面向协同创新的我国“拜杜规则”再设计，本文主要内容关键词为：规则论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 “拜杜规则”再设计的必要性 1.1 从美国“拜杜法案”到中国“拜杜规则” 1980年美国《拜杜法案》旨在通过“放权政策”推动联邦政府资助的R&D成果产业化，加强小企业与政府、科研部门合作中的权利，有力地加快美国技术转移的速度[1]。其在世界范围内产生了广泛而深远的影响，且对于目前的协同创新同样有着重要的借鉴意义，被2002年英国《经济学家》(The Economist)杂志评价为“美国国会过去半个世纪通过的最具鼓舞力的法案”[2]。 2002年借鉴美国“拜杜法案”，我国科技部和财政部联合下发了《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》，2007年《科技进步法》(修订)第20条从法律层面确立了中国版“拜杜规则”的核心制度。所谓“拜杜规则”，是解决财政性科技投入的R&D成果形成的知识产权归属与管理问题的法律规则体系。其制度依据为《科技进步法》(修订)第20条，制度基点是对该领域的知识产权归属问题采取“放权政策”，制度宗旨是促进财政性资金资助项目的R&D成果转化运用。 1.2 影响我国“拜杜规则”实施效果的症结点 2010年第十一届全国人大常委会第十五次会议上，路甬祥副委员长在“全国人大常委会执法检查组关于检查《科技进步法》实施情况的报告”中指出，《科技进步法》实施中仍存在科技投入不足，激励创新不到位，保护创新力度不够，科技成果难以转化，产学研结合不紧密等问题[3]。学术界的部分学者从不同视角对“拜杜规则”进行了思考，有学者认为，《科技进步法》(修订)第20条第1款将“专利法修订送审稿”第9条中“承担以国家财政资助为主的科研项目”的表述缩略为“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目”，简化了其法律调整对象亦缩减了其法律调整范围，对国家资助项目中第三方参与者的权利义务缺乏相应规定，以致对科技投入多元化趋势下第三方参与者权益缺乏法律调整。同时认为，第20条第4款，对国家资助科技项目成果转化中的有关知识产权利益分配采用了准用性立法规范，但对其准予适用的法律条款却未予以明确[4]。立法机关的执法检查与学术界的制度反思可总结为“拜杜规则”的可操作性、可检验性、可执行性缺乏，未能有效实现促进科技成果转化的目标。 1.3 “拜杜规则”再设计的关键 自1988年科技体制改革到2012年新一轮科技体制改革的进程中，促进科技成果转化始终是科技体制改革的重要任务，我国采用政府采购、税收减免、知识产权质押融资，以及“拜杜规则”等多种政策工具给予支持。如果“拜杜规则”直接将制度目标定位于一般性目标，则存在以下问题：第一，促进科技成果转化是“拜杜规则”与其他政策工具共有的一般性目标，此种目标定位如何体现“拜杜规则”区别于其他政策工具的特殊性；第二，如何准确识别、诊断制度存在的问题，并解决制度可操作性、可检验性、可执行性缺乏的实施困境。因此，“拜杜规则”再设计的关键在于从目标再定位的视角进行切入。 2 “拜杜规则”的目标再定位——协同创新 2012年9月，中共中央、国务院印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》中明确提出“加强统筹部署和协同创新”。有观点进一步指出，协同创新的根本在于利益协调，政府和产学研各方须确认利益范围与责任边界[5]。可见，新一轮科技体制改革的思路引入了协同创新这一具有时代内涵的目标。 美国、日本都较早在产学研合作方面制定了相关的制度规范。不管是《美国法典》第35篇第200条关于“拜杜法案”政策目标的规定[6]，还是被誉为日本版“拜杜法案”的《产业活力再生特别措施法》[7]，其目标都是促进科技成果的转化，促进产学研合作，并且从立法实践与客观效果上促进了协同创新。 综上，结合我国“拜杜规则”的实施效果、新一轮科技体制改革的要求、国外相关立法的分析，可总结出“拜杜规则”的制度目标呈现为一个目标体系：一级目标是促进科技成果转化，是“拜杜规则”及与之平行的其他政策工具所共有的一般性目标；二级目标是促进产学研合作；三级目标是协同创新。