人大代表议案制度的有效性问题研究——以区县人大为例，本文主要内容关键词为：议案论文,为例论文,人大代表论文,区县论文,性问题论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是全体中国人民当家作主的重要途径和最高实现形式。而人大议案制度是“我国人民代表大会制度的有机组成部分，对充分发挥国家权力机关作用，保障人民大家作主权利的实现，具有重要作用”[1]。因此，考察人大议案制度对于我们进一步认识人大议案制度和人民民主都具有重要意义。
一、议案与议案制度
(一)议案的界定
议案的内涵，法律没有明确界定，学术界众说纷纭。归纳起来，主要有两种观点比较典型。一种认为议案是“享有提议案权的机关或者人大代表向本级国家权力机关提出的属于该级国家权力机关职权范围内的有关重大问题的议事原案。”[2] 另一种认为议案是指“具有提案权的机关或符合法定数量的个人(人大代表、人大常委会组成人员)向国家权力机关提出的，属于国家权力机关职权范围内的，并被法定机构决定列入国家权力机关会议议程，在一定的时限内进行审议并经表决通过的议事原案。”[1]
实际上，第二种观点值得商榷。首先，仔细分析可以发现，它存在着自相矛盾之处。它一方面认为议案是一种议事原案，另一方面又认为议案必须列入议程且表决通过。议事原案通过以后显然不可能还是议事原案。其次，它实际上将立案也纳入了议案的内涵，这样必然会混淆议案和立案的概念。最后，法律规定人大代表享有提出议案的权利。如果将立案并通过也纳入议案的概念，这无疑意味着所有代表提出的议案都是立案并通过的。这显然是与事实不符的。
所以，应将议案界定为一种议事原案，更准确地说，是“供议事的原案”或者“希望付之审议的原案”，而无需考虑是否列入大会议程并通过。一言以蔽之，议案就是由法定主体向本级人民代表大会提出的，属于本级人大职权范围内的有关重大问题的议事原案。
(二)人大议案制度及其有效性
1、议案制度。顾名思义，就是有关议案的制度。具体来说，我国人大议案制度就是“关于人大议案的基本理论及议案运作程序的规定和准则的总称”[1] (3)。这种界定比较宽泛，它甚至将议案的基本理论纳入了进来。不过从整体上来看，它对于理解议案制度的内涵还是有帮助的。基于此可以认为，人大议案制度是有关人大议案的规定和准则以及运作机制的总称。它不包括有关人大议案的基本理论。理论尽管对于制度建设有指导意义，但是它本身并不能构成制度。
2、有效性。首先，有效性是指有效的过程，通过这一过程的积极属性，有利于达到良好的效果；其次，有效性也是指一种良好的效果，这种良好的效果是对运作过程的一种肯定。当然，有效的过程与有效的结果并不是截然分开的。因此，有效性就是指通过有效的运作过程达到良好的效果状态。它体现了过程有效性与结果有效性的统一。
3、议案制度的有效性。根据有效性的界定，可以从两个方面来理解议案制度的有效性问题。一方面，要具有有效的运作过程。这主要是指有效的运作状态和运作程序的合理性等方面。其次，要具有良好的运作效果。从本质上来说，议案制度的有效性就是指它能否表达、整合与实现民意的一种性质。所谓民意，就是人民群众的意见、愿望与要求。
二、议案制度的有效性问题
议案制度的有效性问题可以从议案过程的有效性来考察。我国人大议案过程大致可以分为三个阶段：议案提出、议案审理和议案实施阶段。议案提出是议案过程的准备阶段，议案审理是议案过程的核心阶段，而议案实施是议案过程的最终归宿。所以，根据议案的运作过程，可以从以下三个方面来考察议案制度的有效性。
(一)议案提出与民意表达的有效性
议案提出过程，从民意表达的角度来看，可以分为选民意志表达阶段和代表意志表达阶段。第一阶段，可以从人大代表接触选民的次数多少、接触选民时间的长短；人大代表在提出议案的过程中是否有选民的意识表示等多个层面来看待议案提出中的问题；第二阶段，主要可以从人大代表提出议案的数量和质量来寻找议案提出中的问题。
