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[提要] 人口的迁移和流动是全球性的现象，一个国家保持一定数量高素质人才的流动，是一种社会经济有活力的表现。当前，在我国出现了历史上规模最大的流动人口群，其中尤以“农民工”最众。本文在明确流动人口定义及类别的基础上，探讨了我国当前流动人口的主要特征、形成原因，分析了流动人口所带来的种种影响，并提出流动人口治理的对策。
改革开放以来，特别是随着市场规律在经济生活中的作用不断加强，全国范围内各种生产要素的流动日益频繁，流动人口这个活跃而复杂的人口群，正以其空前的规模和速度日益膨胀。据有关资料显示，目前，我国有高达8000万之巨的流动人口，并以每年1000万左右的速度递增。这个规模庞大的流动人口群所带来的种种影响，必然会触及到社会的方方面面。如何正确地认识当前流动人口问题，并对其进行有效的治理，就历史地摆在了人们的面前。本文拟就这一问题作一初步探讨。
一 流动人口的定义及分类
流动人口这一社会现象，并不是近、现代人的专利，古已有之。但迄今为止，国际上还没有关于它的统一看法，国内学术界对它的定义也尚未达成共识。如果作纯理论性的探讨，可以说，离开定居地而游动地从事各种活动的人口都是流动人口，但在中国这个具体的国情下，流动人口可以这样来界定：相对于定居人口而言，暂时离开户籍所在地，但又没有永久迁居的移动人口。
为了研究的方便，我们先对流动人口的结构进行必要的分析，然后依据一定的标准将其分成不同的类别：
1、从流动人口滞留的时间角度考察， 可分为长期流动人口和短期流动人口，前者一般指离开户口所在地半年以上者，后者一般指离开户口所在地3天以上、半年以下者。
2、从流动的目的和原因角度考察，可分为经济型流动人口、 社会型流动人口和文化型流动人口。其中，经济型流动人口主要指从事建筑施工、家庭保姆、经商贸易、饮食服务等职业的人口；社会型流动人口主要指探亲访友、观光旅游、治病疗养、婚嫁娶亲等人口；文化型流动人口主要指科技协作、学习培训、学术调研、演出开会等人口。当然，这种分类只是大体上的，各类别之间并没有严格的区分界限。
本文对流动人口的探讨，主要是针对长期性的经济型流动人口，尤其是对“农民工”这一特定群体进行具体分析。
二 流动人口的主要特点
1、绝对数量庞大，且增长迅猛。改革开放以来， 随着一些体制藩篱的打破和观念障碍的消除，流动人口的规模与日俱增。1990年第四次全国人口普查时，珠江三角洲至少有236.4万外来劳动力，据估计，1994年，外省和广东其他地区在珠江三角洲打工的外来劳动力总数为600万左右〔1〕。上海市1981年的流动人口才62万，到1986年，骤增至134万，到1993年，又猛增到281万〔2〕。 人们戏称道：以前是“孔雀东南飞”，现在连“麻雀也东南飞”了，流动人口数量之多，增幅之大，可见一斑。
2、滞留时间日趋延长，大有扎根趋势。上海市的流动人口中， 49%已滞留超过半年〔3〕。北京市的暂住人口中，滞留时间在3个月以内的占24%，3至6个月的占21%，半年至1年的占31%，1年至3年的占 16%，三年以上的占7%〔4〕，他们当中的一些人堪称没有北京市户口的“老北京”了，在一些流动人口的聚集点，甚至已形成了属于他们的自成系统的多功能小社区。
3、流动人口的流出地和流入地具有相对的集中性， 且大多是从农村流向大、中城市，从中西部地区流向沿海地区。流动人口的流出地多是内陆一些欠发达省份的农村，如四川、安徽、广西、湖南等，1993年，四川出省民工突破500万，湖南南下民工也有300多万。流入地主要是一些经济发达的城市和沿海地区，如广东、上海、北京、江苏等。在8000万流入人口中，“农民工”是主要部分，占去了3/4，达6000多万〔5〕。
4、男性和劳动适龄人口所占比例大，且文化素质偏低。 北京市的暂住人口中，男性占77%，女性占23%，其中劳动适龄人口占88%〔6〕。由于流动人口的主体是农民，所以其平均文化素质偏低，以初中、小学文化水平者为主。上海的流入人口中，大专及以上文化程度的占2%，高中占10.1%，初中和小学的分别占48%和28%，文盲、半文盲占9.1%〔7〕。但在农民当中，流动人口的文化程度要高于非流动人口，1992年，我国农村人口中文盲、半文盲率为22.2%，小学文化程度者比例为45.1%，合计占67.3%〔8〕，而流动人口中这一部分仅占35.6%〔9〕。人们惊呼改革开放使农村精英大批流失，造成农村人才倒挂。
