巴西：土地问题100年，本文主要内容关键词为：巴西论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
引言
本文试图对一个世纪前巴西建立共和制国家以来土地所有制问题（以下简称土地问题）的演变过程作一概述。共和制下的农村劳动者状况如何？如果说过渡到自由劳动（雇佣劳动）意味着经济现代化过程日益取得显著的成就，那么它对农村人口的社会和政治状况有什么作用？共和制的巴西是否给农民和农业工人提供了较为理想的前景？既称“共和国”（Res Publica），共和中有没有广大农民的一份？ 是否可能为百年来农民的参政状况寻找出若干共通的模式？农村中发生的哪些事情可以视为与现代化过程有关的典型反应？
当然，探讨的问题如此广泛，结论难免失之于一般化和肤浅。但对一些长期过程进行反思有其必要，而依据已形成的理论传统作宏观的历史比较也很有意义。宏观的历史比较又会为建立新的理论做出贡献。理论探讨与历史比较之间的相互作用，可以增进我们对社会的了解。
下面我将分三个历史时期对1889年以来农村劳动者的命运进行宏观—历史的剖析，着重探讨基本经济结构的变化，以及在不同历史条件下社会经济变化引起农民何种最典型的反应（注： Idefine as 'peasant' here any type of rural cultivator of low
economicandpoliticalstatus, following Landsberger's conceptualization.See 'Peasant unrest:themes and variations',in Henry A.Landsberger (ed.).Rural Protest,New York:Macmillan,1974.pp.1-64.Historically.it is important to bear in
mind that Brazilian peasants constitute a social category
very different from their European counterpart which inspired mostof the theoretical production dealing with the peasantry. In Brazil.the lack of a feudal tradition.of a rural order based upon a well-defined structure of rights and
obligations.accounts for a very distinctive peasant
background. For centuries.first under Portuguese colonization and then under the Empire.agrarian production in Brazil was
essentially based upon the export-oriented latifundia operated by slave labour.True enough.there was also a significant
number of free white peasants.but they gravitated around the
powerful latifundia system.tied to it through various combinations of patronage mechanisms and share-tenancy arrangements.）。 我认为，采用这样的研究方法可以矫正一种偏见，即把地位较低的农村各阶层简单地看做是现代化的消极受害者。
毫无疑问，农民的反应同样可以视为他们作出的结构性条件反射。但是，压力既然很大，面临种种挑战的农民必须作出抉择。在这种情况下，分析农民为应付变化而采取的“战略”是完全有必要的，因为多种结构力量的作用使个人陷于两难境地，必须在所容许的狭小范围内作出困难的选择，运用一切手段，甚至冒着巨大风险继续斗争。这样，农民可以选择的出路虽然很少，却可以表明他们的态度，使我们得以重点探讨农民在变化的生活条件下所采取的防御性或适应性机制。再者，尽管农民的战略有局限性，但仍然可以证明这一社会阶层的活力，而不像早就有人预言的那样：它已从历史舞台上消失。
本文考察的第一个时期自19世纪90年代到1930年，这是巴西第一共和国建立和巩固的时期。由于经济一体化的程度很低，有必要将东北和中南地区分作两个独立的土地制度体系进行考察，它们分别代表了两个基本类型。地区特点总是与农民的分化有关，像巴西这样的大国尤其如此。巴西的奴隶劳动制后果影响较大，地区之间的隔绝对农村劳动力市场有特定的影响。
在第二个时期（自1930年到1964年），政权几经更迭：先是由共和国让位于1930年的革命，在瓦加斯的独裁统治下出现了专制政权推动的现代化；1945年又由一个新的立宪政府掌权。
经济增长和现代化在此时期都取得了令人瞩目的成就，打破了传统的以农立国的局面。工业化、城市化进展迅速，国家政权愈来愈多地干预生产；劳动立法使城市劳动群众初步取得参政权利。然而，农民还未能分享到现代化的果实。在当时形成的权力联合格局下，大地主竭力阻止将劳动立法扩大到农村，以求保证超经济的劳动强制（剥削）得以持续。尽管存在这些严格限制，农民还是寻找各种办法，主要是以迁移战略来应付威胁他们生活前途的现代化的压力。
诚然，农民通常采取的应变措施不外乎地区间的流动，但从50年代初期起，出现了早期的农民政治动员。由于工业化进展迅速，农村人口压力增大，以及选举政治的恢复，使选票再次具有一定价值。在上述因素驱使下，各地出现了农民组织和农民运动。地位较低的农村各阶层一旦以此种方式提出参政要求，便对地主的继续统治构成潜在的威胁。有权势的上层精英意识到：农民对现代化压力作出的与过去不同的反应，乃是真正的危险，特别是对土地改革的要求，被视为“共产主义威胁”的象征。反动势力以此为借口先发制人，于1964年发动军事政变，使农民的政治动员陷于停顿状态。
在第三个时期（自1964年至1985年），掌握国家权力的军队实行了“官僚专制主义”体制（注： 'Bureaucraticauthoritarianism' refers to the modernizing dictatorships
of several Latin American countries and other Third World
nations in the 1960s and 1970s.all of them firmly
anchored
in
a technocratic ideology to rule out
popularpolitical participation.The classic conceptualization
appears in
Guillermo
O'Donnell, Modernization
