中国公共教育的政策取向与财政机制，本文主要内容关键词为：取向论文,中国论文,机制论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
鼓励并保障每个孩子获得其能力所及的最大限度的教育，是我国公共教育所应秉承的价值取向，这不仅是个人的需要，更是国家可持续发展的需要。然而，人口大国与经济发展水平是制约我国公共教育发展的现实瓶颈，如何在我国现有财力条件下承载教育机会均等、公平责任，是当前我国政府所面临的最大挑战。建立科学公平有效的公共教育财政管理体制是实现公共教育国家目标的有效路径。
一、公共教育的产品属性与政府供给模式
因教育服务的受益范围、阶段层次等内容的巨大差别，不同类型的教育具有不同产品属性。处于教育的初级阶段的小学教育、初中教育、高中教育一般被划分为基础教育，而中等职业技术教育、高等职业技术教育、本科教育及研究生教育属于中高等教育。本文的研究对象是以学校教育为主的基础教育和高等教育，因为其所涉及的受益范围相对广泛，对国家文化、技术的影响巨大。因此，分析和研究基础教育和高等教育的属性及相应的制度安排具有重大的意义。
基础教育是公民应享有的一项基本权利，基础教育所提供的社会利益比公民个体所获得的利益要大，即教育的正外部性很大。它是以提高全民族文化素质，提升整个社会福利为目的公共服务，因而基础教育是典型的公共产品，甚至可以称之为纯公共产品。基础教育的普及与发展制约着国民素质的提高，并为社会各类人才培养奠定良好的基础，对社会发展意义深远。国家基础教育的政策取向应视其为纯公共产品而无差异地免费提供给所有适龄儿童。
高等教育无疑也是具有正外部性的产品，但由于其所提供的产品，即传授的知识和技能会形成个人的一种特殊资本，即人力资本，从而为受教育者带来收入提高、社会地位提升等潜在收益。因此，高等教育被视为是私人收益与外部性并存的准公共产品。关于高等教育的准公共产品属性，人们的认识比较一致，其争论主要集中于高等教育是否收费、如何收费等问题上。反对收费的依据是教育公平是一种起点公平，高额的收费使那些经济困难的家庭和学生被排斥在校门之外，从而导致这些弱势家庭永远不能改变弱势地位。而主张收费的依据是，教育属于准公共产品，私人承担部分教育成本，符合市场经济下准公共产品成本的“受益”分担原则。亚当·斯密就认为，“学习一种才能，须受教育……学习的时候，固然要花费一笔费用，但这种费用，可以得到偿还，赚取利润。”①其次，教育是一种高成本商品，如果少数人受益由多数人(纳税人)共同负担其成本，有失公平。再者，根据我国现实，教育资源严重短缺，通过教育收费可以把教育规模做大，可以给更多的人包括弱势家庭的人提供更多的入学机会，本身就体现了教育的更大公平。本文认为，考虑到我国经济发展水平以及高等教育的准公共产品属性，我国高等教育的政策取向应采取政府与个人适当分担教育成本的供给模式，同时政府应通过相应的制度安排解决学生个人的教育成本负担。
公共教育作为具有不完全的非排他性和不完全的非竞争性产品，政府提供公共教育的方式一般有两种，一种是政府单独提供；一种是政府和私人混合提供。为了避免公共教育中存在的拥挤现象，同时为了提高使用效率，满足个人偏好等目的，政府和私人都可以参与供给教育。但不论是政府单方面提供，还是政府和私人混合提供，公共教育产品的生产方式都可以通过以下形式实现。政府直接提供公共教育，比如设立公立学校，政府提供公共教育的直接成本通过统一征收的税收资金弥补，基础教育多采取这种生产方式；也可以采取政府主管教育的公共部门委托私立学校提供教育服务，并允许私立学校收费，但政府与私立学校必须签订收费特许合同，政府严格监督其收费标准以及教学质量。政府以“购买教育服务”的方式给予私立学校财政补贴，以弥补成本。第三种公共教育的生产方式是政府的公立学校与私立学校分别开展教育服务，各自按照基本相同的标准向消费者适当收费，收费标准低于市场标准，同时政府对私立学校给予财政补助。高等教育、职业教育可以采取这种生产方式，使公共教育既符合市场的供求形势，同时又可以实现资源的最优配置。
