电子文件管理国家战略刍议，本文主要内容关键词为：刍议论文,文件管理论文,战略论文,国家论文,电子论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今时代，各国在建设服务政府、责任政府和效能政府的道路上，在推行电子政务的过程中，电子文件(Electronic records)① 管理工作扮演着越来越重要的角色。美国、英国、澳大利亚、加拿大、新加坡等电子政务建设比较先进的国家都非常重视电子文件管理工作，我国政府机关也在十余年前开始研究电子文件的管理，形成了一些富有特色的管理原则和管理方法。随着国家标准《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894—2002)和国家档案局《电子公文归档管理暂行办法》等一系列相关标准和指导性文件的发布与贯彻，许多地方和政府机关积极开展电子文件管理工作，一些地区已经开始了由分散管理模式到集中管理模式的转变。但是从总体上看，各地区、各机关电子文件管理工作仍然具有强烈的自发性和分散性的特征，缺少国家层面的整体设计、统一规划、战略部署与方法指导，这种情况如果不及时加以改变，就很难保证当代社会电子文件的科学管理、完整保存和有效利用，国家将会为此付出高昂的经济成本和社会代价。可以说，加强顶层设计，制定和实施我国电子文件管理的国家战略已经迫在眉睫。
一、问题诊断
制定国家层面的电子文件管理战略，旨在建立全国范围电子文件安全管理、长久保存和有效利用的网络体系。目前我国在这一领域中存在的问题和风险单靠个别地区、个别政府机关的力量是无法解决和应对的。下列四个方面的问题充分说明制定和实施电子文件管理国家战略的必要性和迫切性。
1.对电子文件管理在电子政务建设中的战略地位的认识尚不充分
随着信息化建设的深入，信息资源的核心地位得到越来越广泛的认同。文件是政府重要的信息资源，这种信息资源的电子化程度正在快速提高，管理好电子文件，有助于提高政府效率，为科学决策提供信息支撑。电子文件的重要价值还在于它是电子政府的行政证据，是信息时代政府合法行政的基石。作为政府业务过程和成果的真实记录，文件详细记录了政府是如何行使人民赋予的公权力，是如何履行其主要职能的。因此，政府电子文件的留存和开放，具有深远的政治意义和法治意义。管理电子文件，维护其真实性，并向社会广泛提供利用，不仅是政府提高决策能力的信息需要，更是政府无法推卸的神圣责任。
现有政府信息资源管理和开发利用的政策关注点主要是具有参阅价值的“数据”，而不是具有证明能力的“文件”，表现为重视信息的现实利用，忽视“文件”的长久保存。比如“十五”期间各地区、各行业的信息化规划，鲜有涉及电子文件管理问题，即或要求建立政务信息资源库，也是把政务文件等同于其他信息加以收录，我们尚未看到一个规划强调电子文件的证据价值，并提出特殊的管理要求。
缺少证据意识的电子文件管理如同把大厦建立在沙滩之上，根基不牢，松散摇摆。我国很多政府机关至今尚无真正意义上的电子文件管理，而是把电子文件定位于纸质文件的数字副本，在一定范围内提供利用。本来，纸质文件和电子文件同时运行的“双轨制”和同时保存的“双套制”只是从纸质文件管理向电子文件管理转变的一种过渡形式，而我国相当多数的政府机关却以此为长期管理形式或目标管理形式，形成“双轨制”或“双套制”依赖。这种现象的本质和结果是放松或放弃对电子文件证据价值的维护，使之等同于一般电子资料或电子信息。
不可接受的事实是，我国电子政务系统中最重要的信息流——电子文件竟然不具有证明其政务活动的能力，在电子政务系统中竟然最终要依靠纸张文件来记录其过程，传递其成果。如果说这是电子文件产生初期不可避免的现象的话，那么随着电子政务的实质性进展，这种局面应该得到改变。美国、加拿大、新加坡等电子政务水平较高的国家在分析、评估电子政务实施状况时认为：“从全球的角度来看，令人担忧和不解的是电子政务的实施怎能忽视文件的管理！”② 可以说，电子政务必须建立在有效管理电子文件的基础上，电子文件的管理水平必然直接影响电子政务的成熟度，没有基于证据的政府电子文件管理，就没有可靠的电子政务。
