我国群众体育政策执行阻滞效应的多维分析——以《全民健身计划纲要》为例，本文主要内容关键词为：多维论文,为例论文,纲要论文,全民健身论文,效应论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G811.4 文献标识码：A 文章编号：1007-323X(2008)06-0011-04
我国《全民健身计划纲要》（以下简称纲要）实施至今已经十余年了，然而据调查显示《纲要》的实施效果与追求的目标之间仍存在着相当的差距，能够经常性地参加体育锻炼提高自己身体素质的公民相对数量仍然较低，特别是所谓的底层社会的公民。[1]这说明《纲要》执行过程中仍然存在着一定程度的阻滞效应，从而导致政策执行的效果不够理想。可见，要提高我国全民健身工程的成效，我们需要全面地分析《纲要》执行的阻滞机制，寻找破除梗阻的方略。
1 体育政策执行阻滞机制的多维分析框架
体育政策的执行是体育政策执行者按照一定的政策方案，运用各种政策资源，在一定时期内为实现政策目标，把体育政策所规定的内容转化为有效现实成果的双向互动过程。从系统论的观点看，体育政策执行是由执行主体、政策文本、政策的相对人（即政策所规范的对象）和政策资源等要素构成的系统整体，系统中各要素间存在着相互依赖、相互制约的关系，任一要素功能的发挥都有赖于其他要素与之适应和配合，任一要素的不合理、不协调都会引起矛盾，进而产生梗阻效应。
1.1 政策执行主体的特性
政策执行主体，是指负责落实政策目标的人和组织。所谓政策执行主体的特性主要包括政策执行组织的特性和政策执行人员的特性。政策执行组织的特性主要表现为组织机构的层级与幅度、组织机构的人事构成等。政策执行人员的特性主要表现为政策执行者的知识与能力素养、职业道德修养、价值偏好等。政策执行主体的特性直接影响着政策执行的效果。譬如执行组织机构的层级与幅度整合不当；人事安排存在缺陷；合格执行者的数量不足，政策执行者缺乏岗位责任意识等都会导致政策执行不力，出现政策执行的阻滞效应。特别值得注意的是，依据公共选择理论，政策执行的组织与个体往往都具有多重利益偏好：一方面，他们作为上级政策的执行者，代表国家和社会整体利益；另一方面，他们在政策执行中亦有本地区、本部门甚至私人利益的考虑。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。当政策执行遇到社会整体利益、地区利益、部门利益和个人利益的冲突和斗争时，在利益驱动下，有可能出现小团体利益不能有效抑制的现象，甚至会出现腐败。所以，政策执行主体的价值或利益偏好往往被视为政策执行主体的关键特性。
1.2 政策文本的品质
政策文本的品质主要表现为政策文本的明晰性、可操作性、现实性与稳当性等。政策文本的品质也影响着体育政策执行的效果。如政策内容存在歧义，“原则多，可操作性少”、“抽象多，具体规定少”，政策目标要求过高或不具体，政策变动过快等都将导致政策执行的不畅或流于形式。
1.3 政策相对人的认同
政策的相对人是政策直接作用和影响的对象，其对政策信任和接受程度是对政策能否有效执行影响极大的关键因素之一。如果政策的相对人都愿意遵守政策制定主体的制定和执行的政策，不仅仅是因为若不遵守就会受到惩处，而主要是因为他们确信政策的合法性，认为遵守是应该的，相信该政策对其他政策相对人具有同等程度的约束力，自己并不会因为遵守该政策而处于相对不利的地位，那么，政策就能比较容易而有效地实施，为实施政策所需要的人力和物力耗费也将减少；反之，出现执行梗阻便是不可避免的了。
1.4 政策资源的投入
任何政策的执行都需要一定的资源投入，包括经费资源、人力资源、信息资源和权威资源等。资源投入不足或者缺位，如缺乏必要的经费、人员，或信息传递不对称，或政策执行主体并没有赋予相应的权威等都没导致政策执行不到位或打折扣的现象。
