略论公民对政策制定的参与途径，本文主要内容关键词为：公民论文,途径论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代民主社会中，公民对政策制定的参与途径是多种多样的。本文将就立法听证会、行政听政会、论辩会以及“赛博”（cyber）等几种途径加以阐述，以期对我国的政策研究和实践有所帮助。
（一）立法听证会
立法听证会是形成于立法部门内部的制度。它不仅是立法部门搜集信息的基本途径之一，而且也是满足公民知情权的过程。立法听证会一般依照特定的程序进行，听证的内容和形式都具有很强的针对性、公开性，从而使各方面的意见能直接反映到立法机关，为民众提供一个发表立法意见的公开论坛。与此同时，促使立法机关充分考虑人民群众的利益和要求，并使立法活动接受人民的监督。
在民主化程度高的国家，所有的法律在通过前都必须举行听证会。例如，在加拿大，法律案在经过议会全会二读后必须由各专业委员会举行听证会。不经过听证程序的法律案不能成为法律，法律案的听证是必经的立法程序。在美国联邦议会，虽然现在法律没有明确要求所有的法律案必须经过听证程序，但是实际上，不经过听证的法律只是例外。此种例外一般是由于国会换届期间或休会期间或其他特殊原因造成的。当然，在有的国家，不是所有的法律都必须经过听证程序方能出台，有些法律案需要经过听证，有些则不需要经过听证。至于哪些法律案应当经过听证程序的问题，各国都有不同的规定。
公民在立法方面的听证权力日益成为公民的基本权力，并逐渐同司法方面的听证权力一样，将会被视为一项基本人权。而且在一些重大问题上，立法听证会正在与公民投票制度相结合，成为直接民主制的一种重要形式。在西方国家，需要任命主要公职人员、调查国政时，国会往往要召开立法听证会。美国联邦议会常用的国会听证会（Congressional hearings），就是一种典型的立法听证会。总统任命政务官员时，需要征求参议院同意，而参议院议员们通常要对内定的政务官员进行个别或总体上的同意，一旦认为有问题，则召集立法听证会。譬如，某一被任命者被指控道德上或政治信念有问题，或者有种族歧视行为时，国会就要最大限度地搜集信息，以判定任命的正确与否。而在这一过程中，通过言论媒体、利益集团或公民个人，会透露出许多信息，从而形成事实上的全国范围的舆论。国会需要对国政进行调查时，也要举行立法听证会，即为了了解国家在政治、经济、社会和文化诸领域所处的状况，传唤有关的公职人员并听取其证词等。特别是针对公职人员的立法听证会尤为彻底，这对反腐败很有意义。
听证在立法机关的政策制定过程中有着重要的作用：一是通过立法听证会，能够搜集到政策制定所需要的信息和资料，它能起到国会议员的眼睛和耳朵的作用；二是通过立法听证会，能够广泛搜集作为政策受益者的利益集团和公民个人的意见，有助于确保政策的正当性；三是在论证需要巨额预算国家大型项目的时候，召集立法听证会也将有助于分析其波及到国民经济的效果。
当然，立法听证会也暴露了一些缺点。常常因为时间限制，不能进行充分的调查；而且投入到调查的人力、物力也会受到限制；出席立法听证会的国会议员的姿态也将影响公正性，有些议员不是为了弄清事实，而是在为了各自集团的利益而误导听证过程。尽管如此，立法听证仍然在很大程度上展示了公民参与的广泛性乃至发展政治民主的可能性。
（二）行政听证会
行政听证会是行政机关在行使行政权作出影响行政相对方当事人的权利和义务的决定前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。其涵义有：（1）它是行政机关作出决定之前的一种行为，是一种程序；（2）参加听证的利害关系人应该涉及各个层次，而且必须保证适当的比例，顾及各方利益；（3）听政的利害关系人，必须能够充分发表自己的看法、见解，即对决定支持与否，都要表明态度并阐明理由。
行政听证是行政民主化的一个重要标志，法制比较健全的国家普遍履行听证程序。在美国，1946年通过的《行政程序法案》用法律形式保障了公众参与的权利。这项法案规定，政府机构在制定法规或政策前必须通知公众，并确定参与的具体形式。之后又有一些法规补充规定，凡是涉及到工资、价格、市场、贸易与关税等方面的决策，必须举行听证会。日本的行政听证会是指行政机关在制定、修改或废除命令，或做出影响多数人利益的决定时，法律要求行政机关广泛听取一般意见的程序。我国在1996年颁布的《行政处罚法》正式引入了行政听政程序，2000年通过的《立法法》又规定，在行政法的起草过程中为广泛听取意见可以采取听政会的形式。
由于行政听政会所解决的问题比较具体、有针对性，所以它在政策制定过程中起着重要的作用。概括起来讲，第一，政府决策部门可以借此吸纳民意，以尊重民意的姿态和彰显决策的民主性来赢得政策的正当性；第二，通过行政听证会，使公民能够直接参与政策制定的过程，可以保障政策制定过程的透明度。同时，政府当局也能得到公众的信赖和支持；第三，通过行政听证会，能获得公民对政策内容的理解，减少以往在政策解释中的矛盾和冲突；第四，可以集思广益，弥补政府在公共决策方面的知识缺陷，为政府的公共决策提供智力支持。此外，即便政策失败了，也能明确责任。总之，行政听证会是保障公民基本权利的实质性手段，也是现代民主政治体制下的公民的基本活动方式。
行政听证会制度也带有自身的弱点。有时行政听证会被一些利益集团的成员用作维护自身利益的鼓吹场所，有可能违背大多数人的利益；行政听证会也是个很费时的过程，面临危机状况或需要紧急制定某项政策时，反而会成为障碍；等等。