andBureaucratic Authoritarianism.Berkeley:University of California,Institute of International Studies.1973.）。 这个独裁政府虽然极力压制农民运动，使前一时期日益高涨的农民政治动员陡然中止，却也曾致力于民族国家的建设，将势力扩展到农村。官方农业政策的推行和农民获得最低限度的社会权利，扩大了政府在腹地的影响，也引发了农民新的反应。军政当局采取的争取下层农民策略的政治含义尚待进一步研究，就本文下面的立论而言，一些零散的证据已经足够。
在结束引言之前，让我扼要地回顾一下1985年恢复文官政府以来土地问题的状况。虽然农民的命运一直是国家民主化进程中的一个“热门问题”，但贫苦农民的境遇却无大的改变。有关各方都在为自己的主张寻求支持：大地主迅速行动起来，建立起强大的组织，与小土地所有者结成联盟，反对土地改革；农村中地位较低的各阶层也以各种名目组织起来，寻求各自的利益。与此同时，联邦政府设置了土地改革部，虽然这并不一定就能保证达到目标，但至少提供了一个机会，公众可以据此采取（或不采取）行动。
希施曼把农民应变的反应分作“退出——呼吁——忠诚”三种类型。这种三分法也许有助于分析其各自的特点（注：Albert O.Hirschman,Exit,Voice and Loyalty,Cambridge.Mass.:Harvard
UniversityPress.1970.）。按希施曼的观点，反应的强烈程度按着“企业、组织、各州的顺序依次降低”。“退出”是典型的市场反应，“呼吁”则属于政治领域。然而，从经济到政治，或者说从退出到呼吁，并不是非此即彼的简单现象。概括地说，“退出指的是从一种结构转到另一种结构，呼吁是决定停留在原处之后的运作方式”（注：
Stein Rokkan.'Politics between economy and culture',Social
Science Information 13(1),1974.p.35.）。
“退出”指的是参与者（行动者）不再保持效忠，而“呼吁”是以“忠诚”为基础的。但忠诚并不一定等于承认效忠对象的合法性。“呼吁”总是意味着不退出“游戏”（指竞争），虽然对有关规则可能提出质疑。“忠诚”可以有效地阻止“退出”，但既作出“呼吁”就不可能是一种“无意识行为”。希施曼认为，在铁板一块的垄断统治下不可能作出什么“呼吁”。人们因此可以想到，除“退出”外，还有另一种选择，这就是屈从（注：Hirschman himself has called attention to the need to consider 'acquiesence' as a possible alternative to 'exit'.See Rokkan.op.cit.,p.30.）。 我将从这三种合乎逻辑的反应出发，探讨农村劳动者是怎样应变的。此外，还要提到“衰退”这个概念，它的意思是参与者实际生活条件的恶化或期望的破灭。
第一个时期：旧共和国（1889—1930）
19世纪即将结束之际，巴西社会经历了重大的变化，最突出的就是废除奴隶制，以及共和制政府取代了1822年巴西脱离葡萄牙独立后建立的帝国。除了劳动制度和政治结构方面的决定性变化以外，其他重要的变化还有农业生产技术的革新，铁路交通的发展，以及欧洲移民大批涌入咖啡种植园。
在中南部，新开辟的咖啡种植区蒸蒸日上，发展变化之快引人注目；传统保守势力的代表——东北农业区也已开始现代化，虽然步伐要慢得多。这两个区域现代化的速度和范围虽有差异，却有一个共同的重要特征；现代化主要是在大地主的庇护下进行的，他们阻止现代化带来的利益在广大范围内分配。现代化并没有使农村的穷人得到多少好处，其根本原因必须在农业社会变革的特殊扩散方式中寻找。
19世纪末巴西现代化背景的特点是农村大地主庄园：它经营规模大，产品面向国际市场，而劳动制度则以对劳工实行普遍剥削为基础。对这种从往昔继承下来的古典综合症——奥伊科式的大地产、单一作物出口、奴隶制——不必多费笔墨，重要的是它所产生的广泛影响：抑制了强大而独立的城市经济的出现，也妨碍了独立的农民阶级的巩固。无论怎样估计奴隶制的影响都不会过分，它把奴隶当做商品，从而在劳动关系方面延缓了契约制度的建立。
奴隶制几乎统治了全部巴西农业，没有给自由劳动留下多少余地。在奴隶制下，穷苦白人或从附近的种植园寻求保护，或从事勉强维持温饱的耕作，此外别无出路。一旦他们耕种的土地遭到大地主的觊觎，就只有被迫放弃（注：See Caio Prado,Jr.The Colonial
Backgroundof Modern Brazil.Berkeley:University of California Press,1969.）。除此之外，奴隶制还延缓国家力量深入农村。为阻止农民扩大行使自己的公民权，地主竭力维持对其领地范围的统治。
这种状况转而又使农村的统治阶级得以在废除奴隶制以后凭藉优先购买土地的权利而继续牢牢地掌握统治权。为了更好地理解受到控制的变革及其对农村贫困者的影响，我们必须充分注意到经济的决定作用及其和政治决策二者间的相互关系。要说明这一点，首先要考察一下国家的两个主要出口地区：东北蔗糖产区和中南咖啡产区（注： For
the sake of simplicity.I have limited the analysis at this point to the newer coffee areas.since they were the ones
facing acute labour problems.Thus,whenever I refer to the
Central South.I will have in mind especially the Western
areas of the state of Sao Paulo.The older coffee plantations
of the Paraiba Valley had different prospects which the
present discussion bypasses.）。奴隶制度一经废除， 这两个地区的地主便被迫要设法解决一个至关重要的经济问题：压低劳动力成本。
东北地区由于经济停滞，人口集中，使向自由劳动过渡成为一个漫长的过程。1888年奴隶制的废除对该地区劳动力市场状况影响很小（注：Eustáquio J.Reis and Elisa P.Reis.'As elites agr árias éaabolicào da escravidao no Brasil',DADOS 31(4),1989,pp.309-41.）。根据人口普查资料，1872年东北地区总人口中奴隶仅占10%。最广泛的劳动力资源来自代替奴隶的当地土著人。他们可以以定期向种植园糖厂供应甘蔗为交换条件，得到小块土地，勉强维持温饱。总而言之，正如盖洛韦所得出的结论，在东北地区种植园主看来，“废除奴隶制是一个财政、 政治和感情问题， 而不是一个劳动力问题”（注： J. H.Galloway. 'The last years of slavery on thesugar plantations of Northeastern Brazil', Hispanic
American Historical Review,No.51,November,1971,pp.586-605.）。
