特许学院：美国公立高等教育改革的一种选择，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,学院论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G648 文献标识码：A 文章编号：1000-4203(2008)04-0105-05
20世纪90年代，美国联邦政府和州政府与高等教育机构之间的关系出现了许多新变化，尤其是社会对高等教育机构的不满情绪及高校自身的官僚体制都达到了相当高的程度，公众也相应地对院校的绩效责任和监控给予了更多的关注。同时，随着高等教育规模不断扩大，联邦政府及州政府却不断缩减对高等教育的财政投入，使得大学和学院需要通过其他方式来获得必要的经费，从而促使公立高等教育开始出现私营化的趋势。在高等教育私营化的各种表现形式中，20世纪末在美国一些州开始萌芽的受K-12特许学校的“特许”理念启发的特许学院颇具代表性，在很大程度上反映了美国公立高等教育的改革趋势。
一、美国特许学院概况
1997年，马萨诸塞州高等教育委员会主席Stanley Koplik提出“前锋学院计划(The Vanguard College Plan)”，这是特许学院构想的雏形。他选择使用“前锋学院”这一概念，主要是用以甄别当时正处于激烈争论中的、易混淆的K-12特许学校运动。不过这一设想当时并没有得到任何回应或认可，直到1999年，该州州长A.Paul Cellucci在其春季财政预算中声明支持特许学院计划，建议在马萨诸塞州创建几所特许学院。2000年1月，设在马萨诸塞州波士顿的先锋公共政策研究学院(Pioneer Institute for Public Policy Research)发表了一份分析特许学院构想的白皮书——《特许学院：平衡自由与责任》(Charter Colleges:Balancing Freedom and Accountability)。两位作者Robert O.Berdahl和Terrence J.MacTaggart详细阐述了特许学院的理念及其实践，建议在一些州有选择地创建特许学院。他们的倡议再次引发了人们对特许学院的关注，这份白皮书也因此成为美国特许学院最重要的文献之一。值得指出的是，虽然特许学院的构想是把特许学校的“特许”理念付诸公立高等教育，但二者在管理、资金来源、结构以及文化方面都存在实质性差异，因此不能简单地把特许学院构想的提出看成是建立在特许学校成功经验的基础上。[1]
特许学院是在传统的公立高等教育系统中，一部分学院或大学有选择性地通过“特许状(charter)”的形式与州政府构成一种新型自主与尽责的关系：一方面，州政府解除对它的绝大部分程序性管制(procedural regulation)，从而使其获得更大的自主地位和自治权限；另一方面，以此为条件，特许学院必须承诺更好地为社会尽责，即在一定期限内完成特许状所规定的使命，同时使其更多产、更灵活、更有效率、更有效益地满足各种外部需求。[2]显然，特许学院的构想旨在改善学院官僚机构的低效率，鼓励学术创新，引导更多的学院更好地实现特定的学术或市场目标。至于为什么使用“特许学院”这个概念，主要是因为最初的构想者认为“‘特许’身份更适合州立高等教育系统中的小型学院或者单独的学区”，尽管在以后的发展过程中，特许关系可以在“州政府与大学、社区学院、技术学院或公立学院等不同类型的高等教育机构之间发生”[3]，所以，在一些文献中有时也使用“特许大学(charter university)”这一概念。特许学院的特许身份是由州协调委员会(state coordinating board)或者州政府管理机构经过评估后用“特许状”的形式予以确认的。“特许状”详细规约了政府与大学的新型关系，确定了学院的名字和任务(mission)、教育项目的类别（如副学士学位、学士学位、硕士学位或者博士学位）、与州政府协定的财政拨款额度、学院的具体管理权限以及需要在一定期限内达成的教育教学效果以及其他方面的成效等。