1、选民与代表的互动问题。2004年“两会”期间，《中国青年报》的一项调查很好地反映了这一问题[3]。调查显示，只有23％的人“找过”人大代表反映情况，绝大多数(77％)的人则从未这样做过。所以，从总体上来看，选民联系人大代表的情况还是比较匮乏的[1]。另一方面，人大代表联系选民的情况，也不容乐观。这主要表现在两个方面：一是代表只有有限的时间联系选民；二是代表联系选民的数量也是很有限的。总之，选民与代表的互动是缺乏的。而代表与选民的互动是民意得以表达的基础性条件，所以这就必然会影响到民意表达的问题，进而影响到代表议案的有效性。
2、代表议案数量方面的问题。从表2.1中可以看出，北京市海淀区九届人大至十一届人大的十五次会议期间，提出议案总量最多的一次为102件，最少的一次为6件。这就是说，从提案率来看，历届人大提案率最高不过29.2％，最低才有1.7％，平均提案率不过为9.9％。上海市各区人大的情况也不容乐观。从表3.1中可见，上海市各区人大最近一届大会的提案率最高为24.9％，最低为零，平均值为6.6％。这是从总体情况来看的。实际上，从微观的角度来看，也是有问题存在的。“有关部门在调查中发现个别代表在整整一届中没有参加提出一件议案，甚至建议、批判批评和意见也未提过。”[1] 人大代表通过议案来代表人民的意志，一定数量的议案是必不可少的前提条件。所以，代表议案在数量方面的问题，也必然会影响到民意的有效表达。
表2.1北京市海淀区历届人民代表大会代表议案情况统计
届次 代表数 议案数 提案率(％) 立案数 立案率(％)
第九届人民代表 一次
350
29
8.33
10.3
大会
二次
343
6
1.71
16.7
三次
341
9
2.63
13.3
四次
338
12
3.65
41.7
五次
336
15
4.53
20.0
第十届人民代表 一次
349
81
23.2
6
7.4
大会
二次
344
17
4.91
5.9
三次
341
31
9.07
22.6
四次
338
9
2.71
11.1
五次
335
14
4.25
35.7
第十一届人民代 一次
349
102
29.2
12
11.8
表大会 二次
345
26
7.65
19.2
三次
337
54
16.0
9
16.7
四次
335
56
16.7
5
8.9
五次
338
50
14.8
13
26.0
合计(平均值)
34.1 9.95.3
15.4
表3.1：上海市部分区人大最近一届大会代表议案情况统计
内容届次
代表数 提出议案数 提案率(％) 立案数 立案率(％)
浦东新区
2届1次
450
38 8.4 3
7.9
2届2次
450
20 4.4 1
5
2届3次
450
0 0
0
0
2届4次
450
11 2.4 0
0
徐汇区
13届1次 296
不详
不详
13届2次 296
不详
不详
13届3次 296
10 3.4 2
20.0
13届4次 296
12 4.1 2
16.7
虹口区
13届1次 281
12 4.3 2
16.7
13届2次 281
7 2.5 3
42.9
13届3次 281
6 2.1 1
16.7
杨浦区
13届1次 331
17 5.1 7
41.2/5.9
13届2次 331
2 0.6 0
0/0
13届3次 331
20 6.0 4
20/5
13届4次 331
23 6.9 5
21.7/4.3
松江区
2届1次
225
54 24 1
1.9
2届2次
225
0 0
0
0
2届3次
225
31 13.8 1
3.2
2届4次
225
56 24.9 1
1.8
青浦区
2届1次
209
27 12.9 0
0
2届2次
209
0 0
0
0
2届3次
209
22 10.5 1
4.5
丰贤区
2届1次
222
22 9.9 不详
2届2次
222
0 0
0
0
2届3次
222
16 7.3 0
0
2届4次
222
12 5.4 0
0
合计(平均值)
6.6 7.78/6.41