2.当代中国的社会记忆可能产生无法挽回的缺损
双套制可以使打印输出的电子记忆得以留存，但是，越来越多的电子文件无法或难以双套保存，比如多图层图像文件、视频文件、音频文件、超文本文件、数据库文件等，这些形态的电子文件成为政府机关某些活动唯一的记录形式。即使是可以输出纸质文本的电子文件，也因其原生状态为电子形式以及网上利用的需要而具有重要的证据价值和利用价值。为历史留存和管理真实完整的社会记忆，是各级政府不可推卸的责任，而随着社会信息化的进程，电子文件在社会记忆中占据的比重越来越大。实践和理论已经证明：电子文件易变、易逝，具有平台依赖性，简单沿用纸质文件以物理维护为主的管理方法，无法保证其内容信息的准确、完整、真实和可用，管理方法的变革无法回避。
目前，我国政府机关电子文件管理工作大致可以分为三种情况：第一种，电子文件“有人办，无人管”，在完成了运转程序之后不能及时归档，处于失控状态；第二种，电子文件有保存无管理，电子文件的物理形态被保存下来，但是没有保证其真实、完整、可用的系统管理，已经有大量重要电子文件因为软硬件环境的不配套而丧失可用性，如全国第一次人口普查资料的数据磁带大部分已无法读出；第三种，已经意识到电子文件科学管理的必要性，自发探究新的管理方法，而靠各个机关分别摸索电子文件管理的方法难免要走弯路、出漏洞、出偏差。可见，上述三种情况都不能确保政府电子文件的科学保管，从而不同程度地造成当代中国电子记忆的缺损。
3.文件信息孤岛面临深化的风险
1996年以来，我国陆续制定和颁布了一些电子文件管理的标准和办法，但是总的说来数量不多，操作性相对较弱，配套性不好，执行效果并不理想。而且，我国至今尚未启动国家层面的电子文件管理规划、研究和实施项目，可以说我国的电子文件管理还基本上处于“自由探索”阶段。由于电子文件数量日益增多，亟待管理，不少地区、专业系统以及机关、企事业单位根据自身的理解和技术水平自行制定管理规范和方法，研发电子文件管理系统。由于缺乏沟通与协调，各地区、各部门关于文件格式、元数据标准、数据结构标准等方面的规定各不相同，已经并可能继续形成更多的电子文件信息孤岛。
机关层面普遍存在“信息孤岛”现象。随着电子政务的强力推进，越来越多的政府机关开始不同程度地对电子文件实施管理。由于体系结构、功能设计、技术标准各不相同，甚至差异很大，事实上一些省级档案馆已经感到难以像过去接收纸质档案一样驾驭本级党政机关电子文件的互联互通和统一管理问题，中央档案馆接收和管理中央、国家机关电子文件的难度更大。也有一些“孤岛”存在于地区或专业系统层面，一些市、区、县(也有少数省份，如江苏、安徽、广东、广西等)陆续建设了基于电子政务专网的电子文件中心，以统一的信息平台接收所辖区域政府机关的电子文件，并在相应区域范围内提供利用，但是中央和地方，以及各个地区之间的互联互通问题几乎无人关注。如果国家不从总体上加以控制、规范和引导，那么他日各地标准、软件自成体系，将会形成众多地区性文件信息孤岛，信息难以共享，无法满足各级政府部门综合性、历时性、跨地区、跨部门的利用需求，也无法满足公众日益丰富、日益多元化的利用需求。
4.电子文件管理上的资金投入效益不高
近年来，我国电子文件管理的投入不断增加，而且呈快速上升之势。然而，这些投入的成本效益比很低。表现在以下几个方面：
各地自行建设电子文件管理项目，重复投资、低水平重复研究的现象非常严重。目前我国机关层面的“电子文件解决方案”不胜枚举，市、区、县乃至省级“数字档案馆”项目的数量也极为可观。但是，由于没有扎实的基础研究，没有优秀的示范项目和可操作性强的标准，大家都在摸着石头过河，起点较低。很多“创新”之举或似是而非，存在安全隐患；或出于应急之需，只有短期效果，难以保持持续性和稳定性。例如，各机关的方案中大多忽略或无法攻克电子文件证据价值和长久保存的关键性难题，现有“数字档案馆”项目的侧重点大多仅仅停留在纸质档案的数字化，而较少在电子文件(或电子档案)的保障体系上下功夫，很少具有接收和管理本地区所辖机关电子文件的功能，并不是完整意义上的“数字档案馆”。