2 《全民健身计划纲要》执行阻滞机制的分析
《全民健身计划纲要》是我国政府颁布的一条具有代表性的群众体育政策，它的执行阻滞效应同样可以从政策执行主体的特性、政策文本的品质、政策相对人的认同和政策资源的投入等四个维度进行分析。
2.1 从政策执行主体的维度进行分析
全民健身是一项系统工程，因而《纲要》的执行主体应该是中央和地方各级政府的整体，而不仅仅是体育行政部门、体育社会团体等。正如前文所述，政策执行主体的利益偏好对于政策执行过程却有着更为深远的影响。这一结论同样适用于《纲要》的执行。任何政策执行都是通过政策执行者的实施行为和政策目标群体的遵从行为来完成，而行为的根本动因是利益，“人们奋斗所争取的一切，都和他们的利益有关”[2]利益在推动或抑制行为中扮演着极为重要的角色，利益追求是政策执行主体行为的内在驱动力，正是利益推动着人们去执行政策或违反政策[3]。期待政策执行者在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”实际上是难以做到的。只有让各级地方政府能够感觉到《纲要》的实施效果与自身的利益是紧密相连的，才能确保他们有贯彻《纲要》的积极性与动力。
当前，在政策执行主体维度上导致《纲要》实施出现阻滞现象的因素主要表现在两个方面：第一个方面是窄化了政策执行的主体，即各级政府在贯彻《纲要》时将该政策的执行主体仅仅限定为体育行政部门或教体部门，导致政策执行过程中出现权责分配的不对称。窄化的政策执行主体往往会缺乏足够的权力以调动相应的政策资源保障政策的实施。“全民健身”需要大量的人力与物力投入，这些投入往往需要在整个政府层面进行规划，单一的体育行政部门不太可能具有这样的决策权力，结果很可能是“全民健身”的政策由于缺乏有效的资源投入而搁浅。在这种情况下，政策执行不力的责任追究亦会成为难题，因为政策执行主体定位为体育行政部门，政府自然不必承担责任；追究体育行政部门的责任似乎又于情理不合，因为体育行政部门实在是巧妇难为无米之炊。总之，窄化的政策执行主体必然会影响《纲要》的执行效果。
第二个方面是《纲要》的执行效果与政策执行主体（各级政府）的切身利益联系不够紧密，导致政策执行主体缺乏实施政策的动力与积极性。从部门利益追求需要看，群众体育是一项吃力不讨好的事情，与竞技体育投资相比，群众体育投资的社会效益在短期内很难被人们直接观察到，体现不出政府的“绩效”与“作为”。竞技体育则不然，可以直接体现政府部门的“政绩”，比如我国四年一届的全国运动会，虽然没有国际大赛庆典礼仪，但全国的各种新闻媒体每天公布的各省、市体育代表团的金牌、奖牌和总分的排序也关系到地方声誉和政府部门的“颜面”和“政绩”。地方政府部门为了取得更多的奖牌不惜“重金”投入，“金牌体育战略”下的部门利益追求导致金牌数量与公众体质不能同步增长，甚至出现二者的反向运动。[4]正是因为“全民健身”的效果在短期内难以观测，于是各级政府也没有将《纲要》的实施效果纳入各级政策执行主体的工作考核内容之列[5]，这让各级政策执行主体进一步感觉到《纲要》的实施成效的好坏与己没有多大利害关系，这样谁还愿意做这项吃力不讨好的工作呢？
2.2 从政策文本的维度进行分析
《全民健身计划纲要》作为一部有代表性的群众体育政策文本，总体上表现出了良好的品质，政策内容明晰、具有较强的可操作性与现实性。然而，值得注意的是，《纲要》属于纲领性的文件必然具有较高的抽象性，这需要各地方政府依据地方特色，在《纲要》的指导下制定更为具体的“全民健身计划”。这是保障《纲要》更为有效地实施的一项必要工作。
2.3 从政策相对人的维度进行分析
《纲要》的政策相对人是全体人民，不分性别、种族、年龄、社会地位等。从政策相对人的维度分析，当前我国底层社会民众已经成为《纲要》实施的“瓶颈”[6]。