1、以上信息，均源自各区人大网站，其他各区有的没有人大网站(或者没有搜索到)，有的需要密码，有的尽管有，但是相关资料不详；2、由于每次大会实际代表人数根据现有资料无法统计，这里代表人数均为网上最新情况；3、杨浦区人大采取了将几件议案合并为一件议案的立案方法，所以根据两种计算方法，有两种结果；4、以上所有立案情况，均为列入常委会议程，没有一件列入大会议程。
1、提案率=提出议案数/实有代表数；立案率=立案数/提出议案数；2、资料来源：李步云.《地方人大代表制度研究》[M].长沙：湖南大学出版社，2002年
3、代表议案质量方面的问题。这包括议案的内容、议案的形式等方面。在内容方面，有时人大代表提出的议案不属本级人大及其常委会的职权范围，有时议案的内容不是本地区的重大事项，而后一种情况相对也比较多[4]。在议案的形式上，有些人大代表提出的议案不具备完整的形式要件，即案由、案据和方案，尤其是切实可行的方案通常是最缺乏的[1]。这些都构成了代表议案质量方面的问题。从民意表达的角度来看，代表议案质量方面的问题主要表现在，议案中所表达的民意一般是局部的民意、个别的民意或者压力性民意等。而根据法律规定，议案所表达的民意应当具有全局性、集体性或者多数性等特征。所以，代表议案质量方面的问题主要反映了代表议案在民意表达方面缺乏有效性。
(二)议案审理与民意整合的有效性
议案审理过程中，也存在着一些问题。从民意整合的角度来看，议案审理过程可以分为民意整合的基础性阶段和民意整合的决定性阶段。议案审理过程中的问题，在民意整合的基础性阶段主要表现为立案率低，尤其列入大会议程的议案几乎没有；在民意整合的决定性阶段主要表现为代表对议案审议程序缺乏参与与影响。
1、立案率[1] 比较低。有关部门曾经对全国11个县(区)人大自1987年以来的情况做过一项调查。调查显示，“15次人民代表大会的议案立案率，除有一个县的1990年人民代表大会将代表联名提出的议事原案立为正式议案占50％以上，其余的立案率均很低，平均立案率为24.2％，有的甚至低到4.8％。”[1] 实际上，这里的立案率是指列入大会议程和常委会议程两种形式，如果只考虑列入大会议程的情况，这一数据将会更低。从表3.1中可以看出，上海市部分区人大最近一届大会代表议案的立案率最高为42.9％，最低为零，平均值为7.8％或6.4％。而且所有立案情况均是列入常委会议程，没有一件是列入大会议程的。所以，如果立案是指列入大会议程，则立案率都是零。可见，人大代表议案立案率低的情况，既具有普遍性，也具有严重性。从民意整合的角度来看，如果立案率比较低，就意味着很少有代表议案能够进入实质性的民意整合阶段。这样，民意整合及其后的民意实现都失去了必要的基础。
2、代表审议程序的缺乏。在代表议案的运作过程中，一个突出的问题是人大代表无法审议自己提出的议案。这是由代表议案的审议程序和低立案率的情况共同决定的。一方面根据审议程序，代表议案在列入大会议程之前，人大代表对审议工作的参与是很有限的，甚至是缺失的；而另一方面，代表议案又很少能够列入大会议程，这就共同导致了人大代表不能审议代表议案的奇怪局面。这显然不仅会对代表提案权形成挑战，也无疑会导致代表审议权不能完整地行使。“代表的审议权是人民代表大会审议决定国家大事，行使国家权力机关职权的基础。没有代表对审议权充分有效的行使，人民代表大会就无法有效地发挥作用。”[1] 因此，代表审议程序的缺乏也是一个严重的问题。代表审议程序的缺失，可能直接意味着代表无法通过议案审议过程来实现民意整合，进而推动民意的实现。
(三)议案实施与民意实现的有效性
代表议案实施的有效性问题，可以从民意实现的准备阶段、民意实现的操作阶段和民意实现的评估阶段来分别说明。从民意实现的准备阶段来看，需要有可以交办的议案；从民意实现的操作阶段来看，议案需要得到良好的实施；从民意实现的评估阶段来看，议案的实施需要得到社会的认可。
1、在民意实现的准备阶段来看，存在着没有大会通过的代表议案可以实施的问题。从理论上来说，人民代表大会是代议机关，是立法机关，是确立普遍意志的机关，而政府是行政机关，是贯彻普遍意志的机关。如果没有代表议案通过，这意味着政府贯彻的就没有通过人大代表提出而且合法化的普遍意志。所以，考虑到人大代表在人民代表大会中的主体地位，那么可以说，人民代表大会作为代议机关和权力机关的地位就是不完整的。从民意实现的角度来看，这意味着人大代表就不能够通过提出议案，然后在大会上审议通过的方式，促进民意的实现。