值得关注的是，目前类似的项目正在大规模上马启动，如某省《2005—2010年档案信息化建设规划纲要》中，提出100％的国家档案综合馆全面建成与电子政务相配套的电子文件中心的目标。很多国家需要数年甚至十几年建设的数字档案馆项目，在我国普遍建设周期较短，长则两三年，短则几个月。其中许多项目投资不菲，动辄数百万，甚至上千万元。如此缺少充分的统筹规划、先期研究、监控和审计措施的项目，很可能在性能和质量上存在各种漏洞和隐患，其投资效益也自然难以保证。
此外，纸质文件和电子文件双轨制运行或双套制保管也加大了文件管理的成本，这种状态持续时间越长其累计成本就越高。由于多数实行“双轨制”或“双套制”的单位都没有着力解决电子文件的证据价值问题，那么未来一旦需要借助网络利用可靠的数字文件信息时，又要对纸质文件重新数字化处理，形成二次投入。
以上的投入从局部来看，也许是信息化过程中交付的学费，是不可避免的。但是对国家总体来讲，重复的学费叠加起来，却是不应发生的巨额浪费。
上述四个方面的问题使我国在电子文件管理领域与先进国家形成一定的差距，在有关重大国际合作项目中的位置较弱，对有关国际标准的影响力较低，在关键性核心领域的话语权和研究实力受到质疑和挑战。这种状况急需引起我国各有关方面的高度重视。
二、国外的经验
1997年美国学者威廉·W·莫斯是这样分析我国档案管理体制(他称为集中制)的优点的：“集中制使国家档案局可以分别向各级档案局(馆)分配任务，这样就避免了浪费性的重复研究，……这是一种极为有效和经济的做法。”③ 但是目前这种体制上的优越性在电子文件管理方面没有得到充分发挥。相反，长期主要实行“分散制”文件管理的西方发达国家在经历了多年的探索之后，在电子文件管理战略上却几乎如出一辙地走上了顶层设计、全面规划和集中控制的轨道。
各发达国家电子文件管理进展的具体路径不尽相同。如英国以搭建政策框架为先导，明确电子文件管理规范体系，并对各机构电子文件管理进行评估；美国以技术研发为驱动，致力于研究电子文件长期保存的软件系统，通过建立满足文件功能需求的文件管理系统来实现电子文件的集中保管；澳大利亚则以档案馆的联合行动为主要线索，国家档案馆等10多个档案馆联合发起“数字化保管动议”，④ 建立与推广电子文件形成与管理的统一标准体系等。但是，经过深入分析可以看出，这些国家在电子文件管理战略上具有明显的共性特征，主要包括以下几方面：
1.将电子文件管理作为信息时代政府治理与政府责任的重要内容，并纳入国家电子政务建设之中。比如英国将电子文件管理纳入负责国家信息化工作的“电子特使”(e-Envoy)的职责范围，制定并发布了《电子政务环境下电子文件管理的政策框架》⑤；新加坡政府要求把电子文件管理作为电子政务建设的有机组成部分；美国将电子文件管理列入首批二十四个电子政务行动计划⑥；澳大利亚则将电子文件管理作为政府绩效检查与审计的内容与依据⑦。
2.以保证电子文件的真实性、长久保存和公众利用为宗旨。在电子文件管理比较先进的国家中，没有一个国家将双轨制、双套制作为电子政府文件管理的主要方式，都在积极探索数字文件永久保存方式。比如荷兰2000年启动了“数字保存试验”项目，针对政府常用的电子文件类型，进行了迁移、采用XML格式和仿真三种数字保护方法的试验，评价各种方法的效果、局限性、费用及应用的可能性⑧。美国国家档案与文件署(NARA)于1998年开始对永久保存电子文件的可能性、保存技术、保存系统的功能需求进行了全面的论证和试验，2005年，美国国会同意投入3.08亿美元建设电子文件档案馆(Electronic Records Archives,ERA)系统，建设周期为6年，其目标在于永久保证联邦政府电子文件的真实，在保护隐私和敏感信息的同时保证公众的利用⑨。一旦该项目获得成功，美国联邦政府各部门电子文件将得到永久的安全保管和高度共享，美国电子政务整体的成熟度会产生质的飞跃。此外，很多国家致力于建设基于信息共享的公众信息服务，通过确定框架、统一标准、创新机制、创新模式实现文件信息互联互通。比如美国制定了《政府信息资源定位服务系统》(GILS)框架与标准，该标准同样适用于电子文件；⑩ 澳大利亚基于国际元数据标准Dublin Core制定了《澳大利亚政府资源定位服务》(AGLS)，(11) 文件管理元数据标准与之兼容；英国国家电子文件管理政策框架始终强调数字档案的在线服务等。