将“拜杜规则”的制度目标定位于一级目标无法解决制度实施中的困惑，而同时我国产学研合作已发展到一个列协同创新有巨大需求的新阶段。另一方面，“拜杜规则”不仅涉及协同体内主体间的权利归属、知识产权利益分配、权利与义务，而且作为一个法律规则体系，科技投入、科技管理、科技评价、技术创新等政策工具间的冲突也需要运用协同创新理论及方法。 本文结合“拜杜规则”的目标体系及其自身特色，将目标再定位于目标体系中的三级目标，即“协同创新”这一可操作、可检验、可执行的具体目标。 3 协同创新视角下现有“拜杜规则”的诊断 知识产权归属及权益分配问题一直是产学研合作中的重点和难点，各方只有在产权明晰的基础上才能顺利开展合作[8]，“拜杜规则”解决了知识产权的归属问题，但具体目标的缺乏将导致制度操作性欠缺，本文从协同创新视角，以协同创新的内涵与标准诊断现存制度及制度实施过程中存在的问题。 3.1 现有“拜杜规则”中的相关主体离散 我国财政性资金资助项目的权利主体经历了“国家→合同约定→项目承担单位→项目承担者”的变迁，制度运行过程中涉及投入者、所有者、使用者、管理者、受益者五大主体，“拜杜规则”确立了项目承担者的所有者地位，五大主体由“高度合一”向“相对剥离”转化(见表1)。 “拜杜规则”五大主体相对剥离是多元主体协同创新的前提，同时也对主体间的融合提出了更高要求。但现有“拜杜规则”在五大主体相对剥离后并未实现主体间高度融合的协同机制，导致相关主体离散。“拜杜规则”实现协同创新目标的关键在于利益协同，但目前协同主体离散导致五大主体具体范围以及权利义务等内容并未予以规范。例如，受益者与投入者、所有者、使用者、管理者之间的权利义务尚不明确，而且即便在受益者层面，也只规定了项目承担者、成果完成人、为成果转化做出重要贡献的人，而资助第三方、研究第三方、企业则未被纳入利益相关者的范畴。相关主体离散分布状态严重阻碍了协同创新目标的实现。 3.2 现有“拜杜规则”中的主体利益取向难以整合 “拜杜规则”中的主体利益取向难以整合主要表现为：第一，国家作为私法意义上的科技投入者以及公法意义上的科技管理者，正如《科技进步法》第20条中表述的“国家安全、国家利益和重大社会公共利益”是国家的主要利益取向。第二，高等学校、科研院所等事业单位的主要利益取向则是科研，评价导向也存在重论文、重奖励、轻成果转化的现象。第三，企业的主要利益取向是利润，侧重于技术的市场价值及经济效益，可能影响对科研项目的资助广度和深度。
3.3 现有“拜杜规则”中的资金来源单一 《科技进步法》(2007年修订)第20条将资金来源限制为“利用财政性资金”，虽然部分地方科技立法中表示为“主要利用财政性资金”，但也未具体规定，同时，对资助第三方的权利也缺乏法律认可。2010年路甬祥副委员长在向全国人大常委会报告《科技进步法》执法检查情况时，明确指出我国科技投入仍然不足，要加快推进建立科技投入稳定增长的长效机制，完善科技投入政策体系，加强引导和激励全社会增加科技投入，促进社会资源参与科技创新活动，加速形成多元化、多渠道、多层次的科技投融资体系。“拜杜规则”中的资金流是相关主体间利益协同的基础，因此，资金来源单一的问题不仅是科技投入的问题，更制约着主体间的协同创新。 综上，从协同创新的视角审视我国“拜杜规则”的现有制度及实施现状，诊断出相关主体离散、利益取向难以整合、资金来源单一等问题，直接影响协同创新的核心——利益协同的实现。从大协同观的视角看，我国“拜杜规则”的利益协同包括三部分：公共利益与私人利益之间的协同，代表国家利益、公共利益的政府部门之间的协同，协同体内多主体间的利益协同。本文将集中讨论协同体内多主体间的利益协同。目前关于协同体内的研究与实践较多关注高校、科研院所各个主体内部的利益分享，在投入者、所有者、使用者、管理者、受益者五大主体间并未形成以资金或权益为纽带的利益协同机制。“拜杜规则”要发挥1＋1＞2的协同效应，就要解决主体间利益脱节问题，以主体协同、利益取向协同、资金链协同三个层面为基础，构建更科学合理的知识产权利益协同机制。 4 以协同创新目标为指引的“拜杜规则”再设计 本文将“拜杜规则”的具体目标定位于协同创新，以主体协同、利益取向协同、资金链协同为基础，解决协同体内相关主体间的利益协同问题。