当然，无论公共教育的外部性有多大，无论政府采取怎样的供给模式与生产方式，如果没有教育资金的保障以及合理的制度安排，就不可能维持和提高公共教育的质量和教育公平。目前，我国义务教育制定了全部免费的目标，普通高等教育按不超过生均成本的25％制定学费标准，民办教育实行准成本收费政策。教育收费必然地带来了贫困家庭子女入学困难，以及由此带来的对教育公平的诉求。但是我国经济发展水平决定高等教育还必须采取多渠道筹措资金的办学模式，其中包括学费收入，因为“即使最富裕的国家也不可能提供普及高等教育所需的经费，除非社会愿意重新分配目前用于国防、空间探索、公共卫生和社会福利计划方面的国家资源，否则根本不可能有足够的人力、物力来普及高等教育。”②因此，我们所面临的问题是怎样合理地分配有限的教育资源。
按照马克思主义经济学的观点，教育应该是自由的，由国家掌控并由中央政府提供财政支持。凯恩斯认为政府的职责在于提供全面的教育。衡量一个国家政府对教育的重视程度一般是考察公共教育经费与当前国民生产总值的比重。国际上通常把“公共教育经费占国民生产总值的比例”作为该国教育投资水平的指标，而且称之为国家对教育的努力程度。显然，过高的教育投资会导致国民经济其他领域投资减少，从而减缓经济发展；但教育投资不足会降低可持续发展能力，从长期来看，同样也会影响经济发展的速度。一个国家公共教育经费总量是否合理，主要是考察其是否与该国经济发展水平相适应，而前者主要是教育由财政制度所决定。
二、我国公共教育的现实财政制度分析
我国公共教育财政制度随着国家财政体制的变迁发生了多次变化。根据中国社会科学院2007/2008年度财政政策报告③划分为五个阶段。第一阶段(1949～1980年)，中央统一财政与分级管理阶段。这一时期我国公共教育的财政体制特征是，各项经费由国家财政统一列支，教育经费列入国家预算，实行统一领导，中央、省、县分级管理的体制；第二阶段(1980～1993年)，地方负责与分级管理。其制度特征是，实行“划分收支，分级包干”，即中央与地方分级管理财政收入与支出；第三阶段(1993～2000年)，各级财政拨款为主，依法多渠道筹资。制度特征是，以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费，校办产业收入，社会捐集资和设立教育基金等多种渠道筹资；第四阶段(2001～2005年)，地方负责、分级管理、以县为主。制度特征是，免除农业税，减轻农民教育负担，逐步由国家承担义务教育费用；第五阶段(2006年至今)，明确各级责任、中央地方分担、经费省级统筹，管理以县为主，农村中小学经费实行“校财局管”。这一时期教育财政制度的特征是，国家加大对义务教育经费的投入力度。
我国公共教育财政制度的变迁基本实现了由计划经济时期高度集中统一的财政管理体制，向中央与地方“分工负责、分灶吃饭”的分级财政体制的转变，形成了中央与政府地方部门分工，义务教育“以县为主”，高等教育“以省为主”的教育财政体制。然而，我国公共教育财政体制的变动是否带来了与国家经济发展相匹配的教育资源优化配置呢?我国各级政府教育财政支出比例一直偏低，始终未突破3％的比例。2006年教育财政性支出达到历史最高水平，但也只有2.98％。这与1993年中共中央国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》所规定的财政性教育支出占国民总收入的比例要达到4％的目标还存在较大差距。这一指标与世界其他国家比较则显得更低，日本在1960年就达到了5.6％，最高的年份1980年为8.4％；OECD国家平均为5.8％；发达国家一般为5.2％；发展中国家平均也达到了4.1％。因此，无论从我国自身经济发展状况还是从国际比较来看，我国公共教育财政性支出确实有待大幅提高。
图1 国家财政性教育投入与我国国民总收入的比例变化趋势
从图1反映的国家财政性教育投资与国民总收入之比的趋势变化，可以观察到：我国公共教育的财政性支出十余年的变化趋势并没有呈现出国家文件要求的逐年递增趋势。相反在1992～1996年度期间、2002～2005年度期间还一度出现了持续下降的情况，而同一时期我国国民总收入的环比平均值为15.9％，保持了持续的高增长。公共教育投资显然与国家经济发展水平发生了较大程度的疏离。各级政府财政拨款和上级主管部门自筹资金拨款、专项资金拨款是我国公共教育中稳定的资金来源，也由此体现了政府责任。从这一意义上来看，我国政府在公共教育领域的责任亟待强化。