3.规范电子文件管理系统的功能需求，将其作为保证电子文件证据作用的关键。电子文件的管理势必采用以软件为中心的系统管理方法，软件功能是否科学、完善，直接关系到电子文件的真实性、完整性与可用性。为此很多国家和地区制定并大力推动执行电子文件管理系统的功能需求标准，如欧盟制定了Moreq《电子文件管理通用需求》，美国出台了DoD5015.2-STD《电子文件管理应用软件设计评价标准》，英国颁布了《电子文件管理系统功能需求》，并将于2007年改为支持新版本的欧盟标准Moreq2。这些功能需求标准在本国(或发布区域)得到有效的应用，在国际上也具有广泛的影响。
4.以国家档案馆为中心，形成电子文件管理和服务网络。作为永久保管政府文件的专门机构，档案馆在电子文件管理链条上具有十分重要的作用。20世纪90年代中期，针对电子文件的最终归宿问题，国际上曾存在着“集中式”和“分散式”两种模式之争，20世纪末以来，各国的认识逐步趋于一致，集中管理具有永久保存价值的电子文件成为越来越多国家的共识和实践，很多国家档案馆在集中管理政府各部门电子文件和协调全国电子文件管理系统的互联互通方面发挥了核心和枢纽的作用。如美国ERA系统，在经过6年之久的基础研究阶段后开始了耗资3亿美元、为期6年的系统研发阶段，旨在使美国国家档案馆捕获并保存联邦政府各部门产生的各种类型、格式的电子文件，并为政府部门及公众提供便捷、有效的利用服务，这个系统还将对各州政府电子文件的管理产生全面的示范效应。(12) 英国以电子文件从形成机构生成到通过网络接收进入档案馆的全程、无缝管理为目标，国家档案馆多年来致力于政府机关电子文件的在线捕获和在线服务，还牵头制定和推行《基于互联网的无缝连接数字档案在线服务计划》，以促进全国范围电子文件信息的共建共享。(13) 澳大利亚从最初的电子文件分散管理模式逐步转向集中管理，国家档案馆已经开始接收和管理联邦政府机关的电子文件。(14) 加拿大、西班牙、新加坡、丹麦等国国家档案馆都已经或决定接收政府部门产生的电子文件。上述国家都十分重视政府各部门电子文件管理系统的互操作性。
5.从政策、标准、技术、业务等多层面共同推进本国电子文件管理工作。无论侧重点在政策、技术还是标准，都会兼顾其他层面，并将多层面的需求相互集成。比如英国的政策框架中也明确了电子文件管理软件的要求，美国的ERA项目、澳大利亚的电子文件管理系统设计与实施规范中同样强调了相关政策、标准的重要性。
6.立足于国际标准和基础研究成果。英国、美国、澳大利亚的电子文件管理战略都基于ISO15489《信息与文献——文件管理》和ISO14721《开放档案信息系统参考模型》(Open Archives Information System,OAIS)，并吸纳了世界范围内广泛影响的研究成果，如InterPARES，文件连续体理论，文件全生命周期管理理论等。这样，可以使本国的电子文件管理战略尽可能多地借鉴国际经验，并拥有坚实的实践基础和理论基础。
三、建议
借鉴国外的先进经验，结合我国电子政务和电子文件管理的现实状况，我们建议：本着总体规划、顶层设计、基础先行，稳步推进的方针进一步明确我国电子文件管理的国家战略，近期至少应在以下方面有所作为：
1.高度重视电子文件的管理，确立电子证据意识，逐步构建和完善我国电子文件管理的政策框架和法律框架。将确保电子文件的真实性、长久保存和社会服务作为电子文件管理的目标定位，并基于这一目标制定全国电子文件管理规划和攻关计划。
