PPP模式下“影子通行费”平衡公益类(城市市政道路)项目的公益性和收益性研究论文

PPP 模式下“影子通行费”平衡公益类(城市市政道路)项目的公益性和收益性研究

裴安青

(重庆市城市建设投资(集团)有限公司,重庆 400023)

摘要: 以重庆市在建的某市政道路PPP项目为对象,研究PPP模式下如何在公益性项目的使用效率与社会资本方的投资回报率这两个核心要素之间建立联系。研究认为,依据契约中的约定,政府以支付动态的“影子通行费”实现平衡项目的公益性和收益性,使城市市政道路这类完全依靠政府付费买单的公益类项目也可以按照PPP经典的政府特许经营模式运作,并促使社会资本方为吸引交通流量而努力保证工程质量和提高对公众的服务水平。

关键词: PPP;“影子通行费”;影子票价;公益性;收益性

0 引言

城市市政道路属于城市基础设施,是政府向居民和游客提供的公共服务类公益项目。如按PPP模式建设这类项目,则在PPP模式的3类投资回报机制中属于缺乏使用者付费基础和条件、没有现金流、完全依靠政府付费收回投资和实现回报的项目。

PPP模式不但是政府在融资机制方面的创新,也是各参与方优势融合、利益共享、风险共担的管理体制创新。能否基于PPP模式的基础在城市市政道路的使用效率与社会资本方的投资回报率这两个核心要素之间建立联系,激励社会资本在追求回报率的同时实现社会公众利益最大化?答案是肯定的。目前,重庆市正在实施的快速路一横线歇马东西干道PPP项目就引入了“影子通行费”这样一个虚拟概念,在PPP投资协议和PPP合同中约定,在道路建成以后的运营期内按实测的交通流量以向PPP项目公司支付“影子通行费”的政府购买服务模式实现项目特许经营权收益,使道路的使用率与社会资本方的投资收益挂钩,提供从机制上平衡城市市政道路PPP项目公益性和收益性的范例。

“Eventually,this‘upper-class’will articulate their beliefs,their values,and even their art.Consciously and unconsciously they will then force these ideas,or what Marx calls their ideology,upon the working class.”(Bressler,116)

这一创新使城市市政道路这类完全依靠政府付费买单的项目,也可以按照PPP经典的政府特许经营模式运作,并促使社会资本方为吸引交通流量而努力保证工程质量和提高对公众的服务水平。

本文从“影子通行费”入手,研究其平衡城市市政道路PPP项目公益性和收益性的相关机理,为更多类似城市市政道路PPP项目提供参考。

1 “影子通行费”相关概念

延伸组随访期间生活质量评分(89.2±7.5)分,对照组随访期间生活质量评分(67.5±5.4)分,延伸组随访期间生活质量评分显著高于于对照组,组间对比,差异有统计学意义(P<0.05)。

影子通行费=实际交通量×影子票价

“影子通行费”与其说是一个虚拟的概念,不如说是政府和社会资本方在相互合作的契约精神下,就城市市政道路PPP项目的投资回报机制在契约中做的一项特殊约定。

“影子票价”是“影子通行费”衍生出的一个虚拟概念,即政府为每辆在本路段通行的车辆购买通行服务的票价。社会资本方在参与该PPP项目时,可以首先测算本项目的建设、运营成本及预期收益,然后根据政府或权威机构提供的预测交通量反算出“影子票价”。对于同一个城市市政道路PPP项目,不同社会资本方的优势资源和管理水平不一样,建设和运营成本不一样,可以接受的“影子票价”也就不一样。因此,在城市市政道路PPP项目中通过招标方式确定社会资本方时,“影子票价”可以作为该项目的标的,择优选择社会资本方,一旦确定了中标的“影子票价”,也就相应确定了政府购买该项目公共使用权的“影子通行费”。

预测交通量是政府或权威机构在该道路规划和可行性研究阶段,根据各方面情况对未来该道路建成后的一段时间内交通流量变化的预测。虽然预测交通流量与以后的实测交通流量会有差别,但它一个很重要的作用是为PPP项目各参与方提供参照基准,也是政府根据实际情况决策建设该道路的预期目标。