我国公共教育财政体制所呈现的问题不仅总量投入不足，而且结构失衡，主要集中于中央与地方财政投入失衡、地区间投入失衡，以及义务教育与高等教育的投入失衡。尽管二元经济结构是导致我国教育领域存在较大地区差异的主要因素，但也正是这一现实状况的存在，国家才应该在公共教育投入上有所侧重，重点支持财力贫乏地区的教育。然而，从我国中央与地方各省区教育经费总量、财政性教育经费数据来看，地区之间教育经费存在巨大差距。公共教育投入最多的三个省份依次是广东、江苏和浙江，分别占全国份额的8.82％、6.97％和6.43％，与此形成鲜明对比的是教育投入最少的省份分别为西藏、青海、宁夏，其占全国教育投入的比例为0.28％、0.38％和0.41％。教育投入最高的省份与最低的省份之比竟达到31倍，足见地区教育资金投入的严重失衡。
探究这一表象背后的深层次原因，主要源于我国公共教育财政存在制度缺陷。财政体制与教育责任机制不协调是首要原因。“分级管理，以县为主”的义务教育财政体制决定了县(市、区)级财政是义务教育的最主要投资者，但与我国现行的公共财政体制并不匹配。目前我国的财政制度是中央统一领导下的分级管理体制——分税制，从中央和地方的财力比较来看，中央财力比重较高，基本达到50％，但没有承担义务教育责任。相反，县乡政府财力最弱，却要求以其微薄的财政收入承担人数众多的义务教育任务，其财权与事权严重脱节。
由于我国经济的二元性导致各地区教育发展的不平衡，各省区、各级政府在教育投入上存在较大的差异，经济条件好的省份如广东，其财政性教育经费支出占全国的比重高达9％，而经济发展水平低、财政收入少的省份则只有0.7％。导致地方财政难以支撑公共教育职责，义务教育的规模和质量也由此受到很大影响。高等教育也面临着中央部门院校和地方院校，以及地方院校之间因地区差异在财力保障上的不均衡发展问题。教育非均衡性、非公平性在一定程度上是由我国教育财政体制造成的，使义务教育这种本应该由国家提供无差异服务的公共产品也成为教育起点不公平的现实问题。
另一方面，分税制下各级政府收支的划分也决定了其相应的财力与财政范围。如果地方经济发展水平高、发展速度快，则其财政状况好，义务教育投资相对有保障，否则义务教育就得不到必要的财力支持。同时，由于缺乏必要的财政教育资金支付手段平衡地区差异，农村与城市、西部与东部之间的差距正日益扩大。研究数据显示，2003年全社会各项教育投资6200多亿元人民币，其中用在城市的部分占78％，而城市人口占总人口数不到40％，占总人口70％以上的农村人口只获得22％的教育投资。④
我国义务教育与高等教育的财政投入失衡也是教育财政必须重新审视的又一问题。由于义务教育与高等教育所具有的公共产品属性差异，决定了国家教育财政应主要承担义务教育的职责，增大财政性投入比例。我国教育资金投入总量并不充足，在此基础上如果不能保证教育投资结构的合理将进一步恶化教育资源配置，加剧教育不公平状况。目前我国大量资金投入到大学建设，大学忙于扩招，以期缩小与世界一流大学差距；另一方面，基础教育还因某些地区财力不足而无法实现所有适龄儿童的教育权利时，我们必须重新审视教育资源的分配，因为即使用经济学中最简单理论也能判断出义务教育的边际产出大于“一流大学”。
当然，加大对义务教育的投入规模，并不是否定国家承担高等教育的责任，高等教育投资体制需要重新进行制度更新与创新。我国高等教育曾一度实行免费教育，这与当时我国采取计划经济体制管理模式相一致，高等学校是国家事业单位，是与经济生产活动无关的非物质性生产部门。我国所有制结构的单一化和高等教育的非产业化，形成了当时由国家承担高等教育的全部责任。此外，培养“精英式人才”的教育目标也是当时国家实行免费教育体制的重要原因之一。
高等教育大众化趋势要求国家应重新设计教育财政制度，使义务教育与高等教育的资源配置与我国现实经济发展水平相适应。当然，这种制度安排并不意味着国家放任高等教育于市场，让市场解决高等教育的效率问题，实践也证明其作用乏力。实现高等教育的公平与效率不能单纯依靠财政支持，多渠道筹资金，建立国家政策性贷款资助机制是当前的可能制度选择，同时高等教育助学还必须与国家人才培养战略、社会需要相结合进行制度设计。
三、与政府责任相匹配的公共教育财政制度安排
合理配置教育资源是国家公共教育财政制度的政策取向，其主要应解决两个问题：一是实现教育公平；一是实现教育效率。这也是在我国经济发展水平与经济发展结构不平衡的现实条件下所面临的重大挑战。教育公平是社会公平的起点与基础。教育公平首先体现为教育的机会均等。1948年《世界人权宣言》第26条规定：“人人都有受教育的权利。……初等教育应属义务教育性质。技术和职业教育应普遍设立。高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”