2、在民意实现的操作阶段，存在着议案实施的形式主义问题。“目前，在办理质量上存在的问题是，从纵向上看，代表们认为，‘平时的不如人代会的，人代会不如座谈会的，座谈会不如办公会的’。从横向上看，一些答复内容一般化、公式化、简单搪塞，潦草敷衍；一些代表多年提出群众反映强烈的问题，由于部门之间扯皮推诿，至今未得到解决。”[1] 当然，这里涉及到的情况可能不仅仅是代表议案，还有代表建议、批评和意见(统称书面意见)的办理情况。通常议案受到的重视程度会更高，但是也存在着形式主义的问题。这些问题可能意味着民意难以通过议案实施得到很好的实现。
3、在民意实现的评估阶段，我们可以从满意率、社会效果和民众意见等方面来衡量议案实施的状况。如果社会效果良好，民众意见总体上是正面的，或者满意率比较高，则一般说明通过议案实施民意得到了很好的实现，反之则不然。从已有的资料来看，存在着代表满意率很高，而问题解决率却偏低的情况。“据统计，今年代表对办理表示满意或基本满意的达93.6％，比去年提高9.8％，问题解决的或基本解决的达35.49％，比去年提高16％。”[5] 可见，去年的问题解决率为19.49％，而代表满意率约为83.8％。代表满意率与问题解决率完全不一致。所以，民意实现的评价与民意的实现情况存在着很大程度的分裂现象，评价中的问题也是议案实施过程中的问题之一，使民意实现的情况得不到真实的评估。
三、政府过程视角：有效性问题的归因
人大代表议案制度的运作存在着有效性问题。要系统地解答原因所在，就需要全面审视议案运作的全过程，以及考察其背后所隐藏的制度、规则、机制和结构的问题。而政府过程理论则正好提供了一个比较好的方法论。所以，下文的分析主要是以政府过程理论为基础而展开的。
第一，过程的视角。政府过程理论，在研究内容上强调对政府过程的研究。具体到人大代表议案工作，就是要全面审视议案提出、议案审议和议案实施的整个环节，而不是孤立地审视某一单一环节。
首先，从议案提出来看，人大代表首先要面对选民，而选民可能是“理性而无知”的。“由于选民作出决策需要支付一定的成本以收集有关候选人的信息等，作为理性的经济人，他在权衡自己的成本——收益计算时，如果成本太大，选民将不去投票。在现实生活中，许多选民往往也会出于搭便车心理而寄希望别人去投票以坐享其成。”[6] 这里谈到的是投票的情况，其实民意表达也存在着类似的情况。有些选民即使有问题想通过人大代表反映，也会因为成本太高或是有搭便车心理等而不去反映。这样，同样也会产生民意表达的问题。
其次，从议案提出以后的运作来看，议案的审议并最终实施是议案的归宿和价值所在。因此，如果人大代表提出的议案不能够立案或实施，则很可能会挫伤人大代表的积极性。所以，在现实中普遍存在的低立案率情况和形式主义情况着实令人担忧。这一点可以从极低的代表提案率中看出来。表2.1反映出北京市海淀区近三届人大代表提出议案的总体情况并不是很好，平均提案率才达9.9％，较高立案率的情况只在少数几次大会出现。表3.1可以反映出，上海市各区人大最近一届大会的代表提案率总体上比北京海淀区人大还要低，平均提案率不过6.6％，最低提案率甚至为零，只有少数几次会议超过了10％。
最后，从议案的实施来看，代表议案的实施成本也可能是重要的原因。代表提出的议案一旦立案并通过，就具有了“法律约束力”[1]。这意味着有关政府部门必须认真办理。而任何办理工作都是需要付出成本的。有关部门如果办理不好，会受到人大、人大代表提出的质询，甚至批评，甚至还会受到社会舆论的质疑。所以，有些政府人员就认为，人大代表的提案是添“负担”、“找麻烦”[1]，而人大工作的开展，也无疑是给自己增加了一个“婆家”。所以，政府部门对于代表议案的态度有时就是消极的。由于政府在中国当前政治体系中的地位所决定，其态度必然会影响到代表议案的审理工作。这种影响实现的途径可以是政府部门的“消极怠工”(议案办理中的形式主义)，也可以是地方党政部门权力精英的政治折冲[7]。