从目前的情况看，我国底层社会民众主要是由如下的几个部分构成的：(1)贫困的农民。随着改革重点转向城市，城镇居民收入显著增加，城乡收入差距又上升至1994年的2.86倍，进而扩大到2002年的3.11倍。城乡居民收入达到历史上的新水平差距。在大规模的农村人口刚刚解决温饱问题之时，尚有3000多万没有解决温饱问题的贫困人口[7]。根据马斯洛的需要层次理论，他们是不可能参加体育活动的。问题还不仅仅在于农民经济上的贫困。在前一时间的机构改革中，不少县区撤销了体委或将其合并成文体局，从而造成农村无专门的体育管理机构。“小政府、大社会”模式是我们的方向，但在全国范围内，这种模式还没有，也不可能占据主体。当前，体育的“社会化”也只能在城市和沿海发达地区在推行，城乡、地区差异决定了全民健身在广大农村地区的推行仍需要强化政府行为的支持[8]。(2)进入城市的农民工。从20世纪90年代初开始，农村中的剩余劳动力涌向城市，到目前为止，从农村涌向城市的流动人口已达到数亿人的规模。这种流动的规模越来越大，范围越来越广，周期越来越长，形成一种无法抗拒的人口流动潮流。流动人口居住分散，流动无序，其体育问题目前实际呈无人管理状态，而游离于街道社区体育、生活小区体育、单位体育之外，从而形成社会体育的盲点。据调查，在城市农民工中，从不参与体育活动的农民工居多，占调查总人数的2.80%，其次为每周1～2次和每月1～3次的人群，均占调查总人数的24.0%，每周3次或3次以上的占13.5%，每年1～3次的占10.5%。从每次参与体育活动的时间看，30-45min比例最高，占352%，其次是30min以下的，占3.46%，锻炼时间达2h以上的最低，占20%。根据卢元镇先生其《社会体育学》中对体育人口标准的划定，即以每周参加体育活动不少于3次、每次活动时间不少于30min，且每次活动具有中等或中等以上强度作为衡量标准与《我国不同职业人群的体育现状》的资料作为对照，城市农民工符合体育人口标准的比例仅为11.0%，远远低于全国体育人口的比例33.9%[9]。(3)城市中以下岗失业者为主体的贫困阶层。20世纪90年代以来，我国失业下岗问题日益严重化。在城市，失去职业意味着基本生活来源的断绝。因此，在我国的城市中，已经形成了一个以失业下岗人员为主体的新的贫困阶层。由于下岗职工主要集中在35-45岁之间，其工资收入是家庭生活的主要来源，一旦下岗，全家就会陷入贫困境地。迫于生活的艰辛与压力，他们无暇顾及体育活动。在目前社会保障条件下，这些社会弱势群体在收入、教育、医疗处于社会的底层，应享有的公共体育资源也被忽视，或者被相对剥夺。2004年相关学者对北京弱势群体的调查显示，44.64%的人在体育消费方面有资金投入，但开支超过100元的仅占11.99%；打算进行体育消费的有58.16%，预期开支超过100元的占16.58%；在参与调查的农民工群体中，有过体育消费的人仅占到15%，年体育消费值绝大部分在50元以下[10]。这为证明“底层社会民众已经成为《纲要》实施的瓶颈”提供了数据支持。
另一方面，普通民众对于《纲要》了解程度也影响着《纲要》的实施。据湖北省的一份调查表明，居民对于《全民健身计划纲要》的了解程度，有67.34%的居民只知道这个名词，但是不知道内容，知道并了解的只有8.47%，有20%的居民好像听说过，有2.12%的完全不知道[11]。连《纲要》的内容都不甚了了，那么民众对于纲要的接受、认可与主动履行的状况如何是可想而知的。
2.4 从政策资源的维度进行分析
我国人口众多，地域广阔，这决定了“全民健身”是一项艰巨的工程，需要大量的人力、物力、财力以及配套的制度等政策资源的投入。河南、湖北、陕西等省的调查指出，目前缺乏负责全民健身工作的专职人员、免费健身场地与设施的相对匮乏以及地方配套政策法规的不健全等政策资源因素仍然影响着《纲要》的实施效果。[12]
3 《全民健身计划纲要》执行阻滞机制的治理策略