面向协同创新的我国“拜杜规则”再设计如图1所示。 4.1 “拜杜规则”再设计中的主体协同 我国现有“拜杜规则”的主体仍围绕项目承担者展开——向上延伸至国家、项目管理机构，向下具体化为成果完成人、为成果转化做出重要贡献的人，五大主体间以及各主体内的协同关系仍处于空白状态。资金与权益是整合离散主体的关键，图2则从资金流的视角分析五大主体及主体内部的主体协同关系。 环节1，国家财政资金流向项目管理机构。财政性科技投入一般包括无偿资助、贷款贴息、偿还性资助、资本金注入、风险投资、提供担保等方式。“拜杜规则”中主要由“项目管理机构”将国家与政府的角色具体化。项目管理机构更多属于行政意义上的管理机构，一方面对国家财政资金进行管理，另一方面对科研项目的进展及成果转化进行监管。除了项目资助(管理)机构或知识产权行政管理机构以外，其他行政管理机关也可通过作出行政确认或行政许可的行政法律行为，对政府资助科技项目成果转化发挥干预作用[9]。
图1 面向协同创新的“拜杜规则”制度再设计
图2 财政性科技投入所形成的R&D成果的知识产权相关主体 环节2、环节3是资金流向项目承担者。在现有“拜杜规则”基础上新增资助第三方，有利于完善以财政性资金为主导的多元化科技投入机制，其中包括多元化的合法资金来源，如信托、基金以及企事业单位的投入等。资助第三方在“拜杜规则”的制度范畴内根据契约进行利益分配。 环节4，项目研究阶段新增研究第三方。因为可能出现项目承担者能力有限需要合作的情形，所以需要研究第三方在项目承担者的主导下与其合作完成项目。研究第三方在“拜杜规则”制度框架下根据契约进行权益分配。 环节5、环节6涉及具体成果完成人、重要贡献人员的奖励报酬问题，可以参阅《重庆市科技创新促进条例》(2009)、《广东省自主创新促进条例》(2010)等地方科技立法对此进行了细化具体的规定，其中包括利益获取方式以及分配比例等。 环节7，则涉及现有制度并未兼顾的成果实施者的利益，作为R&D成果转化运用的关键主体之一，应纳入“拜杜规则”的调整体系中进行保护与规范。例如，企业是成果转化实施中最为重要的角色之一，具备市场资源、信息、能力等资源，具备将科研成果产品化、商品化、产业化的能力，但现有制度却并未将企业纳入制度规范内。 环节8，科技产品与服务购买者作为现代科技成果的享用者与受益者，通过购买产品与服务参与到协同创新过程中，并成为资金链循环中“造血”的重要部分。 4.2 “拜杜规则”再设计中的利益取向协同 利益取向协同的关键在于利益取向的汇聚与整合，在协同体内形成一致但有区别的利益取向。第一，国家作为协同创新体系中的引导者，在关注国家安全、国家利益和重大社会公共利益的同时，要扮演好作为协同体中投入者、管理者的角色，致力于协同体的协同创新。第二，高等学校、科研院所“双目标齐下”，科研与市场兼具，建立与双目标体系对应的激励机制与配套制度，改革我国科技奖励中“重奖励申报、轻成果实施”的倾向，改革我国科研管理与评价机制中“重论文发表，轻专利申请”的倾向[10]。第三，对于企业而言，在追求经济利益的同时，要促进产业集群的创新速度与产业技术生命周期的改变，从而最大可能地通过协同缩短创新成本和提高创新能力[11]。政府、高校、科研院所、企业要在协同创新的利益取向上达成一致，促进科技成果转化。 4.3 “拜杜规则”再设计中的资金链协同 “拜杜规则”中的资金链协同，不仅能实现资金的循环与“造血”功能，而且是协同体内以资金和利益为纽带的利益协同的基础。如图3所示，其中现金流是对资金链的补充说明。
图3 “拜杜规则”制度的资金链循环机制分析 资金投入链是“拜杜规则”的资金来源。在财政性资金主导下，引入多元化的科技投入机制，使企业、信托、基金以及行业协会、民间组织、个人等成为科技投入参与者。其可达到如下效应：兼顾国家利益与公共利益，实现国家财政性资金的引导性功能；扩充研发活动的资助资金来源；增强资金使用的约束与监督，与后续的资金运营链、资金回笼链衔接。 资金运营链是“拜杜规则”的灵魂，核心是R&D成果转化，包括项目承担者的研发与转化、研究第三方的资助与转化、转化实施者的转化。如，作为资助第三方的企业更有动力调动资源将研发成果接轨到市场中，协助研发成果发挥其市场效应。 资金回笼链是“拜杜规则”持续发展的关键。