“影子票价”与预测交通量具有一定的关联,可以近似表示为

新时期,共产党员的理想信念就是指共产主义理想和中国特色社会主义信念。《中国共产党章程》中指出:“党的最高理想和最终目标是实现共产主义。”[1]212马克思、恩格斯在批判地继承19世纪空想社会主义思想成果的基础上,以辩证唯物主义和历史唯物主义观为思想武器,科学地分析人类社会尤其是资本主义社会发展规律,得出了一种社会理想,这一社会理想就是共产主义。

(1)皮山河流域土石笼袋护岸工程就地取材、运距短、施工过程简便快捷,避免了对生态环境的进一步破坏;可以起到稳固堤防、保护边坡、防止土壤流失的作用。

(项目总投资+投资回报)/预测交通量=预测影子票价

2 “影子通行费”的载体——契约

PPP模式的基本原理是基于政府和社会资本方互相合作的契约精神。政府和社会资本方通过签订PPP投资协议或PPP合同,确定项目目标、各自权限、建设管控、运营期限、回报机制、移交方式、违约补偿、项目终止等关乎责权利的重要事项。双方通过优势互补,充分整合资源,建立长期合作关系,在社会资本方取得相应投资回报的同时使社会公共利益最大化,实现共生共赢的效果,而这种长期合作的基础就是强调履约的契约精神。

契约是受国家法律保护的。我国已经专门针对PPP项目出台了很多法律法规,其中有堪称“PPP项目基本大法”的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,专门为规范PPP项目合同出台的《PPP项目合同指南(试行)》,以及国家发展和改革委员会出台的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)文。这些文件对PPP项目合同做出了明确的界定:县级以上人民政府应依法授权相关部门或单位作为PPP项目的实施机构,被授权的相关部门或单位代表政府和社会资本方依法签订PPP合同或PPP投资协议,明确在PPP项目中政府和社会资本方各自的责权利。

目前,实际交通量可以利用成熟的交通监测技术手段(如RFID)在建成后的城市市政道路设置双向电子卡口,精确测量流经道路横断面所有车辆的交通量。对于不同车型,还可以按相关统计规则,将货车按系数折合成小轿车数量统一计取。

一旦确定城市市政道路PPP项目的建设规模,项目总投资也就大体确定了;一旦确定预测交通量,“影子票价”的成本价也就大体计算出来了。当然,不同管理水平的社会资本方的成本是不同的,也就有了不同的预测“影子票价”。本文研究的重点不是什么样的社会资本方能够承受的“影子票价”不同,而是在公平的情况下和在相当长的一段运营期内,投资环境的变化对“影子票价”的影响。银行贷款利率波动,是长期的、大型项目投资无法避开的问题,但可以通过以下方式来解决:通过对银行贷款利率波动设置约定条件,对PPP项目综合年化收益率进行调整,从而对与综合年化收益率有一一对应关系的中标“影子票价”进行修正,以规避PPP项目较长运营期间的银行利率波动对该项目的冲击。这一机制也体现了PPP模式政府和社会资本方利益共享、风险共担原则。

3 影响“影子通行费”的变量分析

而案例不同于原住屋形式的是:空间轴线都在合院的交互位置进行了错位,保持主空间秩序感的同时,增加了附属空间的趣味性与逗留性;房间内部还增加了一些隔断墙,分割出了洗漱和储物等功能,住宿品质得以提高。其传达出设计者希望创造交流空间、希望住客有优质就宿感受的含义,“此刻所指取代了对象”[1]10。

政府正是利用实际交通量、“影子票价”这两个变量的特性,再加上收取“影子通行费”的运营期期限,在PPP合同中适当按照实际情况设置限定条件,最终达到平衡城市市政道路PPP项目公益性和收益性这样一个目的。下文用具体实例分析其中的机理。

3 .1 实际交通量与预测交通量的比较

实际交通量是在项目进入运营期后实测出来的,也是随机变化的,按实际交通量付费是可以实现的,但付费标准高低如何确定?这里必须引入一个参照标准,也就是预测交通量,相当于整个城市市政道路PPP项目的服务预期。政府组织城市市政道路PPP项目的目的就是购买服务,项目的预期目标就是在这个项目完成后能达到预测的交通量。