与此相反，生产咖啡的边远地区是新近开发的，而且在不断扩大，因此没有充足的劳动力储备可以依赖。如果这两个地区出现劳动力竞争，农村劳动者的命运或许会大不相同。然而圣保罗的咖啡种植园主宁愿从国外移民劳工，以实现与东北地区地主的反动联盟，进而剥夺以前的奴隶和国内自由劳动者进入劳动力市场的机会。“咖啡大王们”利用政府的资助，通过免费运送移民，把一大批欧洲人吸引到巴西，从中获得丰富的劳动力，而不会使东北传统农业经济地区的古老拓居地失去劳动力。
由于国内交通不便，地区之间的劳动力转移代价甚高。但用以吸引欧洲移民的巨额支出本有可能用来建设交通网，这个障碍也就并非不可克服。我认为，关键的问题是政治上的。咖啡种植园主无意因争夺劳动力而与东北的地主发生对抗，他们可以依靠政府资金获得所需要的劳动力，因而采取了迁就政策（注：According to Furtado.Northeastern planters reacted bitterly to the attempt of president Campos Salles (1898-1902) to promote internal labour transfers, a clear indication of their effort to keep an abundant labour reservoir.Celso Furtado.Formacao Economica do Brasil ( 13th edn),Sao Paulo:Cia.Editora Nacional,1971.p.122.）。
废除奴隶制度之后的咖啡经济选择引进外国劳动力的道路，与外部因素有着密切的关系，这也是一个不可忽视的事实。当时欧洲（特别是意大利）的资本主义扩张曾经造成严重的社会混乱，这对巴西移民政策的成功具有决定意义。有一种常见的说法，认为引进外国劳动力之所以不可避免，是因为本国人有一种据称是“凑合着过的心态”，这是难以令人信服的。一些人所以坚持认为农民的此种价值观是运用国内劳动力的决定性障碍，是因为他们没有意识到文化的连续性与文化的变革必须用同样的道理来解释。选择国外劳动力这一事情本身就起到了强化农民某种心态的作用。而他们却忽视了这一事实。总之，在劳动力问题上地主的地区性利益得到了充分的照顾。这种照顾一旦有所保证，两个地区便依着不同的模式而变化；而两个地区的农村上层精英都牢牢控制着土地和劳动力市场。
在中南地区，依赖政府补助的办法不仅可以降低种植园主的生产成本，而且在促进劳动力商品化方面也发挥了关键作用。它保证劳动力市场运转正常，同时由于外来劳动力可以满足需求，工资较低，从而使本地劳动力没有讨价还价的余地。政府的补助因此完全符合咖啡种植园主的利益。在这种情况下，如果个别地主也借助政府资助引进外国劳动力，种植园主为了保护自己的利益，以免因竞争对手使用引进的劳动力而遭受损失，便会采用超市场机制阻挠劳动力的流动。
由于雇佣劳动日趋普遍，劳动力市场有较大的伸缩性，加上长期存在的奴隶心态，使中南地区的农业工人生活在贫困状态中。已经发表的若干文献记录了农村工人的恶劣工作条件。在劳动合同中有非法的超经济强制条款，顾主可以干预劳动者的私生活。尽管咖啡经济呈现出惊人的繁荣，工人的前景却是暗淡的：移民居住条件极差，没有医疗保障，收入微薄（注：For a detailed assessment of immigrants
life conditions in the state of Sao Paulo,see Michael Hall. 'The origins of mass immigration in Brazil.1871- 1914,'
PhD dissertation,Columbia University,1969.）。 对绝大多数劳动者来说，拥有自己的土地不过是虚幻的梦想。他们受到的强制约束是多方面的：规章制度繁琐，如有违背，便遭重罚；闲暇时间的活动也受到限制，家务模式、饮酒习惯等等都有规定。造成工人经济紧张的原因还有，工资常常不能按时发给，必须在种植园的商店购买食品和衣物，地方有权优先出售维持最低限度生活水平所需的物品。1902年意大利政府宣布禁止本国人接受补贴移居巴西，1910年西班牙也作出同样的规定，这是咖啡种植园外国工人遭到非人待遇的铁证。
咖啡产区的本国工人命运似乎更糟。穷苦白人和从前的奴隶都难以与欧洲移民竞争。种植园主的偏见和已经制度化的外国劳动力市场的存在，使他们谋生的手段受到限制。从前的奴隶突然变得一切靠自己，收入勉敷支出，他们宁愿到城市去寻找安身立命之处。但他们在城市里只能从事卑下的工作，勉强维持生活（注：See Florestan
Fernandes,The Negro in Brazilian Society,New York:Columbia
University Press,1969.）。穷苦白人有时在种植园打零工，其劳动所得也仅够糊口。农民自己的土地时时有被剥夺的危险：咖啡树一旦种植到他们耕地的周围，他们就将失去土地。1900—1920年期间，圣保罗州的国内移居者迁出多于迁入，便证实了这一结论。 与此同时， 流入的外国人达到374250人，而本地出生的离开该州的人据估计近20000 人（注： D. H.Graham and S.B.de Holanda Filho. 'Migration,regional
and urban growth and development in Brazil:a selective analysis of the historical record.1872-1970',Sao,Paulo:IPE/USP, 1971,mimeo,p.56.）。
在东北地区，虽然甘蔗种植园主有力量使蔗糖加工工艺现代化以应付经济停滞，但农民的生活却很少改善（注：On the modernization of the Northeastern sugar economy,see Peter L.Eisenberg,The Sugar Industry in Pernambuco,1840-1910:Modernization Without Change,Berkeley:University of California Press,1974.）。 有资料表明在奴隶制废除以后， 农业工人的工资水平甚至有所下降 （注：See.for example,Eisenberg,op.cit.,table 32.p.190.）。 种植园主控制了可耕地，从而可以随时利用劳动力的储备来压低工资。虽然现金收入仅占农业工人收入的一小部分，他们却因此陷于穷困，目不识丁，住房残破，卫生条件恶劣，社会流动机会极少。历史对比研究以及文学作品的描写都证明这是无庸置疑的事实（注：A Classical reference here is Euclides da Cunha,Rebellion in the Backlands,Chicage:University of Chicago Press,1944.）。
总而言之，废除奴隶制并没有改变劳动者的地位，地主与农业工人之间的交换仍然极端不平等。因此虽然有技术创新，但劳动力作为一种资源仍然处于市场出现以前的状态，受到长期形成的社会环境和制度性机制的束缚。尤为突出的是东北地区甘蔗种植园的奴隶制传统，使家长制的意识形态得以长久存在，并在使超经济强制合理化方面发生重大作用。