2.制定并发布电子文件管理系统功能需求规范。为确保各级各类政府机关电子文件管理系统的性能和质量，避免低水平重复研发现象，国家档案局应尽快出台并推动执行我国的电子文件管理系统功能需求规范。该规范主要面向文件管理软件提供商，应用于文件形成机关的电子文件管理，旨在保障文件形成、运行阶段的真实性，以及文件长期保存的真实。该规范发布后，可通过对电子文件管理系统的质量认证、推介示范产品等措施推动实施。
3.启动“国家数字档案馆计划”，建设国家电子文件管理体系。“国家数字档案馆计划”的目标在于探索中央国家机关电子文件集中保管、永久保存和有效利用的方法，该计划以档案馆电子文件管理系统开发为中心，制定相关标准规范，并通过软件来实现规范化要求，为中央国家机关电子文件的管理和公众服务提供全套解决方案和系统实现，为地方电子文件管理中心和数字档案馆项目提供示范，从管理体制、制度、技术、方法等方面为全国电子文件管理体系奠定基础。
4.建立馆际互联共享体系。由国家档案局牵头，采取联盟、联席会议等方式，联合地方档案馆的力量，加强和政府信息资源元数据标准制订与推广部门的联系和交流，统一文件信息组织、指引、发现、保存的标准，发展馆际电子文件信息互联共享的模式。
5.将电子文件管理评估纳入政府信息化评估体系。明确电子文件属于政府信息资产范畴，将电子文件纳入政府信息资产评估，将电子文件风险评估纳入电子政务系统安全评估，将电子文件风险管理纳入电子政务系统安全管理，并在相关政策、资格认证、产品认证、人才培养体系中予以明确。
6.科学组织、有效推进电子文件管理的基础研究。跟踪国外电子文件研究动态，借鉴吸收有关研究成果，整合全国的力量，以委托、合作等方式系统研究电子文件管理的特点、需求、流程、方法、模式以及我国电子文件管理的总体框架和保障体系，为法规建设、标准建设、政策制定和系统研发提供理论支撑。
注释：
①文件这个专业术语也被非文档专业人士翻译为“记录”。
②Mike Steemson," Globale-Government:What we can learn from other people" ,Nederland-Government Conference,November 2001.
③[美]威廉·W·莫斯：《我对中国档案事业发展的几点建议》，载《中国档案》，1997(2)：12～14.
④http://www.adri.gov.au/.
⑤http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/pdf/egov-framework.pdf.
⑥http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/egovstrategy.pdf.
⑦http://www.ica.org/biblio/PearsonGibbs% 20abstract% 20ENG-2.pdf Des Pearson and Ross Ribbs," Integrating Recordkeeping in Australian Performance Audits" ,the ICA/CITRA Conference held in Abu Dhabi,2005.
⑧郝晨辉等：《荷兰数字保护试验项目介绍》，载《数字与缩微影像》，2005(2).
⑨王岚：《美国耗资3亿美元的国家电子文件档案馆项目正式启动》，载《中国档案报》，2005-10-13.
⑩http://www.gils.net/.
(11)http://www.naa.gov.au/recordkeeping/gov-online/agls/faq.html.
(12)http://www.archives.gov/era/about/in fopaper.html.
(13)http://www.nationalarchives.gov.uk/electronicrecords/seamless-flow/programme.htm.
(14)http://www.naa.gov.au/recordkeeping/er/guidelines/DigitalRecordkeeping.pdf.