第二，结构的视角。政府过程理论在强调对动态过程研究的同时，也不并排斥对静态结构的研究。因为，“任何政府活动不能脱离一定的宪政框架和制度背景，这是不言而喻的。”[7] 所以，在考虑有效性问题时，也可以从结构与制度的角度来揭示问题所在。
区县人大代表议案是在基层人大中运行的。基层人大背后隐藏的是基层政权结构(见图3.1)。在基层政权体系中，党组织是领导力量，领导着人大和“一府两院”。所以，这里就涉及到几对重要关系：人大与政府，人大与其常委会以及党政关系。当然，这里并不是说基层政权结构存在着问题，而是要指出构成基层政权结构基础的几对重要关系事实上并没有得到有效厘清。
注释：1、参考：胡伟.《政府过程》[M].杭州：浙江人民出版社，1998年；孙哲.《全国人大制度研究》[M].北京：法律出版社，2004年；2、该结构以城市区级政府为例，实际上，不仅反映了基层政权机构，也反映了整个中国政权结构的情况
其一，人大与政府的职权界定有很大的关联性。《地方组织法》第八条第三款指出，县级以上的地方各级人大享有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权力；而其第五十九条第五款规定，县级以上地方各级人民政府的职责是“执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。因此，当人大代表提出一件属于本级人大职权范围内的议案，它也很可能同时是政府必须履行的职责。所以，有些人从议案内容的角度来提出解释是可以理解的。但是需要指出的是，实际工作者如果以此来否决一项议案可能是不恰当的。
其二，人大和常委会的职权界定有重合之处。区县人大不享有立法权，不能提出立法案，而且由于人大代表也很少使用议案的方式行使人事任免权和监督权[8]，所以，现在的代表议案主要是重大事项决定案。但是有关重大事项的决定权，《地方组织法》对区县人大及其常委会的职权界定是完全相同的。《地方组织法》第八条第三款指出，县级以上的地方各级人大享有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权力；而第四十四条第四款又指出，县级以上地方各级人大常委会享有“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”的权力。这样，如果一件代表议案没有列入大会议程，而通过常委会议程成为决议，也可以说是有法可依的。所以，这表明，这一规定为区县人大普遍将代表议案列入常委会议程的做法提供了运作空间。也许正是有所依据，区县人大才普遍采用了将代表议案列入大会议程的做法。
其三，党政关系的制度架构仍然不够明晰。众所周知，党的领导主要是指政治领导、思想领导和组织领导，而最核心的就是政治领导。党的政治领导主要有四种具体实现方式，具体即：“一是凡是关系本区政治、经济等方面的重大问题，属于人大或人大常委会职权范围，党委认为需要作出决定的，应作为建议通过人大常委会党组向人大或人大常委会提出，或由政府形成议案向人大常委会提出；二是党委对重大问题的决策，属于政府办理的事项，应当由政府去决定办理，或者通过人大或人大常委会做出决定、决议，由政府贯彻执行；三是属于政府职权范围内的事项，可由政府独立负责进行，其中需要政府提交人大或人大常委会进行审议决定的事项，直接由政府提请人大或人大常委会审议决定；四是党委要把人大工作列入重要议事日程，加强与人大工作的联系，经常过问检查人大的工作，帮助人大解决监督等工作中的遇到的困难和问题，严格依法办事，遵守执行人大或人大常委会通过的决定决议，维护人大的权威。”[4] 可见，这些方式既是清晰的，也是模糊的。党委对地区重大事项的领导权究竟是通过人大及其常委会，还是通过政府来实现，党委拥有着很大的主导权。从代表议案工作的角度来看，这就导致了党委的意志可以直接通过人大及其常委会党组，或者政府向人大及其常委会提出议案，而不需要通过人大代表提出议案的方式来实现。