在巴西第一共和国时期，东北与中南地区的经济变革与现代化模式有着很大差异，两地农民对这些变化的典型反应也是不同的。东北地区最典型的反应似乎是“屈从”（或者用希施曼的术语，叫做“不自觉的效忠行为”）。传统的社会关系使农民依赖地主，因此劳动力滞留于前市场（前资本主义）状态下，难以“退出”并走向更具经济活力的中南地区。如前所述，南方选择从国外输入劳动力的办法，对保持东北地区农民的屈从地位至关重要。
除了社会的和制度上的机制外，国内交通不便也成为一种制约，使劳动者无法“退出”，只得留在当地谋生。当从国外引进的劳动力充斥市场时，东北地区的农业工人便被排拒在劳动力市场之外，地主因此而长期居于对劳动力的垄断地位。这一时期，东北地区农业工人进入咖啡种植园者为数很少，这就足以证明缺乏市场——“退出”的反应机制。据皮埃尔·蒙贝格估计，1919年以前巴西本国人迁移到圣保罗州咖啡产区的每年不超过5000人；而且这些人大多来自相邻的省份，很少有来自东北地区的（注：Pierre Monbeig,Pionniers et Planteurs de
Sao Paulo,Paris:Armand Collin,1952,p.132 ff.It is true that
a huge contingent left the region for the North during
the rubber boom.However,far from attesting to a market
response among peasants,this points to the complete powerlessness of the ruralite freely to dispose of his
labour power.The majority of those who migrated North were apparently forced to leave by the severe droughts of the period,and
were entirely dependent upon external contractors to move out of the region.Moreover,the available demographic data
show a high rate of return migration,reinforcing the argument for a low exit propensity among Northeastern peasants during
the period.）。
“呼吁”虽然是典型的政治反应，似乎也离不开竞争，换句话说，需要有个政治市场，让人们选择忠诚的对象。显而易见，处于依赖地位的农民没有这种政治市场。地方的权力结构使他们不能团结起来提出自己的要求。当权者压制呼吁，这对于巴西甘蔗种植园经济在国际市场上地位的衰落起了重要作用。如果种植园主手中的产品在国际市场上处于有利地位，他们很可能或者走上比较正常的资本主义道路，或者走上贵族化的道路。如果属于第一种情况，劳动力会较早地变为商品，从而改变基本的社会生产关系；如果属于第二种情况，一部分人显而易见地富足起来或许会使农民的相对贫困显得更为突出，使农民感到他们的生活条件不堪忍受。无论是哪一种情况，农民或许会经历某种形式的“衰落”，从而可能改变他们原来的承诺，向不自觉的忠诚行为提出挑战。
我们说在东北地区的农民中既看不到政治—呼吁，也看不到市场—退出的反应，并不等于说农民是“非理性”或“消极”的。希施曼的模式之所以适用，正是因为这种模式容纳了制度对行动造成的制约。在这种制约下，农民对于他们认为与具体生活条件无关的变化有可能采取退缩的方针，即脱离身边市场—权力的现实。而宗教救世运动则给农民提供了一条“退出”的道路， 即幻想中的太平盛世（注： The
famous religious movements of Canudos and Juazeiro are the
major phenomena referred to though the recurrent presence
of 'local prophets' in the region suggests that less
wellknown movements may have acted in the same direction. See Ralph Della Cava.Miracle at Joazeiro,New York:Columbia
University Press,1970;Euclides da Cunha.op.cit.）。
在这个时期的东北农村经常出现盗匪。作为违背传统行为规范的一种形式，这种社会现象引起了人们的深思。著名的“Cangaceiro”，即典型的农村土匪，为反抗周围社会组织所采取的方式是凭藉暴力直接占有财物，这也许可以解释为某种准政治的“呼吁”（注： See Amaury de Souza.'O cangaco e a politica da violência no
Nordeste Brasileiro',DADOS 10,1973,pp.97-125.）。如果对盗匪和救世运动的这些初步解释符合实际，也许可以说它们体现了某种奇特的出路：宗教运动诚然回避眼前的经济现实，却也是神秘形式下的“退出”；而盗匪以财物为抢劫的直接目标，则与“呼吁”颇为近似。
中南咖啡产区农业工人的反应体现出另外一种模式。欧洲移民背井离乡是本国社会剧烈动荡的结果。离开故土的移民自然要准备承担新的义务，但移民这种特殊的身份很难唤起他们的“忠诚”意识，“退出”于是便成为最普遍的反应。一些零散的资料表明，外来移民或从一个种植园退出而转到另一个种植园，或从农村退出而进入城市，也有一些离开巴西迁居阿根廷或美国。
统计数据表明，合同未到期便离开种植园的外国劳工在1910年约占40%，1912 年上升到 62 %（注： Salvio de Almeida
Azevedo.'Imigracao e colonizacao no estado de Sao Paulo',Revista do Arquivo Municipal de Sao Paulo,No.75,April,1941,pp.105-57.）。皮埃尔·邓尼斯估计，平均每年有1／3的移民从一个种植园转到另一个种植园（注：Pierre Dennis,as quoted by M.T.Schorer Petrone.'Imigracao e colonizacao no estado de Sao Paulo', in Boris Fausto (ed.),História Geral da Civilizacó Brasileira (3rd edn),Sao Paulo:DIFEL,1977,vol.2,p.110.）。 至于说到离开农村进入城市的人，统计数据同样给我们以启示。在此期间圣保罗市外国人在总人口中所占的比例激增，据人口普查资料，1920年已达到35.4%。只给农业工人以旅费资助的政策并没有为地主解决问题提供便利。在这个时期一直有大量的农业工人流入城市，并有相当一部分人离开巴西，有些年份“退出”者超过了进入者（注：According to Hall, between 1882 and 1914,686,200 foreign migrants were reported to have left Sao Paulo,compared with the 1,533,000 who arrived. See Michael Hall,op.cit.,p.165.）。
