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苏联解体后，俄罗斯政府迫切需要制定出一套同市场经济原则相适应的新的养老保障制度，以适应经济社会转型和发展的需要。经过十多年的改革，已初步建立了“多支柱”的养老保险体系。其中不乏创见之举，但是目前也面临着诸多困难，改革的前景依然“任重道远”。
改革过程
俄罗斯的养老保险制度改革大致可分为两个阶段。
初期阶段（1990-1997年）。俄罗斯早在1990年就制定了“国家养老金法案”，该法案以市场经济为立法基础，旨在建立起同市场经济原则相适应的养老保险制度。这部法律基本上确立了养老保险同国家预算相脱钩、养老基金不得挪用等原则。但是由于规定太过笼统，不易操作，加之政治党派和利益集团的压力，上述法案没有发挥应有的作用。养老基金的运营也存在诸多问题：过分依赖于政府财政补贴；基金侵占、挪用现象严重，甚至用来支付非参保人员的养老金和政府的一些临时性支出，给付水平同个人缴费水平无任何关联。
这一时期，由于“休克疗法”所引起的经济崩溃，导致养老金支付困难，给付拖欠竟然达到6个月以上（及至1998年金融危机发生的最初几个月中，由于税收下降的原因，公共养老金拖欠给付达300亿卢布，约合两个月的给付款），养老金价值也因居高不下的通货膨胀而大幅度缩水。从长远看，俄罗斯人口老龄化的趋势也对现收现付的养老模式提出了巨大的挑战。
总之，这一时期的改革未能解决养老保险体系的内在缺陷，进一步的系统性改革就显得十分必要了。
“多支柱”阶段（1997年以后）。世界银行的“多支柱”养老保险改革思路在1995年被俄罗斯政府采纳。1997年，俄罗斯政府将养老保险改革的思路重新加以调整，“部分基金制”呼之欲出。新版本的养老保险包括如下几个支柱：
第一支柱：社会养老保险，仅提供给无力缴纳养老保险费的特困人群，由政府财政予以融资。
第二支柱：强制养老保险，它是养老保险体系中最为重要的部分，为所有雇员建立个人账户，提供养老保障，其资金来源于企业和职工的缴费和基金收益。
第三支柱：补充养老保险，也称为职业年金计划或企业年金计划，它是私人管理的退休计划，由雇主自愿建立，所有工人都可以自愿参加。
在这个“多支柱”体系中，第一支柱相当于政府的救助措施。第二支柱中，国家为每个雇员建立个人账户。个人账户包括两个部分：第一部分为现收现付部分，它采用名义缴费确定型(NDC)账户形式，资金来源于国家财政和企业缴费；第二部分为完全基金制部分，它采用缴费确定型(DC)账户形式，资金来源于企业和个人缴费。从2002年起，企业除了按照职工工资总额的14%交纳社会保险税（向第一支柱“社会养老保险”计划供款）之外，还要向第二支柱交纳相同比例的缴费，其中的12%进入NDC账户，2%进入DC账户，职工缴费比例为工资额的11%，其中的3%进入DC账户。随着时间的推移，第二支柱中企业缴费的比例逐渐下降，个人缴费的比例逐渐上升。到2006年，DC账户个人缴费比例达到6%后，个人缴费不再上升。最终，基金制部分应与现收现付制部分平分秋色。参保人员在达到退休年龄后，可按月领取个人账户积累的资金（包括DC和NDC）及其投资收益，以保障退休后的生活。
为了应付潜在的人口老龄化压力，政府不直接延长退休年龄，而是利用调高收入替代率的手段鼓励女性推迟退休，减少男女退休年龄的差距，从而达到增加平均人口缴费期，减少给付期的目的。
第三支柱采用基金制个人账户管理，使职工在得到基本生活保障之外，可以根据个人偏好，通过购买补充养老保险灵活调整退休后的收入。为了鼓励补充养老保险的发展，政府将采取一些税收减免措施。对于一些高危险行业和有特殊贡献的专业人才，政府强制规定雇主为雇员建立补充养老保险计划。据统计，截至1998年，俄全国共有275家私人养老基金，总资产73亿卢布（约合10亿美元），参保人员达到200万。其中较大规模的私人养老基金隶属于大型金融企业和工业集团。
经验教训
俄罗斯养老保险制度的改革可谓一波三折。虽然在1990年俄罗斯就开始酝酿新的养老保险制度并通过了“国家养老金法案”，确立了以市场经济为基础的改革基调，但是这一颇具前瞻性的工作却因制度设计中的缺憾而受挫，没能取得预期效果。
纵观俄罗斯的改革，我们不难发现，俄政府在设计养老保险制度时并没有深思熟虑的理论依据，缺乏系统性思考和可行性研究，对于未来的困难预期不足，在政策制定过程中处处“救火”却又处处不得要领。部分政府官员甚至不清楚社会保险的基本原则，未能摆脱计划经济时代对社会福利的认识。
其次，俄罗斯的经济改革素以“激进”著称于世，这一作法也不可避免地带到了养老制度改革中。为了尽快打破原体制中国家大包大揽，资金来源单一的弊病，改革者急于求成，一味强调现收现付制的缺点，以为只要建立基金制，各利益主体自然就可以按照市场的要求来运作。然而这种理想式的转变应该以良好的经济体制和法治框架为基础，以政府转换自身在市场经济中的角色为前提。这些条件都绝非短期内可以实现。因此在改革初期，决策者的短视就注定了改革目标“欲速不达”。