城市市政道路PPP项目属于公益性基础设施项目,PPP项目公司不得直接对通行车辆进行设卡收取过路费。在PPP合同约定的运营期内,政府通过安排财政预算按约定的支付周期(每季度或每年),以向PPP项目公司支付“影子通行费”的政府购买服务模式来实现项目特许经营权收益,PPP项目公司则通过获取“影子通行费”收回投资和实现回报,并在运营期结束时将全部项目设施及相关权益无偿移交给政府或其授权方。在这种机制下,“影子通行费”是PPP项目公司收回投资和实现回报的唯一方式。“影子通行费”的计算公式如下

注:根据当年1月1日人民银行5年期以上贷款基准利率在相对应的区间内用插入法计算。

例如,重庆快速路一横线歇马东西干道PPP项目合同中约定:“每年影子通行费以招标公布的第三方车流量预测报告年度交通预测量为基准值。运营期内,当年实际交通量达到当年预测交通量的96%~104%时,按实际交通量予以支付影子通行费;当某年实际交通量超出当年预测交通量104%时,按预测交通量的104%予以支付影子通行费;当某年实际交通量低于当年预测交通量96%时,按预测交通量的96%予以支付影子通行费。”

3 .2 银行贷款利率波动与“影子票价”变化

PPP投资协议或PPP合同既是“影子通行费”的载体,也是整个项目的基石。“影子通行费”正是在这个载体上产生,并成为项目交易结构、风险共担规则、利益分配机制等重要法则的联系体。政府按PPP合同通过支付“影子通行费”主张权利、履行义务,为社会提供公共服务;PPP项目公司按合同通过收取“影子通行费”提供服务、收回投资,社会资本方获取回报。按实际交通流量计费,“影子票价”会根据一些实际情况浮动,这是风险共担的体现。

例如,在重庆快速路一横线歇马东西干道PPP项目合同中约定:“计算当年执行的影子票价时,综合年化收益率按照如下公式调整:当年综合年化收益率=当年1月1日人民银行5年期以上贷款基准利率/4.9%×中标年化收益率5.347 9%(根据中标影子票价修正后的中标年化收益率)。每年1月1日调整一次,仅调整当年的结算票价。”银行贷款利率波动与“影子票价”变化见表1。

表1 银行贷款利率波动与“影子票价”变化表

通过对实际交通量和在招标文件中给定预测交通量的对比结果设置约定条件,激励社会资本方在PPP项目建设和运营过程中想方设法地在一定范围内增加实际交通量,从而达到较高的收益性。这同时也是政府在同一个PPP项目上提供最大化公共服务的一种手段。

“影子通行费”由实际交通量和“影子票价”这两个量的乘积计算确定。其中,实际交通量是通过现代技术手段在该PPP项目的运营期实测出的,是建设期和运营期内各种因素综合作用的结果,是一个变量;“影子票价”是通过PPP项目招标确定或直接在PPP合同中约定的,背后包含了社会资本方对建设、运营成本和预期收益的综合预估,以及承受各种风险的能力,也是一个变量。

3 .3 收取“影子通行费”的运营期限

通过对运营期年限的约定,确定在政府财政预算安排下支付“影子通行费”的具体时间段。运营期既是PPP项目公司收回投资和实现收益的周期,也是政府购买公共服务实现项目公益性的周期,“影子通行费”使城市市政道路PPP项目的公益性和收益性在运营期内实现了完美的结合。运营期的长短也将直接影响“影子票价”:运营期长,“影子票价”低;运营期短,“影子票价”高。

要尊重自然规律,结合淮北平原的自然地理特征和区域社会经济发展、水工程生物保护功能及林业生产实际,因地制宜、统筹规划、合理配置土地资源,在优先发挥规划建设的防浪防洪效益前提下,兼顾当前与长远、社会效益与经济效益、防洪效益与生态效益,创建物种丰富、层次结构合理、生长旺盛、抗逆能力强的特色河道生态林带,实现生态、经济、景观、社会效益的有机统一,有效改善当地的生态环境,使河道成为一道优美的自然和谐的环境景观。