人们不禁要问，为什么有这样多的劳工动员起来，却没有组织起来争取改善工作条件呢？为什么咖啡种植园的意大利工人在高声“呼吁”之时未能作为一个少数民族行动呢？这里可能有三个决定性因素。首先，居民点相互距离很远，人们难以联合行动，共同提出要求。其次，不存在全国范围的团结以促成某种忠诚；对移民来说，作为行为者的巴西政府远在天边，他们没有机会登上政治舞台，向政府争取自己的权利。
第三个方面涉及个人动机。移民离乡背井到海外谋生，所承担的主要是个人责任。如果另一个国家更有吸引力，个人能担负起旅费，“退出”就比留在一个寡头政治的社会中进行代价高昂的抗议更有意义。然而对绝大多数移民来说，这笔费用是很难筹措的，而种植园主则千方百计抬高出国费用以保障劳工的稳定。移民拖家带口会遇到更多的困难，因此移民规章对举家迁移者给予明显的优待。再者，对违约者是要罚以重金的。
对一些人来说，“退出”的费用是无力承担的，因而只得继续留在咖啡种植园“呼吁”。研究这一问题的材料虽然不多，但还是有一些散在资料可以表明，有些农业工人曾通过罢工或其他形式提出抗议，集体要求改善工作生活条件。这种抗议难以取得成效，因为工人们缺少讨价还价的本钱。然而，抗议活动的消息可能传播到国外，传播到那些有移民打算的人中间，使咖啡产地的恶劣工作条件对外来劳动力资源造成严重威胁。这就导致国家作为移民计划的公共倡导者对农业工人不得不给予最低限度的权利，特别是在意大利和西班牙颁布本国公民不得接受资助移居国外的禁令以后（注： A clear indication
of official efforts to improve the image of Brazil among
prospective migrants was the creation,in 1912,of an
institution- the Patronato Agricola-designed to settle questions and disputes between labourers and planters.）。
最后应该指出的是，中南地区农村的贫困者并不是任凭统治阶级摆布的消极分子，他们是积极的行动者，选择“退出”的人为数不少；他们有时候也发出“呼吁”。“退出”与“呼吁”的结合，有助于抵制“衰退”，对咖啡经济的发展也起到一种辅助作用。到20年代初，该地区对劳动者的超经济强制已有所削弱。但是，这一部分社会成员仍很少有机会参与政治活动。大庄园在此后的一个历史时期仍然保持强大的势力而未受到损害。
第二个时期：从1930年革命到1964年军政府接管
第二个时期始于外国移民人数下降而国内地区间人口流动上升的时候。实际上，在20世纪头20年，流入咖啡生产地区的外国移民已经在逐渐减少，1930年以后则为数无几了。早些时候实行移民政策所取得的成就，为发展较快的农业地区的劳动力储备做出了贡献；另一方面，传统农业地区的社会—人口动态也终于形成了强大的排斥力。
按照1930年建立的军人独裁政府关于实施现代化的官方说法，新颁布的限制外国移民的法律是以保护国家利益为原则的。不论怎样说，它确实反映了国内出生率高、土地占有高度集中、农村的结构改革存在着强大的政治阻力等现实情况。瓦加斯政权（1930—1945年）在巴西现代化进程中虽然是一个里程碑，但却不想触动农村的权力结构（注： On the 1930 Revolution and its major political implications,see,for example, Boris
Fausto, A Revolucao de Trinta,Historiografia e Historia,Sao Paulo:Brasiliense,1970.）。
在支持瓦加斯政府实现自上而下的现代化计划的权力联盟中，不但土地改革没有地位，甚至连把城市工人已经享有的社会权利扩大到农村工人中也是不可能的。农村的任务是提供廉价的粮食、农产品、原料以及廉价的劳动力，为迅速发展的城市工业经济服务。而完成这些任务又不可损害农村统治阶级的权力地位，不能根本变革农村的劳动关系。为了支持现有权力联盟的保守要求，农民被排斥在政治舞台之外。在这种情况下，面临“衰退”形势的全国各地农民最合乎道理的反应就是“退出”。
从我们的观点看来，这个时期的基本特点是，在极端贫困的生活条件下东北地区农民愈来愈多地移居他乡。如果说在奴隶制废除前夕该地区的地主阶级曾担心本地农业劳动力会流入繁荣的咖啡生产区，那么后来由于土地所承受的人口压力过大，加上长期干旱，控制本地劳动力外流的努力就已经过时。农民家庭无法为年轻力壮的成员找到土地耕种，只能让他们到南方去。接受这种做法的人愈来愈多成为一种正常的出路。随着时间的推移，外迁已根本不再是什么选择，因为大批大批的人群面临着饥饿，惟一的出路就是“退出”。
据估计，1920—1940年期间约有465000东北人离开了该地区（注：D.Graham and S.B.de Hollanda Filho,op.cit.,p.65.Although data for the subperiod 1930-40 are not available,the authors
say that there are indications that most migratory movement took place in the 1930s.）。此后10年间人口迁移运动持续不断，大部分是从与咖啡经济区交界的地方迁出的。东北地区的居民继续南移，不仅从事各种农业劳动，而且也进入以圣保罗市为中心的日益发展的工业部门。
“退出”在全国农业人口中实际上已成为普遍现象。农民为了摆脱传统化的、地区性的悲惨境遇，或者为了参与分享正在进展的现代化成果，表现出了极大的灵活性。有的越过州界寻求新的生活出路，有的调换农场或改变农作物种植品种，还有的离开土地到城市谋生。随着工业化的进展，国家经济一体化进一步刺激了地区间的人口迁移，更多的人流入现代化发展较快的地区。
巴西经济在1930—1964年期间取得惊人的发展。尽管如此，生活在社会底层的农民究竟得到多少好处，仍是一个值得提出的问题。在国家工业取得长足进展、城市工人也从新的社会立法中获益之际，农民和农业工人的命运并没有得到根本改善。他们被排斥在政治生活之外，饱受古老的家长制残余和保护人关系网的束缚之苦。那些真正成功的人，无一不是弃农务工或加入城市服务业庞大队伍者。因此，对贫穷农民来说，摆脱贫困的惟一出路就是采取个人“退出”的策略。
巴西广大农民试图以“退出”摆脱贫困，但仍不足以抵消土地所承受的巨大人口压力。根据1950年的人口普查，全国人口的60%，也就是说有3320万人生活在农村。同年的其他调查资料还表明，小农场（面积不足10公顷）占全国农场总数的34.4%，却仅占全部农业用地的1.3 %，而1000公顷以上的大农场仅占农场总数的1.6%，却拥有50.9 %的农业用地（注：Brasil:FIBGE,Censo Agro-Pecuário,1950.）。