我国《全民健身计划纲要》执行阻滞机制的发生源于作为系统要素的政策执行主体、政策文本、政策相对人和政策资源等存在着不合理、不协调的地方，为此要治理条例执行的阻滞机制同样要从这几个方面着手：
3.1 政策执行主体方面
首先要将《纲要》的执行主体定位为各级地方政府，然后在各级地方政府职能部门间进行合理的分工与协作。因为，“全民健身”的工作是一项系统工程，涉及政府职能的方方面面，只有政府各职能部门都承担起相应的责任才能保证《纲要》实施过程中政策执行主体权责的对称。
其次，各级政府应该将“全民健身”的工作成效纳入各职能部门的工作考核内容之列，让《纲要》的实施效果与各政策执行主体的切身“利益”紧密相连，以调动各政策执行主体执行政策的积极性。同时，要强化政策执行主体权责一致的运行规则。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡有权力行使的地方，就有责任”，[13]权责一致规则要求对各执行主体的执行权力和执行责任做出明确的划分，使其各司其职，各尽其责。为此，在政策执行体制中要建立严格的监督、考核机制，对未完成执行任务，或执行效果不佳、或造成严重损失者，严格追究其执行责任。“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止”。[14]弱化了监督就必然导致行为的失控，政策执行“梗阻”也就不可避免。就我国现实而言，必须从制度上确立监督机构的独立性地位，从根本上改变监督主体与客体共存于一个组织单元的不正常状况有机构法定的独立，才能确保对执行活动的监督具有权威性和有效性，才能真正发挥防治执行梗阻的保障功能。
3.2 政策文本方面
《全民健身计划纲要》总体而言具有较好的品质。当然，为了保障条例执行获得更优的效果，建议可以随着现实条件的变化以条例的补充意见或者实施细则的形式，增补新的内容，以保障政策的灵活性与稳定性的统一。
3.3 政策相对人方面
底层社会民众作为当前《纲要》实施的“瓶颈”源于经济、社会和观念等因素的困扰。所谓经济因素的困扰是指底层民众收入偏低，生存状况堪忧，“以何为生”的问题未能解决，健身的热情又从何而来？所谓社会因素的困扰表现为，当前我国的社会保障体系还没有完全建立起来，底层社会民众的养老、医疗、住房等问题尚未解决，何来闲情逸致参与健身？所谓观念因素的困扰是指底层社会民众中依然存在着的尚文轻武的传统观念，导致人们对体育有着诸多的偏见和误解。全民健身实施中所出现的各种社会问题，或多或少地与民众落后的体育观念的有关。有鉴于此，在底层社会中应该将“全民健身”的实施自觉地融入脱贫、扶贫的社会支持体系中。另一方面，政府和体育行政部门要将特殊人群如流动人纳入城乡体育发展规划之中，在流动人口中成立体育社团组织，调动流动人口参与体育活动的积极性，保障流动人口参加体育活动的基本权力。
最后，各级政府还要通过各种信息传播媒介如电视、广播、网络、报纸等向普通民众宣传《纲要》的内容。
3.4 政策资源方面
《纲要》的实施不可或缺的政策资源之一就是经费的投入。保障我国《全民健身计划纲要》的彻底执行，还应该增加专项资金的投入，并建立专项专用的资金管理体系，以确保政策的经费资源不被侵蚀或浪费。同时，还应建立和完善全民健身工程的建设、管理、使用、维护的长效机制，加大政府维护设施的资金投入，拓宽筹资渠道，保证健身设施的条件、使用及日常维护，严禁侵占、破坏全民健身设施。实施《纲要》的另一个不可或缺的政策资源是制度上的资源。各地方政府要根据《体育法》和《公共文化体育设施条例》，结合地方实际，制定有效的具体政策措施，遏止和杜绝某些行政权力的滥用，严厉惩处蔑视法律、强行侵占公共体育场地的恶劣行为，依法“建体”。
收稿日期：2008-10-29
标签：全民健身计划纲要论文; 政策执行论文; 体育功能论文; 时政论文;