我国财政赤字补偿战略与宏观经济效应_宏观经济论文

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一、引言

虽然中国经济近年来高速增长，公共部门在整个经济中的规模相对缩小，中国的财政不平衡却呈恶化趋势。由于政府收入没有应有的增加，支出政策没能做根本性调整，导致了国家连年的预算赤字。这种扩张性的财政政策，在现时的经济过热环境下，加大了通货膨胀、宏观经济不稳定的风险；同时，由于政府在财力减小情况下不得不削减社会支出与对重要基础设施的投资，将给中国的社会稳定与长远经济发展带来不利的影响。

如果1994年开始实施的税改方案能够顺利成功，如果中国经济仍能保持良好增长势头，那末政府的财政收入可望改善，有利于校正财政不均衡状况。但是，国际经验表明，税改往往会有风险，最终结果难以预卜。面临各级政府间财政关系的急剧演变，对教育、卫生、退休与失业保险等社会支出日益增加的压力，对交通、能源、通讯等瓶颈行业进行大规模公共投资的紧迫需求，中国在未来的若干年中，非常可能不得不继续面临一定规模的财政赤字。

政府支大于收，有了赤字就必须设法弥补。财政赤字在工业化国家和许多发展中国家一样，是最困扰政府的难题。如何弥补它，也就成了经济政策中辩论最激烈的焦点。在中国，以增值税与企业所得税为主的现代税收制度代替利润上交，以财政政策取代传统的年度经济计划，尚为时不久，在过渡时期，出现财政赤字似乎难以避免。不管造成赤字的具体原因是什么，中国政府将如何弥补赤字，至关紧要。本文通过模拟分析，对弥补赤字的不同战略方案进行了评估比较。理解这些不同方案各自所产生的宏观经济效应，是判定有效的合理的财政政策的重要保证。

二、度量中国的财政赤字

中国不完善的财政数据以及预算编制中的特殊做法，给准确度量财政赤字带来了困难。在中国的预算报告中，国内与国外借款当成一般收入处理，而不是象国际货币基金(IMF)公布的《政府金融统计手册》中所推荐的那样，把这些当做赤字弥补项处理，列放在预算余额线以下。有些支出项目，比如给国营企业的补贴，当做收入减冲处理，而不是作为新增附加支出；而且，相当一部分对国营企业的补贴，是采取政策性贷款形式，由国有专业银行体系来执行，根本就不反映在政府财政预算之中。取决于给亏损企业的政策性贷款有多少变成了无法收回的坏账、死账，官方公布的赤字统计数便低估了真正的财政赤字。此外，近年来大量涌现的所谓“预算外资金”，也使得中国的财政问题更加扑朔迷离。这些预算外资金的来源和使用与正规预算的资金收支性质相似，但对这些资金的操作管理上的控制不如对政府的正规预算那样严格。预算外资金的掌管支配者，不管是中央部委，地方政府，还是赢利性的企业或其它非赢利性的公共机构，皆拥有相当大的自主权。虽然在有些情况下，预算外资金的盈余可能被用来填补预算上的赤字，大量预算外资金的存在，却在事实上削弱了中央政府控制政府总支出的能力，从而使得财政政策作为宏观经济稳定工具失去了相当大的效力。

表1列出了自1978年以来中国财政赤字的数据。该表提供了两种不同的度量值，一是基于中国的定义，另一是按照IMF的定义。按IMF规范调整过的系列表明，实际的财政赤字要高于官方公布数字。为了便于经济分析，本文采用作者根据IMF标准调整过的赤字数据。调整后的数据能更准确地度量中国的财政不均衡状况。

三、过去财政赤字的弥补

表2总结了中国过去弥补财政赤字的情况。在改革时期，约三分之二的赤字额是由中央银行，即中国人民银行(PBC)弥补的。国内非银行借款与外国借款弥补合计占其余三分之一。

依赖中央银行信贷来填补财政超支，是中国赤字财政的一个重要特征。它能解释很大一部分国内信贷与货币供应扩张。从中央银行的净借款给中国经济带来了通货膨胀压力，削弱了中国（人民币）币值稳定与国际收支平衡状况。

除了采用通行的赤字弥补方法，中国还时常运用一些过渡性的、非规范的融资方式，比如强行向地方政府和国营企业借款，利用预算外资金的盈余，或者在有些支出项目上采取拖欠做法。由于缺乏数据，难以估计这些弥补方式的重要程度。

四、赤字弥补方案的模拟结果

一国的预算赤字如何弥补，具有极其重要的宏观经济意义。中国在过去十五年中处理财政赤字的经验教训表明有必要对其赤字弥补政策进行重新审察调整。为了突出可供中国政府选择的各种方案的不同影响，作者进行了模拟估算。这些模拟结果可以用来帮助理解不同的弥补战略对财政赤字、通货膨胀、汇率以及国际收支经常帐户平衡所产生的动态效应。