农民流入城市不足以抵偿高出生率和土地占有集中的爆炸性结合所产生的影响。人口迁移这个安全阀已经失效，这在50年代初就已显露端倪。50年代10年间的特点是出现了农民的政治动员，主要是在东北地区，其他地区也有不同程度的表现。巴西历史上第一次出现了这样的迹象：“呼吁”有可能最终取代“退出”和“忠诚”，成为生活在恶劣社会—经济条件下的农民的典型反应（注： There were also
scattered manifestations of open protest and revolt,essentially in the agricultural frontiers of both the South (Paraná,1950)
and the North (Maranhao,1951).）。
农民这种反应的新模式有两个主要内容：建立“农民联盟”，要求重新分配土地；组织农村工会，要求改善劳动契约条件。初期，“农民联盟”比农村工会发展得更为顺利，因为后者遇到了一些法律上的障碍。瓦加斯执政期间城市工会得到积极扶植，但从1933年到1954年，巴西全国一共才有 5 个农村工会依法获准成立（注： ClodomirMoraes.'Peasant leagues in Brazil',in R.Stavenhagen (ed.).Agratian Problemsmand Peasant Movements in Latin America,Garden City.NY:Doubleday,1970,pp.453-501,esp.p.456.）。“农民联盟”是小业主、分成制佃户以及在公有地上定居者为保卫自己权益而成立的组织。这一组织找到了绕过现行“法律”偏见的办法，并有关于合作社的立法可资遵循，因此其结社条件比遭到工会章程多方限制的农村工会要宽松得多。
这两种农民组织都有可能得到左翼政党的支持和来自外部的积极领导， 尤其是那些有潜力成为代表农民进行有效“呼吁”的力量。 自从1961年第一届全国农民代表大会召开以来，“呼吁”的组织声势日渐壮大。“农民联盟”最初仅出现在东北地区，不久之后，巴西的22个州中就有13个州相继成立这种组织（注：See Clodomir Moraes.op. cit.See also Aspásia de A.Camargo,'A questao agrária.Crise
de poder e reforms de base (1930-1964)',in História Geral
da Civilizacao Brasileira (3rd edn),Sao Paulo:DIFEL,1981,pp.121- 224.Cynthia Hewitt. 'Brazil:the peasant movement
of Pernambuco,1961-64',in Henry Landsberger ( ed.) , Latin American Peasant Movements.Ithaca,NY:Cornell University Press,1969.）。以推进基本社会改革为宗旨的古拉特总统的新政府， 在政治上谋求农民的支持，并为此颁布了新的法律，为农村工会组织的建立扫除了法律障碍，使其很快遍及全国。1963年11月全国农业工人联合会（CDNTAG）成立时，它已拥有743个会员组织， 这些组织大多数还处于争取合法地位的过程中。
农民动员起来的步伐和规模是不可低估的，但人们也过分夸大了巴西农民“呼吁”声浪的潜力。这主要是由于它向统治农村几百年之久、从未受到任何威胁的地主霸权地位提出了挑战。巴西农村是传统的象征，这种传统由于统治阶级各集团之间达成的一致而得到巩固，即使1930年的革命也未能予以破除。无论如何，农民“呼吁”的最初要求构成了对现状的威胁，促使反动地主阶级和城市上层分子迅速联合起来。他们认识到，农民的政治要求与他们的寡头统治是不相容的。
因此，农民的政治动员就成为1964年发动的军事政变的决定性动因之一，这场政变导致了历时20年的独裁统治。反动势力把土地改革的要求和把劳工权利扩大到农业工人的要求当做对社会秩序的威胁，而且认为有导致共产主义的危险，因而采取压制政策。土地问题是现存政治秩序的致命弱点，再也没有任何其他如此迫切的全国性问题在统治阶级以及城市中产阶级中激起这样强烈的畏惧反应，这些人因此支持政变，以期“避免共产主义”。军政府采取的公开镇压政策，使农民通过“呼吁”以求解决土地问题和改变政治上卑贱地位的努力陡然中止。
第三个时期：军政府及其以后
在军事独裁统治下，土地问题有了新的发展，其后果如何，迄今尚未得到充分研究。一方面，掌握国家权力的军人扼杀了刚刚兴起的农民动员，查禁农民联盟，封闭农村工会，逮捕和拷打农民领袖和他们的城市顾问。军政府凭藉武力，使土地问题不再成其为政治问题，而仅仅是一个政策问题。按照军政府的施政纲领，将以技术专家制定的措施取代农民的直接参政。
这一切深刻影响了农民的命运。农民为了应付政府实施的政策，主动采取各种行动，其后果和长期影响使土地问题今后将表现出新的特点。土地问题业已成为当今巴西民主化议事日程上最迫切需要解决的问题之一。
可以看出，独裁统治时期的政府就土地问题采取了三项基本方针。首先，千方百计绕过长期形成稳固地位的地方掮客的中介作用，直接深入到农村，从而使旧的保护者—被保护者的关系网即将由新的取而代之，改变了政府与私人权力的交换条件。一大批负有行政责任和提供公营服务与商品的官僚机构相继建立，使农民对政府的权威有目共睹。
其次，行之有效的现代化政策迅速改变了农村的社会经济结构，促进了两个业已形成的趋势的发展：（a）农村劳动力完全商品化， 即以雇佣劳动取代租佃关系、地主与佃户分成，以及其他形式的半契约性质的劳动关系；（b）投入大量农业资本， 将传统地产和小型家庭农场转变为现代农业企业。第三，既鼓励大农场，又容许个体农户开垦荒地。垦荒成为对政策和政治具有决定性影响的头等大事。
由于同时采取这三项措施，军政府统治下的巴西农村发生了根本变化。在巴西历史上，农民第一次登上政治舞台，再也不是地方权势的依附者。农村贫困者可以享受最低限度的福利待遇，取得了公民权，尽管这种权利还很有限。此外，自70年代后期始，农村工会再度兴起，虽然受到政府的严格控制，但从制度上使农业工人有了提出共同要求的渠道。到80年代中期，农村的工会会员人数已超过城市。因此，在评价军政府的土地政策时，必须分析其表面显然自相矛盾的做法。它先是压制一切农民动员，然后将农民置于严密监督之下，又使其享有与工人相似的权利。这一切大大改变了农民生活的前景。
我认为军政府在农村实施的政策所表现出来的政治意图，对国家政权建设和民族凝聚力的形成具有重大影响。在农村建立一系列政府机构，形成新的权力关系，并使农民享有社会权利，这两者的结合促使农民产生新的社会特性，把建立在地方忠诚基础之上的旧的特性取而代之。
农民受到政府上述措施的鼓舞，积极参与农村社会改造。当政府制定施行使农村劳动力商品化的政策时，农业工人就设法组织起来，争取劳工权利，争取提高工资和改善工作条件；政府制定促进农业现代化的政策后，个体农民和联合起来的农民就努力把各自的地产改造为家庭企业。也有相当数量的农民为摆脱旧居民区现代化的威胁，纷纷迁移到边远地带的新垦区以求保存其生活方式。