从代表议案的审议来看，这可能会导致可以通过人大审议的议案，被安排由常委会审议；可以通过人大及其常委会审议通过的议案内容，直接由党委直接作出。从党的领导地位来说，这是合乎法理的。但是从依法治国的角度来说，这也可能会带来一定的弊端。因为这可能会导致党委对人大及其常委会工作的干预过多，也可能会导致党委对政府的工作管得过细[5]。江泽民同志指出：“今天我们强调党对人大工作的领导，不是由党来包办一切。党是社会主义事业的领导核心，但是党不是政府，不是人大，更不是经济文化组织。……强调党对人大工作的领导，不是要由党来代替国家权力机关行使职能，直接向人民群众发号施令，而是要建立民主制度，组织和支持人民当家作主。”[4] 因此，从制度上，明确党政关系的架构是非常必要的。
最后，制度的视角。一定的结构都是以一定的制度为依托的，要通过一定的制度来体现。所以，上文从结构的角度来考虑问题，在一定意义上来说，也是从制度上来考虑问题。不过，上面涉及到的可能都是一些更为根本的制度。此外，从具体的制度来看，有些规定可能也不尽合理。这些都会影响到代表的议案工作。这主要体现于两个方面：其一、议案提出的时间限制。代表议案提出的规定时间是从大会第一次预备会议起至大会决定的代表议案截止日期时止。由于大会会期也不过3-5天，代表提出议案的酝酿准备时间一般只有1-3天。在如此有限的时间里，让人大代表提出一件符合法定要求的议案来说，还是有很大难度的。而且就是在这有限的时间里，代表们还要参加会议，根本不大可能抽时间去做调查。所以，人大代表要提出好的议案除非在大会之前就开始做准备工作，而这一点在很大程度上取决于人大代表自身的积极性。其二、议案的形式要求。《地方组织法》对于“议案的内容和构成要素”，并“没有作出明确具体的规定”[1]，但是《代表法》却明确规定议案应当有案由、案据和方案。这一规定尽管看起来并不是很苛刻，但是却使很多好的议案无法立案。这些议案尽管也符合法定的其他条件，也是群众关心的重大问题，但是却因为不具备这一形式要件，而无法列入大会议程[1]。所以，这一规定本身可能是舍本逐末的。人大代表作为民意代理人在很大程度上履行的是民意表达与民意整合的功能，民意实现的功能最终要依赖于有关政府部门来实现。所以，代表提出一件议案的好坏与否，从根本上来说，应当看其是否代表了民意，而不是看其是否具备了表面的形式。因此，从具体的制度规定来说，代表议案提出的时间限制以及代表议案的形式要求都是值得追问的。
四、对策建议：有效性问题的治理
首先，从过程的角度来看，议案审议是最为关键性的环节。它不仅影响着议案提出环节人大代表的积极性，而且直接决定了议案实施环节的有效性问题。所以，解决有效性问题一定要抓住议案审议环节。从这一环节来看，可以采取两项措施：其一、提高立案率，确保能够有代表议案列入大会议程。立案率的高低究竟有没有可能设立一个标准，可能是一个没有答案的问题。但是目前这种如此之低的立案率需要得到提高，这却是一个十分明确的问题。无论是从理论还是从实际工作的角度来看，确保每次大会都有一定数量的代表议案列入大会议程，可能不一定是合理的，但是目前这种比较普遍的没有代表议案列入大会议程的状况，不管怎么说，都不可能是正常的。所以，提高立案率，尽量确保有代表议案列入大会议程，可能是十分必要的。其二、修改《地方组织法》，赋予常委会审议代表议案以合法性。从上文的分析可见，尽管常委会审议已经成为基层人大经常采用的审议方式，但是《地方组织法》只确认了大会审议的方式。所以，从法理的角度来看，赋予常委会审议以合法地位，可以避免目前这种做法的尴尬处境。当然，这两种措施的地位是不同的，也不一定要同时采用。第二项措施尽管可以解决法理与现实的分离问题，但是并不能解决代表议案列入大会议程的问题，所以，充其量只能算是对第一项措施的补充。通过这两项措施的采用，促进议案审议环节问题的解决，就有可能提高人大代表的积极性，推动人大代表提出更多更好的议案。这样，也就会有更多更好的代表议案能够进入实施环节。