模拟模型的基本构架如附录所示。1993年选作基年，多数变量的起始值为1993年的实际数据。模拟运算假设自1994年起，中国的基础财政赤字(Primary deficit)，D[,0]在名义国民生产总值(GNP)中的比例保持不变，因而汇总的财政赤字（consolidated deficit）的动态过程完全取决于赤字弥补方案本身。在模拟期（5年）内，基础财政赤字D[,0]取为GNP的3.5%，接近于过去两年财政赤字占GNP的平均比值(3.6%)。

为了分离赤字弥补战略所单独产生的宏观经济效应，模拟运算假定货币政策是适从性，也就是说，强力货币(high-powered money)的增加与政府赤字弥补需求相适应，通货膨胀率和GNP真实增长率相适应。

模拟运算旨在展示选择中国人民银行弥补(PBC Financing)，国内公债弥补(domestic bond financing)，国外借款弥补(foreign financing)，或它们的任意组合，所产生的不同宏观经济效应。同时，通过改变关于国内经济真实增长率，国内利率，国际市场利率和中国主要贸易伙伴国的平均通货膨胀率的假设，本文的模拟运算也反映了不同状态变量下各种弥补战略的不同影响。模拟结果分别列于表3至表6中。

1.PBC弥补(PBC Financing)

通过中国人民银行来弥补政府财政赤字的好处在于不会造成政府将来支付利息的负担，因而可以防止将来政府赤字的进一步扩大。可是，这种弥补方法不可避免地引起强力货币的快速增长，造成通货膨胀。在货币过量增长的情形下，中国币值不稳定；当汇率可灵活浮动时（比如在外汇调节市场上），将发生汇率名义贬值。视财政赤字的来源与政府支出在可贸易品与不可贸易品之间的分配份额而定，国际收支经党帐户平衡将通过真实汇率的变化而受影响。在另一方面说来，这种赤字弥补战略可以避免外债的累积膨胀。

2.内债弥补(Domestic Bond Financing)

象中国人民银行赤字弥补一样，发行国内公债对国际收支经常帐户平衡没有直接影响，与中央银行赤字弥补不同的是，内债弥补可以避免通货膨胀失控。然而，政府为弥补赤字而大量举债，将会推动国内利率水平上升，从而反过来使得政府为所累积的内债支付利息的负担不断加重。在最坏的情况下，即高利率、低增长(8%)时，财政赤字仅因为利息开支而升至国民生产总值的6%。在短期内，由于资本外流减少，对政府债券需求增加，国内高利率可以减少政府向国外借款的需要。但是高利率与高赤字从长远而言不能持续。利息支付的重担将使政府下决心进行财政调整。最优的对策是削减赤字本身。

3.外债弥补(Foreign Financing)

求助于外债来弥补财政赤字的最大优点是减小了通货膨胀的风险。然而，国际收支的经常帐户平衡会恶化，经常帐户的赤字在大小上将等于财政赤字。当国际利率高，本国经济增长率低时，经常帐户的赤字会不断扩大，最终要求政府进行国内经济调整，以校正对外帐户的不平衡状况。

4.混合战略(Mixed Financing Strategy)

混合战略是指政府同时采用中央银行增印货币，发行国内债券和向国外借款来弥补赤字的战略。在模拟运算中，各种赤字弥补方法所占财政赤字的比重与它们在改革时期的实际平均比重相同。正如所预料的那样，这种混合战略产生的是一种“混合”的效果。由于中央银行在其中扮演的角色最为重要，这种混合战略造成了经济中通货膨胀的压力。但在另一方面，政府将来支付内债利息的负担减轻了，汇总的财政赤字占国民生产总值的比重不会像在采用纯内债弥补时那样上升得那么快。国际收支的经常帐户会出现一些赤字，但其规模在中长期内不大可能急速扩大而导致外债危机。

以上的模拟实证研究忽略了一个潜在问题，即当政府通过增印钞票来弥补赤字时，经济中有可能出现两个均衡。这个双均衡(dual equilibria)问题是因为所谓Laffer曲线所取形状而致。它意味着，当一国经济本来可以位于低通货膨胀水平时，由于赤字弥补货币化的缘故，它有可能偏偏被锁在高通货膨胀均衡上。当政府同时还发行国内债券时，如果中央银行制定一个“名义锚”(nominal anchor），比如说固定货币供应率，其中的一个均衡点便可消失。当政府向国外借款时，也会存在双均衡问题。但如果中央银行使货币供应增长率或汇率名义贬值率保持不变时，其中一个均衡也可以消失。