教育财政公平又是教育公平的最重要手段和基础。要实现教育公平，就必须优化配置教育资源，让每个人公平地享受教育资源。我国义务教育的政策目标就是要给所有适龄儿童提供知识和能力训练的公平机会，并使所有受教育儿童都能够达到一个基本标准，为其未来发展奠定基础。也只有通过这种均衡的义务教育才能够实现起点公平。要实现教育财政的效率就是要使有限的教育资源发挥最大的效益。投资规模、投资结构、投资比例以及合理的财权与事权相互匹配的制度设计是实现教育财政的重要手段。
根据公共财政理论关于各级政府间财权与事权的划分原则，公共教育在中央政府和地方政府之间的财政投资与管理责任可以做如下制度安排：一是中央负责投资，中央和地方共同管理的集中模式；二是中央、省、地方政府共同承担，但以中央政府和省高层地方政府为主，由地方政府负责经费管理的模式；三是由中央与地方各级政府对教育实行共同投资、共同管理的模式；四是单一的分散模式，即地方负责投资、地方负责管理。我国义务教育目前采取的是分散管理模式；高等教育则实行以中央、省级政府为主，地方管理的模式。教育高度发展国家一般实行的是中央投资，或以中央政府和省高层地方政府为主，各级政府共同管理的教育投资模式；这也是各国政府公共支出中教育支出投资与管理责任在中央与地方之间划分的国际惯例。
在我国的公共教育财政制度安排上，义务教育应着重解决教育公平问题；高等教育则主要强调教育资源的效率问题。义务教育由于其所具有的接近“纯公共产品属性”而必须优先得到国家财力保障。但由于我国地方政府尤其是县乡政府只集中了很小比例的财政收入，无法承担人数众多的义务教育责任。因此在制度设计上，公共财政体制应该与义务教育的管理体制协调一致，即国家实行相对集中的公共财政体制，则义务教育投资责任就应主要由中央政府承担，而教育管理责任由地方各级政府负责的模式。
针对二元经济结构所导致的教育投入严重失衡，国家还必须设立义务教育经费的转移支付制度。一方面，国家应根据目前教育财政的地区差异，每年在财政预算中向贫困地区拨付义务教育保障基金，满足当地义务教育需要；另一方面，对于义务教育投资的历史性欠账，中央财政可采取无条件拨款方式逐步弥补地区间差距；第三，义务教育必须贯彻最低保障标准，为此中央和省级政府可对基层地方政府实行专项拨款。⑤
建立全国统一的适龄儿童义务教育专款专用账户。政府义务教育经费投资不论是采取政府直接投资方式还是采取转移支付的补助拨款方式，都可以由政府直接按全国统一教育费用标准，拨付到每位学生的义务教育专项账户上，实行专款专用，从而切实保障每一位适龄儿童可以享有同等的义务教育资金。同时中央与各级政府还必须分别设立公立学校，同时允许私立学校的发展，保证学生可根据其需要选择相应的学校就读。
既要满足贫困生最基本的资助需求，体现教育机会均等，又要完善高等教育成本分担机制，成为我国高等教育公共政策选择的重要目标。目前我国高等教育中的最大问题来自于贫困学生的学费负担。以大学收费为例，我国教育收费可以划分为四个阶段：即1988年以前的免费阶段；1989～1996年少量收费阶段，生均标准约200元；1996～1999年招生并轨收费阶段，生均约2000元；1999至今的较高收费阶段，生均约4000元，热门专业和发达地区收费更高。这一收费标准基本是按照个人承担教育成本的25％比例确定的⑥，其余部分由中央和省级政府补贴。目前缴纳公立学校25％比例学费成本也是世界许多国家的教育政策选择，我国可以继续执行这一比例的成本分担制度。
高等教育财政制度安排的重点在于针对贫困学生25％比例的资助。我国高等教育共包括奖、勤、补、免、贷五种资助方式，实际中许多资助措施实施效果有限。奖学金大多以学生成绩为标准，与贫困生资助没有必然联系；勤工助学只限于学校提供的有限职位；特殊困难补助则主要针对那些生活水平低于学校所在地居民平均最低水准线的学生，且很大程度上受到学校经费的制约，对贫困生的资助极其有限；学费减免则有具体条件限制，“确实因经济条件所限缴纳学费有困难的学生，特别是孤残学生、少数民族学生及烈士子女、优扶家庭子女等”实行减免学费政策，由于审核程序复杂，只有很少学生能够得到此种资助。学生贷款分为学校贷款、一般商业性助学贷款、国家助学贷款和生源地助学贷款四种方式。所以，盘点国家针对贫困学生的“资助五金”，基本上能够申请的只有助学贷款。但由于大学生就业形势严峻，学生毕业后以薪还贷并没有形成良性循环。2004年金融机构更是由于助学贷款的呆坏账所困，一度停办了学生助学贷款业务。为此，同年6月国务院批准下发《关于进一步完善国家助学贷款工作的若干意见》，对贷款政策、实施机制、风险防范等方面进行了重新调整，形成了国家助学贷款的新机制，希望以此促进高等教育入学的机会均等。