如果资金投入“只进不出”会造成资金链断裂。R&D成果转化中的许可费、转让费以及科技产品与服务购买者的消费支出成为资金回笼链的来源，发挥了资金的循环与“造血”功能。 4.4 “拜杜规则”再设计中的知识产权利益协同 协同创新中的主体协同、利益取向协同、资金链协同通过科技政策工具可以调整，但作为协同创新中最为关键的利益协同则超出了科技政策的功能边界。“拜杜规则”作为一个法律规则体系，在制度内容上，是调整财政性科技投入所形成的R&D成果的知识产权归属与管理问题，涉及的权利归属与利益分配则必须通过法律予以确认，政策与法律的区别正在于此；在制度位阶上，是国家立法予以确认的法律规则，能对财政性科技投入所形成的R&D成果中的权利与利益分配予以规定；在形成过程，是科技政策法律化的产物，可以集中解决知识产权归属与利益分配问题。所以“拜杜规则”与知识产权利益协同直接关联，能够解决最为关键的知识产权利益协同问题。 “拜杜规则”中的利益协同是在主体利益取向协同的引导下、以五大主体协同以及资金链协同为基础的。五大主体相对剥离基础上的主体协同是前提，利益取向协同是保障，资金链协同是纽带，共同助力于知识产权利益协同机制。知识产权利益协同的关键在于利益分享，如图4所示。 图4描绘了理想状态下“拜杜规则”的资金循环“造血”过程，侧重于描述资金链中的回笼链，以及在此基础上的知识产权利益分享机制。 4.4.1 “拜杜规则”中的资金回流与利益分享(箭头→的内容) 科技产品与服务购买者作为R&D成果的终端受益者，通过支付价格等消费支出使资金回流至企业，是R&D成果转化的直接表现形式，此部分回流资金的多少不仅反映了“拜杜规则”的实施效果，而且也是知识产权利益分享的来源与基础。 企业运营资本，通过资本输出获取项目承担者拥有的知识产权的所有权、使用权或受益权，资金回流至项目承担者，是相关主体利益分配的基础。
图4 “拜杜规则”中的知识产权利益分享机制 项目承担者对于成果完成人、为成果转化做出重要贡献的人进行利益分配，此部分制度内容可参见我国相关地方科技立法。对于研究第三方，则在“拜杜规则”的制度框架内主要依据契约进行利益分配。 项目承担者接受国家财政性资金的资助进行研发，为保证国家科技投入资金的“造血”与再循环功能，双方可以通过契约确定知识产权利益分享的方式与比例并用于新一轮的科技投入。 4.4.2 “拜杜规则”中的资助资金与利益分享(箭头
的内容) 国家科技计划只支持具有一定研发基础的项目，许多项目在开始研究时并没有得到国家财政的支持，需要研究人员自筹资金[12]。在以国家财政性资金为主导的模式下引入多元化的资金来源，主要表现为企业及其他资助第三方的资助，其中企业作为协同体内的市场主体，是主要的资助第三方。资助第三方与项目承担者签订契约，知识产权利益分享就成为契约要解决的核心问题。 4.4.3 “拜杜规则”中财政性资金的循环(箭头
的内容) “拜杜规则”中的利益相关者通过纳税等形式将资金回流至国家财政，同时财政性资金的回流还有一个重要部分，就是项目承担者将R&D成果转化运用获得资金收益按照一定比例回流至国家财政，形成新一轮的科技投入，实现资金循环与“造血”功能。 本文面向协同创新的“拜杜规则”再设计中的关键环节——知识产权利益分享机制，为“拜杜规则”体系引入了“源头活水”，不仅增加资助第三方，而且将投入者、所有者、使用者、管理者与受益者都纳入制度链条，通过法律及契约的形式实现知识产权利益分享，通过协同创新整合多方主体与多元化的科技资源，实现社会资源的良性配置，实现“拜杜规则”的多元化、开放式发展。 5 结语 “拜杜规则”再设计中容易出现的误区是过度拘泥于立法文本的条文表述，仅从制度本身进行条文解释与修补，此种误区在地方科技立法中表现得尤为突出。“拜杜规则”再设计需要跳脱制度内容本身，从制度目标的角度审视与诊断现有制度。本文引入协同创新这一具有可操作性、可执行性、可检验性的目标进行整体设计，从协同创新中的主体协同、主体利益取向协同、资金链协同三个层面诊断、重构“拜杜规则”的制度内容，并在此基础上构建动态长效的知识产权利益协同机制，通过协同创新实现产学研合作，通过协同创新与产学研合作实现促进科技成果转化。
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