农村中穷困阶层为利用新的机会而制定的新的行动策略，对他们的生活前景产生了决定性的影响。在独裁政府下台之后，他们登上政治舞台，发挥了重要作用。当然，所有农民为此付出了高昂的代价，带来了相当严重的社会紧张状态。例如，农村人口向新垦区迁移，不仅要遭受颠沛之苦，而且土地所有权没有可靠的保障，时有暴力冲突发生（注：See F.H.Cardoso and G.Muller,Amazonia:Expansao do Capitalismo,Sao Paulo:Brasiliense,1977.Joe Foweraker,The
Struggle For Land,Cambridge:Cambridge University Press,1981. OtávioG.Velho,Fontes de Expansao e Estrutura Agrária,Rio de Janeiro:Zahar,1972.）。
巴西历史上不乏实施农业开垦战略的先例。但只是到了军政府统治时期，垦荒才形成巨大规模（注：See Foweraker,op.cit.,for
a discussion of previous frontier colonization experiences
in the states of Paraná,Pará and Mato Grosso.）。 军队把垦荒作为保障国家安全和实现经济目标的有效手段。军政府鼓励农民开垦亚马逊河流域地区和其他边远地区，以求缓解人口稠密农业区的社会压力，扩大农业生产，同时达到巩固国家安全的目的。国家为开发新垦区采取了如下措施：（a）以巨额投资建设交通网， 使处女地与市场连接起来；（b）直接组织垦荒工作。 一大批小农和若干资本主义大农场响应政府号召，行动起来，参加垦荒。与此同时，相互冲突的利益集团也随之产生。
历届人口普查资料表明，70年代以来，巴西北部新垦区的经济有了很大发展。例如，1960年北部地区总耕地面积为432302公顷，1970年则为617131公顷，1980年为1743640公顷，1985年为2020033公顷；与此相应，1960年在北部地区参与农业经济活动的人口为544028人，1970年则为979024人，1980年为1781111人，1985年为2230203人（注： Brasil:FIBGE,Sinopse Preliminar do Censo Agropecuário,1985.）。他们中的一些人是被政府的垦荒计划吸引去的，还有许多人则完全是出于自己的主动。他们以这种“退出”原有居民点的方法作为保存农民生活方式的最后手段。正如福尔拉克所说：
移民迁到边远地区是为了求生存，是为了寻找属于自己的土地。就这一点来说，这个运动是自发的。不“自发”迁移就意味着挨饿（注：Foweraker,op.cit.,p.66.）。
福尔拉克还明确地指出，自发搬迁到新垦区的农民通常来自土地经营规模小，大都分割为小农场的地区。这种情况进一步说明，农民的移民垦殖是一种不得已的“退出”，是为了保持对农民特定身份的“忠诚”（注：Otávio G.Velho sees in the recent developments on the Brazilian frontier the possible prospects for the
emergence of a free peasantry whose autonomy could counteract
a centuries-old tradition of authoritarianism in
agrarian labour relations.See his Capitalismo Autori á rioe Campesinato,Sao Paulo:DIFEL,1976.）。因此，巴西最南部各州具有家庭小规模土地经营传统的人，成为马托格罗索州和亚马逊河流域边境地区移民的主要来源。
农民以家庭为基础，到边远地区垦荒生产，以种植粮食为主，重复着原来那种兼顾自己生活所需和市场需求的二元模式，但生产规模要比过去大得多。近20年来，他们生产的粮食在国内市场上的地位愈来愈重要。与此同时，边远农垦区也呈现出另外一种二元现象：一方面是经营小块土地的农户，另一方面是投资巨大的大型农业企业。它们之间的利益冲突时常激化，不仅涉及农民和农业工人，而且还牵动许多集体行为者，如工会、党派、宗教团体、地主协会等等。
总之，离开故土到边远地区垦荒，虽然受到许多农民的欢迎，但这条道路荆棘丛生，前景莫测。垦荒已成为政坛上的重大争端。迄今为止政府尚未制定出保障农民土地所有权的措施，而小生产也始终没有为这些生产者带来与其他社会群体讨价还价的本钱。
为争取改善劳动和生活条件，军政府统治下的农业劳动者所采取的另一行动是有组织的“呼吁”，陷入彻底无产阶级化境地的农业工人更为普遍地实行这一策略。例如，在巴西中部和东北部的大甘蔗种植园中，农业工人采取的斗争手段与城市无产阶级便很相近。资本主义大农场的劳动者进行斗争，主要是为了提高工资和改善工作条件。他们的主要武器是罢工，甚至在军政府倒台以前就已有罢工发生（注： See
Lygia Sigaud.Greve nos Engenhos,Rio de Janeiro:Paz e Terra, 1980.See also CONTAG.As Lutas Camponesas no Brasil,Rio de Janeiro:Marco Zero,1980.）。农村无产阶级已经显示出集体的力量， 但仍需求助于工会、政党、教会以及其他自愿团体。这些政治力量对他们至关重要。农村无产阶级政治组织如何，与其社会经济前景有着直接的关系。
第三项战略是借助政府作为鼓励而提供的某些经济优惠政策。少数人有条件利用政府对修建公路和仓储设施的投资、有补助的信贷、官方最低价格以及其他鼓励性措施等等以发家致富，成为中小资产阶级企业家。 他们的经历可以提供许多生动的事例（注： Consideringas 'small capitalista' those whose farm units are from 10
to 100 hectares,we can see that in 1980 this group, occupyingnearly 21 per cent of total farm lands,was responsible for 44.3 per cent of total agricultural food production for domestic consumption,and for 37.9 per cent of total
agriculturalproduction for export and industrial consumption.See Marcos C.de Albuquerque,'Agricultura Brasileira no periodo 1960- 80',Sao Paulo:EAESP/FGV,1985,mimeo.）。确实，这些人的成功导致一部分农民离开本阶级队伍，力争加入小资产阶级行列。这一转变使他们在政治上愿意和右翼激进民主联盟（UDR ）中的地主阶级结成新的政治同盟（注：Luis Ricardo Tavares.'A pequena burguesia agrária e a UDR',Rio de Janeiro:IUPERJ,April,1988,mimeo.）。这部分小资产阶级农场主主要致力于面向市场的经营。他们的行为迅速政治化，因为他们发现，在这个开放的政治环境里必须动员起来，促进符合自身利益政策的实施。这些人原本是军政府现代化政策列车上的“免票乘客”，现已开始成为自觉的行为者。他们在政治—意识形态方面与谁结盟，将根据实际需要而发生巨大变化。在这一点上，他们与小农资本家并无二致。