目前，美国马里兰州的圣玛丽学院(St.Mary's College of Maryland)，马萨诸塞州的三所公立学院即马萨诸塞艺术学院(Massachusetts College of Art)、马萨诸塞海事学院(Massachusetts College of Maritime)和马萨诸塞文学院(Massachusetts College of Liberal Arts)，弗吉尼亚州的所有公立大学和学院等，以及缅因州的州立高等教育系统等都先后以不同形式实施或试行特许学院的构想。而科罗拉多州、南卡罗来纳州、佛罗里达州、华盛顿、德克萨斯州、俄勒冈州及新泽西州等也纷纷提出特许学院构想并有意实施。
事实上，美国特许学院的出现是与高等教育私营化趋势相联系的，在高等教育私营化趋势的影响下，政府与公立大学和学院的关系开始发生深刻的转变，即大学或学院以承担更多的绩效责任为代价换取更大程度的免于州政府管制的自治权限。州政府只给大学或学院较少的预算投入，而强调的重点放在对院校绩效责任要求方面。也就是说，州政府解除其对院校管理运作过程或手段的传统控制，而加强对高等教育机构公共目标和职能的更为严格的评价和监控。公立高等教育机构的私营化通常被认为是允许某院校在运作过程中与独立／私立高等教育机构完全类似，即自行确定任务目标、自行确定学费标准、自行雇用教职员工、自行设定工资标准等等，不过这样的私营化形式由于州政府同时解除了程序性和实质性管制，因而也会产生很多问题，最突出的就是可能影响公立高等教育机构的“公共利益”属性。
从特许学院的构想及其具体运作来看，州政府用立法的形式一方面赋予院校以程序性自治权限，另一方面加强了对院校任务的实质性监控，以确保整个公立高等教育系统不会朝着私营化的方向发展。[4]美国学者John Donahue的著作《私营化：公共的目的，私营的手段》(The Privatization Decision:Public ends,private means)标题比较准确地概括出了特许学院的宗旨——“公共的目的，私营的手段”。[5]也有学者认为，州政府应该在特许学院实质性目标和职能方面发挥合作伙伴的作用，这样才能确保这些院校更好地服务于公共利益。[6]
二、美国特许学院的主要特征
特许学院作为美国公立高等教育改革的一种选择，在理念及实践层面凸显出其与传统公立高等教育的不同特征。
1.特许学院是“准私立”性质的公立高等教育机构
有关特许学院的文献当中，“特许”与“准私营化(quasi-privatization)”成为可以互换的两个概念，[7]而“特许身份”也被认为是“混合型公私立身份(hybrid public-private status)”。[8]这至少包括以下两方面意涵。
一是特许学院是在公立高等教育机构改制的基础上确立的，仍然接受州政府的财政预算拨款，因此从本质上来说它的公立性质并没有改变，仍然要承担其满足公共需求的责任。而且，除了履行特许状所规约的绩效责任以外，特许学院与其他公立高等教育机构一样，也同样受各种与高等教育有关的地方性的、各州以及联邦法律的约束，需要遵循标准的财政审核报告程序。
二是与传统公立高等教育机构不同的是，特许学院以契约形式确立责任，而传统的公立高等教育机构则是以法规为依据。特许学院有与州政府或州立法机关签订契约的权利，这在一定程度上表明特许学院不再是传统意义上的受州政府管制的行政职能机构，而是从法律意义上确立了特许学院成为可以与其他当事人即州政府缔约的准独立实体。因此，特许学院的出现，可以看作是一个重新界定政府和大学关系的良好契机。以南卡罗莱纳州和华盛顿州为例，南卡罗莱纳州政府对公立高等教育的拨款采用“以绩效责任为基础的预算分配(performance budgeting)”，而华盛顿实行的是“以绩效责任为基础的缔约协议(performance contracting)”，显然这两者是完全不同的：后者强调的重点在双方经共同协商后形成的契约性文件，文件详细说明高等教育机构为获得州政府资助而应履行的绩效责任。这种缔约方式也正切合了一些高等教育政策专家对于公立高等教育机构和州政府之间关系的一种新的诠释和解读，即公立高等教育机构不再是州政府的职能机构，而成为独立承包人。