高等教育大众化使国家确实无法承担所有受教育者的教育成本，这在当今发达国家也是不可能实现的目标。为此，我国采取学生贷款方式具有解决问题的制度适应性，但由于制度安排还存在一定缺陷，导致实施效果并不明显。主要包括几方面：一是学生助学贷款的对象主要是贫困群体，因此该业务属于国家政策性贷款，但却由以利润指标为经营目标的商业金融机构承办，本身就存在矛盾；二是由于无法实现信息系统的统一管理，对于毕业后学生还贷缺乏有效追缴手段；三是助学制度缺乏与国家人才培养战略的结合。
为此，我国高等教育的制度安排应强化国家政策性助学贷款的性质，并同时开展担保性商业银行贷款和一般商业性贷款相结合的助学贷款体系。国家政策性贷款应由国家成立专门机构负责管理，结合我国中央和地方两级财政体制建立中央和地方两级国家助学贷款管理中心，并负责国家助学贷款管理。贷款资金来源主要由财政拨款、政府发行的教育国债和国际性银行的低利率贷款组成⑦。同时，建立学生资助贷款的二级市场，提供银行变现学生债权的途径，“如果可以将助学贷款票据销售给私有资本持有者，那么它们就能在私有市场上成为一种具有潜在投资价值的资产。”⑧
建立完善有效追缴学生贷款的信息系统，借助目前我国社会保障信息资源，建立与身份证号及社会保障号码一一对应的个人完全信息系统，以便随时查找毕业学生的收入信息与去向，最终通过社会保障系统或税务系统回收助学贷款。还款方式可借鉴国外目前实行的按收入比例归还贷款的做法，即采用与学生实际收入相联系的还款方式，并参考国家最低收入标准。如果学生毕业后收入高出国家规定还款的标准，税务部门就按毕业生的收入确定本年度应还的贷款本息，毕业生在缴纳所得税时一并向税务局归还贷款，收入越高当年还贷的比例越高；如果毕业后学生当年的平均工资低于国家标准，学生可以不必归还贷款，延期到以后年度归还；如果借款学生长期从事低收入的工作，则说明其未从高等教育投入中获得更多的内在收益，因而可以免于偿还贷款本息。虽然这会导致部分贷款的坏账，但却符合高等教育个人收益与成本负担相符原则。
国家解决贫困生的思路不仅要定位于学生贷款，还需要与国家人才培养战略、社会需要相结合。国家对就读社会回报高、工作艰苦、社会急需、待遇较差的专业应给予学习奖励和津贴；对毕业后到艰苦地区就业的学生给予学费减免资助。如毕业后全职从事边远地区和低收入地区中小学的教育工作的学生就应该免除其全部学费。这种助学金项目不仅能够使更多的学生获得接受高等教育的机会，同时还使他们成为对国家有所贡献的人才。
教育不仅促进个人的才智增长与进步，同时也关乎国家利益与前途。因为如果我们缺乏维护发展的智力，就谈不上国家经济发展；如果我们缺乏维护安全的智力，军队对于保障国防安全是毫无价值的。为此，我们必须构建公平而富有效率的国家教育财政制度，这不仅仅为了我们个人及后代的成长，更是为了国家的利益与前途。
注释：
①亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》(上卷)，商务印书馆1972年版，第257页。
②约翰·布鲁贝克：《高等教育哲学》，王承绪译，浙江教育出版社2001年版。
③高培勇主编：《财政与民生》，中国财政经济出版社2008年版，第46页。
④高培勇主编：《财政与民生》，中国财政经济出版社2008年版，第56页。
⑤刘剑等：《义务教育财政转移支付的目标选择》，《财经科学》2005年第2期。
⑥原国家教委、国家计委、财政部：《高等学校收费管理暂行办法》(教财字1996年101号文)。
⑦孙亚琴等：《高等教育助学贷款制度分析与设计》，《国家教育行政学院学报》2005年第7期。
⑧安玛莉：《美国助学贷款的经验及其对中国的启示》，《新华文摘》2004年第8期。
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