其次，从结构的观点来看，党政关系同样影响着人大代表议案过程。从整个议案过程来看，党委发挥着核心的领导作用。无论是议案提出，还是议案审议，甚至是议案实施，党委的领导作用都是非常关键的。但是在党委——人大——政府的权力结构中，根据法律所赋予的政治地位，人大的地位还需要进一步提高。这可能与目前的党政关系仍然在探索之中密切相关。党政关系的结构尽管不存在根本的问题，但是其目前的模糊状态仍然具有很大的影响[9]。所以，问题的关键可能在于党政关系明晰化。这里所谈的明晰化还不是通常意义上所说的“党政分开”或者“党政分工”，而是党政关系需要一种明确的实现机制，一种明确的结构载体[10]。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出，“依法执政是新的历史条件下党执政的一个基本方式。党的领导是依法治国的根本保证。加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”因此，从依法治国的角度来说，党可以通过领导人大的立法工作，从而实现对政权机关的领导。由是观之，区县党委也可以通过领导区县人大的重大事项决定权，从而实现对政权机关的领导。因此，党委也应当可以通过对人大代表议案工作的支持，实现这种领导权。只有这样，也许才可能促进人大地位的提高以及代表议案制度有效性问题的解决。
最后，从制度的角度来看，进行一些具体的制度变迁可能也有助于有效性问题的解决。这主要可以从两个方面着手：其一、从基层政权结构的角度来看，需要从制度上明确三个层次的关系。第一个层次是党政关系。目前，党政关系已经得到了进一步的理顺，但是还不能说已经达到问题完全解决的地步。前文提到党政关系需要一种明确的机构载体，而人大则是现成的选择。但是就现实的形势来看，这可能还是不大可行的。所以，从制度上明确党政关系是其次的选择。问题的关键是要明确什么？本文认为，关键是要明确党对立法机关、司法机关和行政机关领导的不同侧重点[1]。第二个层次是人大与政府的关系。区县人大与区县政府的职权关系已经在《地方组织法》中予以规定。那么，为什么还需要进一步明确呢？这是因为正如上文中所阐释的那样，区县人大与政府的职权存在着关联之处，而这在人大代表议案的立案工作中造成了误解。因此，有必要在制度上或者至少是在认识上明确两者的区别以及两者之间相互关联的意义所在。第三个层次是人大与其常委会的关系。这一点同样在《地方组织法》中已经有了明确的规定。但是就两者的很多职权而言，却存在着很大的重叠之处。这样就可能产生一种情况：本来是人大的职权却由其常委会行使了。因此，在制度上明确两者的职权关系尤其必要。其二、从议案制度的角度来看，一些具体制度需要进一步完善。本文着重强调两点内容：一是议案提出时间的规定；二是议案的形式要求。在代表议案的提出时间上，区县人大一般都是规定大会期间提出。这种做法是值得商榷的。应该取消这种限制，允许代表即使在闭会后也可以提出议案。在代表议案的形式要求上，尽管本文也认为一定的形式可能是必要的，但是要求代表在很短的时间内拿出可行的实施方案，是不太合理的。所以，最好能够修改《代表法》中关于议案必须有案由、案据和方案的规定。人大代表的主要作用是表达和整合民意，因此，最重要的是在议案中能够清楚地表达民意诉求。至于具体的实施方案可由专门的工作委员会或者承办部门来规划和完善。
注释：
[1]李玉梅.中国人大议案学[M].武汉：湖北人民出版社，1995
[2]王伊景.中国人大代表[M].北京：中国民主法制出版社，2000
[3]方奕晗.您身边的人大代表好不好找[N].中国青年报，2004-4-25
[4]白广全.开创城市区级人大工作的新局面[M].北京：中国民主法制出版社，1997
[5]陆介标.人大工作纵横谈[M].北京：中国民主法制出版社，2003
[6]竺乾威.西方行政学学说史[M].北京：高等教育出版社，2001
[7]参看：胡伟.政府过程[M].杭州：浙江人民出版社，1998
[8]李步云.地方人大代表制度研究[M].长沙：湖南大学出版社，2002
[9]参见金大军.政府职能梳理与重塑[M].广州：广东人民出版社，2002
[10]参见朱光磊.当代中国政府过程[M].天津：天津人民出版社，2002