原来传统意义上的通过一定计算公式对高等教育机构进行财政资助的方式可以看成是“以绩效责任为基础的分配预算”，即州政府按照入学学生数提供具体的资助标准（当然，这个资助标准将随着与高等教育机构的合作而不断发生变化），这个预算方案是为州政府资助高等教育机构提供指导性的帮助，因此高等教育机构的身份仍然是州政府的职能机构。相应地，“资助公式(funding formula)”也就成为与“契约”相对立的一个概念。因此，从更深层次意义上来说，“特许”理念意味着学院或大学不再是州政府的职能机构，而成为一个可以与其他当事人即州政府缔约的准独立实体。
不过，公立高等教育机构成为真正意义上的准独立实体，牵涉的问题非常多。其中一个重要问题是公立高等教育机构转变为准独立实体是否会影响公立高等教育的“公共利益”属性，这也是许多专家学者关注的一个问题。弗吉尼亚州三所旗舰大学／学院（弗吉尼亚大学、弗吉尼亚理工学院和威廉玛丽学院）最初提出“特许”动议，其中最重要的内容就是身份的转变，即三所旗舰大学／学院不再是州政府的职能部门(state agency)，而成为州政府的行政分支机构(subdivision)，在身份上类似于各县、镇或市。为了维护公立高等教育的“公共利益”属性，州政府的立法规定三所旗舰大学／学院仍然是州政府的职能部门，也就是院校的身份并没有改变，不过可以获得一些属于州政府的行政分支机构才可以拥有的权力，即有权控制学费和其他费用并进行投资等。因此，在这样一种情形下，州政府的特权地位得以保全，能够继续对公立高等教育机构的任务和目标实施有效监控。
2.独立的校董事会对于特许学院的发展至关重要
一般来说，美国各州的高等教育管理机构是在全州统一的高等教育协调委员会(coordinating board)管理下设几个多校区系统董事会(multicampus system governing boards)，而所有公立四年制大学和学院（有时公立二年制学院也是如此）受一个统一的董事会(consolidated governing board)领导。这种统一的校董事会常常分身乏术，不可能细致了解每一所院校的情况，也就无从判断它们所管理的这些院校是否有效善用了新赋予他们的自治权限。对于特许学院来说，为了获得特许身份，它必须重组或新建一个独立的、高质量的校董事会，这一独立的、高质量的校董事会是特许学院取得成功的至关重要的因素。比如，马里兰州圣玛丽学院组成了一个高质量的董事会，其成员包括《华盛顿邮报》编辑Ben Bradlee，国家安全委员会前成员Paul Nitze，北大西洋公约组织的前任负责人Andrew Goodpastor将军，约翰霍普金斯大学退休名誉教授Steve Muller，以及来自巴尔的摩的众议员Ben Cardin等。[9]正是这个高质量的学院董事会所做出的决策使该学院得以最终获得“特许”身份，也正是这一批高素质的董事会成员才有能力说服马里兰州政府和立法机关给予该学院更多的程序性自治权限。当马萨诸塞州提出实施特许学院的构想时，先锋公共政策研究学院对该州的首要建议就是成立一个高质量的董事会。该州采取的具体措施就是由州长聘请美国律师协会(American Bar Association)负责评估董事会成员的资历，而且由位于华盛顿的全国董事会联合会(Association of Governing Boards in Washington D.C.)帮助提供具体的操作细节。
3.特许学院享有更多的程序性自治