例如,重庆快速路一横线歇马东西干道PPP项目招标文件和PPP合同中都约定:“运营期同特许经营期,期限为15年;竣工验收合格并经市政府批准通车之日,即视为进入运营期(特许经营期)。”在这样的前提条件下该PPP项目通过招标确定的中标“影子票价”为17.6元/辆。

本节主要依据重庆市正在实施的城市PPP项目(重庆快速路一横线歇马东西干道PPP项目),对影响通行费的3个主要的变量——实际交通流量、影子票价、特许运营期限,在契约(PPP协议或PPP合同)中给予一定实际限制条件下,实现平衡城市市政道路PPP项目公益性和收益性目标的机理进行详尽的解析。

NIH科学评审中心位于马里兰州的贝塞斯达市,由该中心安排同行评审小组对绝大多数资助申请进行评审。评审专家库的人员数量是有限的,他们是美国的阿尔茨海默病研究人员,他们本身并不参与资助申请,因此相互之间不存在利益冲突。国家老龄化研究所科学评审组组长拉米什·维莫里(Ramesh Vemuri)说,国家老龄化研究所安排评审小组时,也聘用加拿大和欧洲的阿尔茨海默病研究专家。

4 “影子通行费”在重庆市市政道路PPP 项目中的应用

近几年,PPP模式在重庆市基础设施领域被广泛采用,特别是城市市政道路PPP项目以向PPP项目公司支付“影子通行费”的政府购买服务形式来满足项目特许经营权收益的模式,开启了对“重庆城市市政道路PPP模式”的全新探索。重庆市政府对这种创新模式给予了大力支持,先后申报了十余个城市市政道路PPP项目进入了国家财政部PPP项目示范库。

目前,在重庆市采用“影子通行费”模式实施的城市市政道路PPP项目有:重庆市快速路一横线歇马东西干道PPP项目、重庆市快速路三纵线红岩村桥隧PPP项目、重庆市曾家岩大桥PPP项目、重庆市巴南区龙洲湾隧道PPP项目、重庆市快速路二横线西段PPP项目、重庆市郭家沱长江大桥PPP项目、重庆市白居寺长江大桥PPP项目。

解决问题:如图10,已知在平面直角坐标系xOy中,直线交y轴于点A,点A关于x轴的对称点为点B,过点B作直线l平行于x轴.若动点C(x,y)满足到直线l的距离等于线段CA的长度,求动点C轨迹的函数表达式.

以上这些项目目前都在建设期,最早竣工通车进入运营期的项目是2020年1月份完工的重庆市快速路一横线歇马东西干道PPP项目,届时将正式开启重庆城市市政道路以政府购买服务向PPP项目公司支付“影子通行费”的模式。

图1是以重庆市快速路一横线歇马东西干道PPP项目为例分析并勾画出的重庆市市政道路PPP项目“影子通行费”模式结构。

图1 重庆市市政道路PPP项目“影子通行费”模式结构图

5 结语

城市市政道路类公益项目应用PPP模式的难点在于如何解决公益性和投资收益的矛盾,这也是这类项目不受社会资本关注并积极参与的原因,而这类项目又是政府建设资金压力比较大、迫切需要融资的项目。支付“影子通行费”的政府购买服务形式是重庆城市市政道路PPP模式在这方面的创新,从机制上提供了平衡市政道路这类公益性PPP项目公益性和收益性的范例。

参考文献

[1]国家发展和改革委员会.传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则[J].交通财会,2016(11):80-83.

[2]财政部.关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知[A/OL].[2017-11-10].http://jrs.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201711/t20171116_2751258.html.

[3]虞丽婷.PPP模式下准经营性基础设施项目融资方案研究[D].南京:东南大学,2017.

[4]张黎.商业银行参与PPP项目融资的应用研究[D].重庆:重庆理工大学,2018.

[5]翟启茗.重庆歇马道路PPP项目价格风险管理研究[D].重庆:重庆交通大学,2017.

[6]赵阳光.政府和社会资本合作(PPP)项目价格机制研究[D].北京:中国财政科学研究院,2017.PMT

收稿日期: 2019-04-19

作者简介: 裴安青(1980—),男,高级工程师,研究方向:PPP模式、项目管理、市政规划。

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