（三）论辩会
论辩会是以客观资料为依据，富有逻辑性地阐述自己的主张，并努力说服站在对立面的人，以便使自己的主张得到贯彻的行为过程。论辩会是以精英或专家们比一般市民掌握着更多的知识，更加可靠的信息和资料，以及他们的判断力往往优于一般民众为前提的。以此为前提的论辩过程，不仅能够保持透明度，而且具有实证研究的特点，它有助于形成专门领域的政策。论辩会尽管有着一般公众难以参与的局限性，但他们可以提供有关资料和信息，间接地影响政策形成过程。论辩会可采用多种方式，其代表性的可举出政策讨论会和法庭辩论会。
1.政策讨论会（Policy Forum）。政策形成过程中，体系成员的自由讨论是必需的，其中专家们的讨论尤其重要，因为一般公众往往无法掌握充分的信息和资料，而且对于讨论专门领域的政策问题也会感到力不从心。各种政策研究所是专家活动的主要场所。他们能向政府和社会集团提出有助于解决实际问题的各种政策方案，而且还会接受政府各职能部门的委托，充当解决特定问题的智囊团。美国的布鲁金斯（BrooKinbs）研究所和兰德（Rand）研究所，英国的国际战略研究所（International Institute for Strategic Studies），奥地利的国际应用分析研究所（International Institute for Applied Analysis）等机关，曾对政策开发做了很大贡献。还有，由言论工作者、业务人员、学者以及一般公众形成的政策讨论会，能够作为吸收广大民众参与的公众论坛，对政策民主化的推广，有着重要的现实意义。
2.法庭辩论会。法庭判决，则属于广义上的政策制定过程，因而法庭辩论会也可成为政策研究的对象。法庭辩论会主要适用于律师在法庭上代理原告或被告论辩的过程。在法庭上，律师代替当事人准备尽可能翔实的材料，申辩当事人的主张。同时，最大限度地扩大对方的弱点，以达到将当事人的主张正当化的目的。一般来说，原告的代理人将阐述自己主张的证据材料提交给审判部门，审判部门再将此材料转达给被告代理人，让其核实，并在开庭当日询问他是否认可原告提交的证据材料的真实性。假如被告代理人不承认原告代理人提出的材料，就要表示拒绝接受，并表明其理由。同时，双方代理人均有权向审判部门请求给予新的论据或准备材料的时间，而且需要新的证人的话，也可向审判部门请求。这里需要留意的是，审判过程一般都会把裁判持续到新的材料或证据出现为止。在这一过程中，逻辑修辞有可能影响到裁判方向，根据哪一方的律师逻辑修辞能力好，审判的方向会朝着对此方有利的方向倾斜。审判部门将以客观的态度，对新的材料或证人的证词进行深入细致地核查，判明法庭是否予以支持。所谓审判过程就是依据法律专家们这一精英群体的辩论，判定其有理与否的高度合理、合法化的过程。
论辩会也有其短处：精英或专家们之间的讨论，有可能牺牲掉公众的利益；论辩过程往往有利于掌握信息较多的一方，因而缺乏客观标准；经过论辩过程得到的共识，并不一定正确，因为有可能根据决策者之间的力量对比制定政策，从而导出被歪曲的共识。
（四）“赛博”（Cyber）
当今社会是以网络交流为特征的信息社会，随着PC通信成为我们生活的一部分，单靠一股的IP（information provider）信息已经很难满足信息需求量，“赛博”能够弥补这一缺陷的。“赛博”，往往聚集着包括各个领域专家在内的志同道合的社会成员，少则数千名，多则数万名。这些人不断交流自己掌握的信息，使得“网友”们也拥有丰富多彩的信息。通过“赛博”，他们不仅能够提出自己的看法，还能广泛征求别人的意见，随时获取必要的信息等。“赛博”虽说非正式团体，但最近赋予其共同体的意味，可称其为论坛（forum）了。
1997年，韩国在总统大选中，第一次举行了电视直播的总统候选人个别邀请讨论会。讨论会则通过“因特网”为总统候选人和市民搭起了桥梁，构造了崭新的对话和讨论空间。“赛博”通过数字媒体的信息双向通行，为选民提供了直接参与政策制定的实验舞台。这种方式从选择讨论主题到提问内容，以及发表者和讨论者的选拔，都充分体现了一般民众的意愿。
在全国范围内组织“赛博”讨论会之前，可在地方政府的范围内试行电子投票，并逐渐扩展到更高一级的政府范围去。为了确立某种方案，可以研究利用“赛博”空间进行对话的方案。比如，就某一个焦点问题，群众可通过“赛博”空间表示自己赞成或反对的立场；而且舆论调查也可以通过“赛博”方式进行。随着“赛博”空间交流的活跃，自然有关社会问题的讨论也将越来越活泼起来，这将有助于形成公众议题，也可成为无拘无束地议论政府正式议题的空间。同时，政府也可通过“赛博”空间提出政策方案，并且得到向民众做必要的解释和说明的机会。学者推测，在不远的将来还有可能进行电子投票，那么，“赛博”空间就有可能给民众提供随时讨论和验证政府主要政策的机会。
总之，政策制定过程，需要动员所有体系成员的智慧、知识、资料及信息，而且为了实现公民有效的参与，必须营造共同体内的自由民主的讨论文化氛围，同时在制度上实质性地保证公民的民主权力，等等。而在这些方面，我们还有很大差距。可以说，从西方国家经验中汲取对我国有益的做法是完全必要的。但是一项政策的制定，绝不能简单地依靠引进或照搬，一定要结合本国的国情，确立和发展“本土化”的政策理论，并通过政策实践逐步扩大公民对政策制定的参与途径，这是与时俱进的政治民主发展的必然要求。