最后，但并非无关宏旨的一点是，还有大量农民对现代化力量的反应如何尚不清楚。有时他们的反应甚至是自相矛盾的，因为他们面对各种没有完全认清的力量和发展趋势，表现得无所适从。这里我特别要提到的是农业工人，尤其是传统的分成制佃户，他们失去了在农业社会结构中的传统地位，又还没有找到新的社会身份；既没有机会加入稳定的农业无产阶级队伍，也没有本钱独立经营，成为小农场主。
例如，过去20年来政府大规模投资开发峰谷交错的地区，成千上万的工人因现代化的影响而迁移到这里从事农业劳动，但其命运如何却难以预料。这些土地原来基本上用于放牧牛群，只种植少量粮食作物以供自用，后来转向谷物生产。大量资金和技术的投入促进了该地区的经济繁荣，但劳动关系却极为复杂：一方面是迅速彻底的无产阶级化，邻近各县的大批工人被驱赶出来就可以证明这一点；另一方面，由于存在联户合作经营和不完全的无产阶级化，以家庭为单位的生产方式和分成制的租佃关系也很普遍。
于是人们可以看到几种情况并存：做零工的工人大量增加；一些家庭农场成功地转变为资本主义企业；还有一些小农场主则和经济现代化势如破竹的趋势进行着无望的斗争。在这种情况下，打零工的工人比种植园的长工处境更为艰难，因为他们难以团结一致共同对付地主。雇佣零工的家庭农场主要依靠家庭劳动力，这就使打零工者难以形成有组织的无产阶级集体抵抗。应该指出的是，这些“准无产者”表现出了值得敬佩的应变能力。在那些峰谷交错的地区，他们到城市和农村从事临时性的零散劳动，以工会作为获得公共服务和商品的渠道。他们正确地认识到，政治参与是为自己利益进行斗争的最重要方式（注：See Elisa P.Reis.'Mudanca e continuidade na politica rural Brasileira',DADOS 31(2),1988,pp.203-18.）。
在这里还有另外一大群人与那些被驱逐至此的居民命运相同，但却没有后者善于应变的灵活性。这些人即是所谓的“无地者”。他们又分为两种类型：一种是受到高度机械化大农场的排挤而失去土地；另一种则是由于小农场的极度分割瓦解而失去土地。这些“无地者”以南部各州为最多。他们公开进行“呼吁”：有时占据广场和公共建筑物，有时有组织地占领耕地，通过这种以及其他类似的抗议行为，唤起公众对其危难处境的关注，迫使当局采取行动（注：See Ilse Scherer- Warren. 'Los trabajadores rurales en e sur de Brasilyla democratización de la sociedad', Revista Mexicana
de Sociologia,Ano L.No.1,1988:pp.243-58.）。
最近的过去：结束语
1985年巴西恢复文官政府以后不久，土地问题再次成为头等大事，亟待解决。然而由于来自各方面的强大阻力，政府一直未能采取有效行动。直到近5年后的今天仍不见政府有重新分配土地的重要措施出台。 此外，由于各地特别是边远地区土地纠纷不断发生，而且得不到解决，加之地方司法机关执法不力，致使农村的暴力事件成为普遍现象（注：See,for example,Maria das Dores Yazbek, 'A igreja e
os conflitos turais no pará',Master's thesis IUPERJ,Rio
de Janeiro,1989,mimeo.）。
在巴西共和政体建立100周年之际，人们必须承认， 农民参与这个共和国（Res Publica）的权利虽比过去略多一点，但却朝不保夕。 怎样才能促进公民中这个重要部分的民主参与程度呢？长期以来农民被剥夺了通常是由于参加国家某一政治共同体而享有的基本权利。在一些人看来，这种提法不准确，因为无论其具体形式如何，公民应该普遍享有民主权利。从理论上说这种观点无可非议。然而我却要指出，权威与团结意识在历史上相互作用的种种方式，在农村表现了某些特殊性，应该加以区分。我并不否认“农业或农村问题的特点”，其中有些可以用城乡相互作用的模式来解释。但是，要使农民充分参政，还有一些特殊问题必须解决，这一点也是无庸置疑的。
一些人时常以农村人口在总人口中的比例日益减少这一事实为根据，认为土地问题已失去意义和紧迫性。诚然，农村人口比例呈明显下降趋势，1960年巴西有55 %的人口居住在农村， 根据最近一次人口普查（1980年），这一比例已下降到32.5%。尽管如此，全国仍有3800万人生活在农村；他们的社会、经济和政治前途当然应该得到关注。
还有不少人强调：现代化的结果必然导致农民的消失；就全世界范围而言，农民的斗争是注定要失败的。穆尔在一部名著中曾指出，无论农民为现代化做出过多么重大的贡献，他们到处都是现代化的牺牲品（注：Barrington Moore,Jr.,Social Origins of Dictatorship
and Democracy:Lord and Peasants in the Making of the Modern World,Boston:Beacon Press,1967.）。更近一些时候还有学者认为， 现代科学技术的发展不久将使农民问题的研究划归社会考古学。即使如此，严肃的社会科学研究不仅必须阐明农民走过的历史道路，而且还要提出这一社会阶层可以选择的其他途径。农民虽然受到难以理解的现代化力量的冲击，但还是表现出了应付各种挑战的耐久力。
在巴西，亚马逊河流域或马托格罗索州新开垦地区的农民、东北和中南地区种植园的农村无产者、最南部各州的无地农民等等，最明显地表现出新的农村阶级是如何为争取他们的权利而努力奋斗的。土地制度结构已变得极为复杂，情况各异。因此，不能像60年代初期那样对土地改革采取简单的“赞成”或“反对”的态度。今天的农村出现了更多的利益集团，各种势力实行多种结盟和联合，从而使政治游戏的结局更加变幻莫测，同时也更加令人感兴趣，令人兴奋。
毫无疑问，迄今为止大地主阶级或大农场主一直在千方百计地阻挠任何重新分配土地计划的实施。然而，认真研究一下情况就会发现，正是在这个由大地产拥有者所支配的传统格局中出现了一些新事物。具体说来，在巴西历史上这些大地产拥有者第一次明确进行了右翼的、咄咄逼人的政治动员。以往，他们总是自我标榜，宣称他们所提出的要求都是以普遍的国家利益为原则的，而现在的激进民主联盟（UDR ）却只要求解决土地问题。它的阶级基础是显而易见的，尽管其成员试图与农村的小资产阶级结盟。
土地改革部的经验表明了农村各种势力相互斗争的复杂局面，同时也反映出新共和政府在决策上的软弱。1985年以来该部部长几次易人，却未能处理好农民的各种利益关系，几乎一事无成。把土地问题划归政府一个部负责，在一定意义上注定了它必然处于孤立地位。巴西政府机构中最有权势的是财政部和计划部。由一个软弱无力的专门机构处理土地问题，使这个问题在政府工作中不过具有象征意义而已。