如何有效地运用（而不是滥用）通过特许状从州政府获得的绝大部分的程序性自治是对校董事会管理智慧的考验，校董事会也是通过这些自治权限承担自我管理的责任，最大限度地赋予学院治理的过程以无限生命力。所谓特许学院拥有更多的程序性自治权，指的是特许学院除了享有其他公立学院应享有的自治权外，在财政、人事、学术项目开发等方面还享有其他传统公立高校所没有的特别程序性自治权，主要包括：不受政府的购买和建筑监控制度的监督而自主购买和进行校舍建设、与校外部门签订服务协议、自主设定学费标准、为投资计划筹措资金并进行监控、有权保留和使用所有的学费收入而不需要储存到政府手中，以及在开发新的学术项目上有更大的自主空间，可以自主筹集更多的私人资金，可以自主招聘教职员、设定薪酬标准、提拔和解聘非教学人员、实行真正的共同治理和联合掌权等，此外，学院还有权建立基金会以接受私人捐赠。[10]从应然的角度来说，公共利益只有在公立机构，而且是州政府赋予最广泛程序性自治权限的公立机构才能得到有效保障。[11]州政府在项目预算、人事政策、采购政策和建筑程序等方面对公立高等教育机构的控制常常产生一些不利的后果，如烦琐的官僚程序导致的低效率和高额的花费等。鉴于此，州行政和立法部门显然意识到院校的程序性自治是实现其目标和达成任务的有效手段。如果通过解除州政府更多程序性控制使公立机构能够更有效、更高效地提供公共服务，那么只要这些机构内部具有良好的行政治理能力，能够有效行使赋予他们的自治权限，州政府就可以考虑对其解除绝大部分程序性管制。
4.特许学院履行更多的绩效责任
特许学院获得更多程序性自治的前提条件就是更多的尽责承诺，即履行“特许状”所规约的绩效责任。特许学院必须接受州政府授权下的州高等教育委员会的绩效责任评估，其主要内容就是考察学院运作是否更加有效，是否有更高质量的教育效果以及是否满足社会所期待的其他目标，如：教师的教学效果、教师和学生来源的多样化、学生入学和毕业的学业成绩的期望值、学生的毕业率和保持率是否达到或超过指定的绩效责任水平以及筹措私人资金的目的等。对于特许学院尽责的评价，一方面体现了州政府在赋予其程序性自治权限的同时，仍保留了对特许学院实质性自治的控制权，从而使其更明确在获得自治权限后，应善用这些权力达成预期目标；另一方面也能使特许学院增加透明度，因为通常来说，“高等教育面临的困境不仅仅是对于院校成功的衡量标准的问题，更重要的是高等教育机构不能很好地向外界公众传达自己取得的成果”。[12]不过，值得注意的一点就是，要求特许学院尽责并不是目的，而是其作为公立高等教育机构服务于公共利益的手段。在制定特许学院绩效责任评价标准时，州高等教育委员会针对各特许学院独特的任务和发展目标进行了区分，有助于院校的多样化，从而在一定程度上避免了由于市场竞争而导致的高等教育系统分层的问题。特许身份并不意味着使院校向精英教育方向发展，而是应使学院更具独特之处，形成并保持自己的特色。
综观美国特许学院的上述特征，一个值得特别关注的问题是特许学院自治与尽责的平衡。高等教育规模的不断扩大以及政府财政投入的严重不足已经成为一个世界性问题，各国政府及高等教育领域都面临着严峻的挑战。面对高等教育财政的持续危机，“全球各地的政府对业已扩大的高等教育的支付能力都有下降，面对此种情况，将来有可能重新界定国家和大学的作用，给教育机构更大的自治和自主权。”[13]毋庸置疑，大学和学院需要自治，但同样也需要“把自治付诸有效使用，积极自治而不是被动自治；大学应该利用自治取得进步，否则即使享有自治权也是无济于事的。”[14]显然大学自治有着十分悠久的传统，但随着大学与政府等外部利益主体之间的关系日趋紧张，大学自治在内容和模式上都发生了很大的变化。尽责对大学来说是不可避免的。从理论上看，高度的自治与充分的尽责之间是否可以相容一直存在争论；在实践中，人们常常感到只要大学被要求履行更多的绩效责任，它就留有更小的自主的余地，反之亦然。事实上，问题往往更为复杂。美国的公立高等教育机构在面临社会绩效责任的压力时有其独到之处：它们基本上依靠财政税收的支持，但是它们只有在给予一定程度的自治的条件下才能发挥最好的作用，因此高等教育机构有责任在部分程度自治和对社会及公众尽责之间寻求一种平衡。如何创建新的大学自治模式来平衡高等教育机构自主与尽责的关系成为当前高等教育发展的重大问题。美国特许学院在这方面所做出的有益尝试，不但可以给美国公立高等教育改革提供一些成功经验去借鉴和效仿，也为其他国家包括我国在解决公立高等教育机构发展方面面临的困境提供参考依据，即公立高等教育所面临的问题就是通过对自身的反思和改革，满足社会及公众对高等教育的期望和需求，以重拾他们对高等教育的信心与信任。
收稿日期：2008-02-10