会稳定和进步的保障；农民生活的改善和富裕，是全面建设小康社会的重要支撑。建国60年来，“三农”问题愈益为党和政府所重视，并不断开创工作的新局面。实践证明，政策的稳定和不断完善，决定着农民积极性的不断提高，农民积极性的不断提高，是发展农业和农村经济的根本保证。因此，保护和调动农民积极性是党关于“三农”政策的核心内容，积累了丰富的历史经验。
第一，充分发挥广大农民的积极性是党制定和实施“三农”政策的首要出发点。农村政策是农村社会利益的调节器，农村政策能否达到预期目的，关键在于能否保障农民的利益。调动农民积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权力。党的方针政策只有把社会进步和发展与广大农民的切身利益紧密联系在一起，才能赢得农民的支持和响应。建国以来，农民积极性的发挥或受挫，直接影响着农业的发展或倒退、农村社会面貌的改善或停滞。改革开放以来，农村农业所取得的巨大成就是农民积极性焕发的丰硕成果。正如江泽民所强调：“我们一切政策是否符合发展生产力的需要，就是要看这种政策能否调动农民的积极性。这是我们花了很大代价才认识的真理。”[14]527在农村开展任何一项工作，实行任何一项政策，必须看是否调动了农民的积极性，是否维护了农民的物质利益和民主权利。这是党制定农村政策的基本准则，是检验农村政策的根本标准。
第二，尊重农民的首创精神，承认并保障农民的自主权，是保护和调动农民积极性的政治功能。人民是创造历史的真正动力，广大农民在中国革命和建设中发挥了伟大的创造精神。改革开放以来，包产到户、乡镇企业、村民自治，都是党领导下亿万农民的伟大创造，在这些改革中，农民有了自主权，得到了实惠，积极性就得以有效发挥。正如邓小平所说“调动积极性是最大的民主”，“调动积极性，权力下放是最主要的内容。我们农村改革之所以见效，就是因为给农民更多的自主权，调动了农民的积极性”[15]。农村每一项重大政策出台，都建立在基层和农民群众实践创造的基础之上，因而具有充分的实践依据和深厚的群众基础。农村搞家庭联产承包的发明权就是农民的；实行村民自治、村务公开，也是农民的大胆探索。农村改革中的许多东西，都是基层创造的，党和政府及时总结广大农民的实践经验，形成政策作为全国的指导，推进改革事业的不断发展。相反，当农民利益遭受侵犯，农业和农村发展趋缓时，深层原因就是农民在政治生活中未形成与之相称的政治权益，或其自身的政治权益未得到应有的保障，如人民公社的“一大二公”，就长期压抑了农民的积极性；农村改革中某些不尊重农民的生产经营权、财产所有权，脱离实际、脱离群众等做法，也必然引起农民不满意、不赞成。“农村改革的成功之处，可以概括为四个字‘民主’、‘实惠’。”“有民主就有了积极性”[16]，就可以保证农民得到实惠。尊重农民的首创精神，依靠农民进行建设和深入改革，是党的群众观点和群众路线在农民工作中的具体体现。
第三，增加农民收入，减轻农民负担，是保护和调动农民积极性的直接目标。农民积极性的实质是利益问题，能否给农民看得见、摸得着的实实在在的利益，是决定农民积极性发挥的关键所在。改革开放以来，党中央反复强调要使广大农民从党在农村的各项政策和工作中得到实惠。让农民得到实惠，说到底就是增加农民收入，减轻农民负担。为此，党和政府从多渠道多方面加以解决。例如：坚持抓好粮食生产，保持粮食的稳定增长，因地制宜发展具有资源优势的林副牧渔业生产和种植经济作物，增加经济效益；发展乡镇企业，有计划地组织农业劳动力向非农产业转移，在有条件的地区广开致富门路，发展二、三产业，为农民增加收入开发多种途径；增加农业投入，改善生产条件，增强农村经济发展后劲；适应市场经济发展需要，发展农村市场经济体系和社会化服务体系，促进农业经济发展；控制人口增长，不断提高人均纯收入水平等等，这些政策措施对农民收入的增加，发挥了彪炳史册的重要作用。
减轻农民负担，是党和政府从政治高度十分重视的问题。减轻还是加重农民负担，“是保护还是挫伤农民积极性的问题，是促进还是阻碍农村生产力的问题，是增强还是丧失农民群众信任和拥护的问题。”[17]因此，中央出台了一系列政策，采取了一系列措施，做了大量工作，保证政策落到实处。例如实行党政领导负责制，一把手亲自抓；建立有关农民负担的法律法规，使监督管理工作有法可依，有章可循；加快乡镇机构改革，节约开支等等，取得了显著成效。
第四，深化农村改革，提高农业生产力，是保护和调动农民积极性的根本途径。深化农村改革，建立与社会主义市场经济相适应的农村经济体制和运行机制，使农村生产力不断发展，使农民的经济和政治利益不断提高，使农民受挫折或压抑的积极性焕发出来，农业和农村经济才能持续发展，农民的积极性才能不断高涨。为此，改革开放以来，党和政府坚持稳定和完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制，理顺农村最基本的生产关系，建立促进生产力发展的农村集体所有制的有效形式；深化农村产权制度改革，探索和推进土地使用权合理流转，深化乡镇集体企业的产权制度改革；大力推进农业产业化，增强农业在市场竞争中的生存能力；积极推行粮棉价格和购销体制改革，逐步实现与农村的等价交换；大力培育和发展市场体系，为农村经济注入新的活力，使农民在市场经济中获得益处，提高农民收入幅度；改变城乡二元结构，打破城乡间、社区间的壁垒，多渠道促进农业富余劳动力转移，使农民的人均收入快速提高等等。农村改革的不断深入，改革措施的不断创新和完善，使农业原有的增产潜力得以发挥，农民的积极性不断提高，农村经济不断发展，农村面貌不断改善。
第五，保持农村政策的稳定性和连续性，是保护和调动农民积极性的“定心丸”。稳定完善农村基本政策，是安定民心、稳定农村乃至全国大局的基本问题。改革开放以来中央对稳定农村基本政策，是十分明确和坚定的，历次中央会议和中央文件、中央领导的重要讲话，都强调稳定和完善党在农村的基本政策和深化农村改革问题。党在30年农村改革实践中，形成了一整套基本政策，是符合农村实际，农民意愿，农业生产力发展要求的，因此是行之有效的。中央强调：‘‘凡是实践证明是正确的、农民拥护的政策就不要变。”“必须保护稳定性和连续性”。一定要给农民一个“定心丸”[14]537。中央要求各级干部牢固树立执政为民的思想，提高落实关于农业、农村和农民问题的各项方针政策的自觉性和坚定性。把政策交给群众，努力使中央的各项政策化为广大农民的自觉行动，同时通过实践，汲取农民智慧，不断完善各项政策。胡锦涛指出：“‘三农’问题始终是关系党和人民事业发展的全局性和根本性问题，农业丰则基础强，农民富则国家盛，农村稳则社会安。”“我们必须始终不渝地高度重视并认真解决好‘三农’问题，不断开创‘三农’工作的新局面。”[18]
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