五、评价中国的赤字弥补方案

一种最佳的赤字弥补战略，应使与其造成的负面宏观经济效果相关的成本最小。这样一种对中国最适当的战略，取决于中国经济的增长前景与金融结构。表7列举了一些重要的中国经济指标。这些指标为比较不同赤字弥补方案提供了基础。

对中国政府而言，通货膨胀是最大的忧虑。所以，哪一种赤字弥补方法带来的通货膨胀最少，哪一种方法就应当被优先采用。在这方面，发行内债和外债都胜过中央银行发货币的方法。然而，无论是发内债还是借外资，都有一个极限。并非政府随心所欲，想借多少就能借到多少。正因为举债不易，在短期内希望中国政府完全摒弃增印货币来弥补预算赤字，不太现实。一种更为有效的对策是通过立法，来限制政府向中国人民银行借款的最大额度。比如说，中国可以象许多国家一样，给中央银行向中央政府的净信贷定一个上限（net credit ceiling）。

通过发行国内公债来弥补赤字对于中国来说可能是最审慎的战略。在中国向社会主义市场经济过渡过程中，采用这种战略有助于防止通货膨胀加速上升的危险。然而，中国在过去强行向个人、单位与专业银行摊派包购国库券的作法，损害了政府债券的信誉。为了使国内投资者对国库券感兴趣，有必要建立真正的政府公债市场。政府债券的价格和收益率应由市场确定。在二级市场上的交易不应受到限制，以创造充分的流动性与交易额。引进短期国库券也将为中国人民银行展开公开市场操作(open market operations)控制货币供应创造必备条件。虽然发展国内公债市场需费时日，中国利用发行债券来弥补政府赤字有着良好前景。高居民储蓄率，充满活力的私营经济和金融市场的发展完善，将使发行内债的赤字弥补战略在中国变得日益重要。不利的方面是，如果发行债券引起国内利率上升，私营部门的经济活动可能会被排挤。如果政府债券被视为净财富的话，居民消费会相应增加，储蓄率会下降，贸易平衡也会因为进口增加而恶化。

中国也有许多余地利用外债来弥补财政赤字。中国的对外经济指标表明，迄今为止，中国有着良好的国际收支记录。在1993年中国的外债存量估计为650亿美元，只占国民生产总值的14%。官方外汇储备达560亿美元，相当于9个月的进口值。中国的外债利息支付额只占出口总额的9%，十分健康。由于中国经济与出口的快速增长势头至少在中期内可以持续，中国对国际资本将越来越有吸引力。中国的信用等级最近上调，也增加了中国向外国投资者发售债券的能力*。当信用级别提高时，中国向外借债的成本就会随之降低。在1993年中国成功地发行了300亿中元的欧洲货币债券，随之又在亚洲市场上发行了3亿美元的十年Dragon债券。在1994年2月财政部又（第一次）在美国市场发行了10亿美元的全球债券。这些在海外的债券发行活动，标志着中国增加对外官方借款的开始。因为借外债相当于放松了本国资源约束条件，这种方案可以减轻通货膨胀的压力。虽然它会引起外债的积累，但从中国经济的后劲与出口增长前景来判断，外债危机的风险很小。只要外资借款被用于有效率的生产性投资，只要中国继续维持出口引导型的外向经济发展战略，只要中国政府坚持严格审慎的外债管理，通过向外借款来弥补赤字对中国将是一可靠合算的选择。

六、结论

没有一种赤字弥补的方案是完全没有成本、不需付出代价的。事实上，找到一种弥补赤字的办法并不等于解决了经济中基本的财政不平衡问题。最终，政府必须下决心通过全面税改和削减支出来降低或者消除赤字本身。

如果财政赤字实在无法避免，那么中国的决策者必须仔细权衡各种可为其利用的弥补方案之利弊。在现在的经济环境下，继续依赖中国人民银行的无偿信贷进行通货膨胀性的赤字弥补，风险很大。必须通过立法来限制直至消除政府从中央银行的净借款。但中国可以扩大利用其它的赤字弥补方法。国内资本市场的发展必须加快，利率应该在相当大的程度上放开，从而使发行政府债券弥补赤字成为切实可行的战略。由于目前中国外债负担轻，出口增加快，中国面临着优越机会巧用外资来弥补本国财政赤字。借外债弥补赤字这一方案的附加优点是，它不会像发行内债一样排挤私人部门的投资。

当一国政府不能通过印钞票，而只能向国内和国际资本市场借款时，政府就会像其他的负债者一样，受到市场铁律的约束。如果政府因为其宠大赤字而大量举债，最终会降低政府债信，提高进一步举新债的成本。许多国家解决赤字弥补问题的经验表明，当政府只限于发行国内债券或外债来弥补赤字时，政府通常会更加自觉地采取审慎的财政政策。

附录

中国：弥补财政赤字的方案选择

1.定义