再次，俄罗斯在打破原养老保险管理体制的同时，忽视了新制度框架下管理机构和相应管理技术的构建和引进，政府的监督管理流于形式，不但不能成为市场失灵时的补偿机制，反而造成了原养老机制的“复辟”。
这些失误具体表现在以下方面：(1)法律制度不健全，多为原则性的规定，缺乏可操作性。(2)养老保险存在多头管理，缺乏整体性和规范性。(3)未能建立养老金指数调节机制，面临长期通胀时，无法保证退休人员的基本生活保障。(4)养老基金的挤占挪用现象不能得到遏制，甚至被用于纪念二战胜利庆典之类的支出。(5)没有处理好公平与效率的关系，各种养老保障量化指标未与个人缴费额挂钩，损害了人们参保的积极性。
由于“休克疗法”造成的经济危机和1998年金融危机的影响，俄罗斯政府意识到快速的养老金制度改革是难以为继的，开始注重配套性改革和渐进式的转变。
自普京主政以来，俄政府将养老制度改革纳入了长期经济社会发展计划，通过政策协调和配套推动养老制度改革与市场经济接轨。在对1998年养老制度进行细化和完善的基础上，俄罗斯初步构建了多支柱的养老制度框架，试图在代际联系的优点与强制性个人储蓄优点之间保持平衡——既要利用资本市场的发展，又不会消除现收现付制的优点，从而有效地分散各种风险。应该承认，这一时期的很多工作都是有创见的。例如：第一支柱保障范围仅仅限于低收入家庭，有利于合理界定政府职责，减少财政压力；注重养老制度的新老衔接，针对某些在旧制度中享有特殊优厚待遇的阶层（政府高官、功勋科学家、功勋艺术家、从事危险职业者和向边疆移民者），在补充养老保险中为其增加部分强制保险；注重制度演进的渐进性，为应付老龄化，不是调整退休年龄而是着眼于减少男女退休年龄的差距，避免引起社会动荡。
但是，俄罗斯的养老保险改革还面临着更多的困境，主要是：
养老基金的投资问题。现收现付的筹资模式不存在投资问题，但多支柱模式中的公共养老金和私人补充养老金都面临着如何通过投资运作达到基金保值和增值的问题。俄罗斯落后的金融市场和匮乏的投资人才使得这一问题变得更加严重。以私人养老基金为例，大部分基金投资渠道单一，基金中40%的份额投向政府债券，40%投向股市。1998年的金融危机使政府债券停止兑现或转成长期债务，同时证券市场资产缩水90%，这种情况极大损害了私人养老基金的偿付能力，造成大部分私人养老基金破产，只有那些有大金融集团支持的基金幸免于难。如果不能解决基金的投资问题，则个人账户在持续通胀时将不能保证退休人员的养老金给付，这种局面持续下去将会迫使基金制退回到现收现付制的老路上去。然而俄国金融市场的发展尚须时日，因此有人建议允许养老基金向海外投资，但这是否会造成国内投资不足，从而引发经济衰退，尚不得而知。从这个意义上讲，能否尽快完善金融市场，提高市场效率，是“多支柱”养老模式成功的关键。
养老基金的管理问题。目前俄国内对于采用何种基金管理模式尚存在争论。政府尚未就养老基金如何投资，以及是否让私营公司参与投资运营做出决定，只是简单规定公共养老基金中DC账户部分可以由个人委托国家授权的投资机构投资运营，政府将设立专门的委员会对投资机构的经营进行监督和评估。无论是政府集中管理还是由私人基金公司分散管理抑或是二者的混合，都要以一个高效廉洁的政府为前提。然而俄罗斯腐败丑闻不断，政府与商界巨头又关系密切，政府很难对养老基金进行有效的监管。所以，人们担心寻租现象蔓延会侵蚀养老基金，从而引发灾难性的社会后果。社会腐败既增加了人们对未来预期的不确定性，也增加了养老改革的制度成本。
转轨成本问题。如何解决“老人”的账户积累问题，是从现收现付向部分基金制转轨成败的关键。俄罗斯在1992-1994年大规模私有过程化中曾以“代金券”的形式向职工分配国有资产，希望通过向个人分配国有资产来补偿“老人”的养老金。从理论上讲，“老人”已经得到其物化在国有资产中的养老金积累，就应该自行负责个人账户部分，不需国家来承担历史欠账责任。但实际上，由于私有化过程中的权钱交易，暗箱操作，真正分配到职工手中的并不多，同时大多数公民将分得的“代金券”以低廉的价格转让出去。因此，俄政府的做法非但没能解决“老人”的养老金隐性债务问题，还丧失了解决这一问题可供利用的国有资源。在今后的制度转型过程中，俄罗斯政府仍须对“老人”做出安排，否则让“老人”自行承担成本，是极不公平的，并将引起灾难性社会后果。
总之，养老制度的形成和完善将是一个长期过程。在这一过程中，既要立足本国现实，又要积极吸收借鉴别国的经验，这是转轨国家的必由之路。目前，俄罗斯的养老保险改革政策仍在不断地调整变动，远不能用“成功”二字来描述。
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