5、经济型流动人口是流动人口的主体。1993年，上海市281万流动人口中，属于经济型的占74.6%〔10〕，北京市的一份统计材料也表明，1992年，从事经济活动的人口占暂住人口总量的77%〔11〕。这说明，流动人口中的大多数是抱着利益冲动而往的。
6、人口流动的高峰期具有一定的周期性。我国的传统节日， 如春节期间，先是数千万计的“民工”、数百万计放了寒假的莘莘学子，远在异地他乡各条战线上工作的各类员工，都拥向了车站、码头、机场，匆忙返乡。春节一过，他们中的绝大部分又返回去，且“民工”中又会加盟许多新面孔。这样一来一往，便形成了真正有中国特色周期性的“流动人口潮”，其波峰更是一年高过一年。此外，在“五·一”、“十·一”、暑假等重要节假日期间，社会型、文化型流动人口也大量增加，呈现出一定的周期性。
7、流动人口由被动型、生存型流动向主动型、发展型流动转变。在共和国的历史上，由于天灾人祸造成过大量为了生存而被迫逃荒、流浪的人群，也出现过“上山下乡”式的政治运动。这一切，在经济和社会日益发展的今天，已成为陈迹，继之而起的是为了事业的奋斗，生活的美好和个性的发展而自主选择新的工作地域和工作部门的流动人口群，他们流动的目的是为实现自己人生的价值。
三 大量流动人口产生的原因
近几年来，一个规模庞大的流动人口群在我国涌现，决不是偶然的，有其深刻的经济、体制和观念上的原因，是各种矛盾长期积聚并在短期内迸发出来的必然结果。究其原因，不外乎下列四点：
1、农村大量剩余劳动力和城市及沿海地区大量就业机会并存， 是流动人口产生的先决条件。人多地少是我国的基本国情，长期以来，由于政策上的失误，使得我国人口畸形增长，而耕地面积却逐年锐减，从1978年到1993年，我国人口净增2.2亿，同期耕地面积却净减6432万亩〔12〕，这更加剧了人地矛盾。而且在这新增人口中，农村人口占了绝大部分，在固有的城乡二元社会结构下，他们只能滞留在农村，其直接后果便是大量农村劳动力成为“零值劳动力”。据保守估计，我国农村现有剩余劳动力1.2亿。与此同时，随着改革开放的不断深入，广大城市和沿海地区的经济和社会取得了长足发展，特别是第三产业等一大批劳动密集型产业的大量出现，就业机会也如雨后春笋般涌现，它们需要大量的劳动力。如浦东新区的开发和城市基础设施建设，旧城区改造，形成劳动力的强大需求。上海外来人口1980—1990年平均增长10%，而1990—1993年间平均增长24.5%〔13〕。
2、“城乡差别”和内地与沿海之间的差距客观存在并逐渐拉大，是流动人口产生的内在动因。1984年，城乡收益比为1.7∶1，1987年升为2∶1，1993年又扩大到3.1∶1，加上城市的各种隐性补贴和农村中各种门类繁多的不合理负担，这种差额会更大。城市20%的高收入户比农村20%高收入户的平均收入高十多倍〔14〕。农民在家务农，一年辛苦到头，收入才区区数百元，而进城打工，一年一般可积蓄2000至3000元甚至更多。与此同时，东西部地区之间经济发展水平的差距也在扩大，以农民收入为例，1983年，若以西部地区农民收入为100，则中、 东部地区分别为126和144，1992年，这一比例变成了100∶115∶166。 农民收入最高的上海与最低的甘肃相比，差距由1983年的2.69倍扩大到4.49倍〔15〕。现代推拉理论认为，人们有从边际收益低的地区和行业向边际收益高的地区和行业流动的冲动和预期，这不仅有其经济上的深刻动因，还有为了得到更满意的职业、更美好的生活条件以及为自己和孩子获得更适合发展的社会环境等目的。事实上，许多农民的流动正是在“不想当一辈子农民”这一念头的驱使下而往的，他们到城里“淘”的不仅仅是货币这种“金”。
3、一系列体制藩篱的打破，为人口的流动提供了现实的可能性。在旧的体制和政策下，大量农村剩余劳动力只能在“高就业、低效益”的怪圈中磨洋工。家庭联产承包责任制的确立，极大地解放了农民，取消了过去强加在农民身上不准离开土地的行政性限制，使农民获得了对自身劳动力的支配权。接着，城市劳动用工制度的改革，突破了劳动力配置城乡封闭的模式，企业用工的大门向农村劳动者开启了，于是，勤劳肯干、吃苦耐劳的廉价劳动力成为某些工种的首选目标。
4、随着改革开放搞活的不断深入，人们的观念大大改变， 在工作上，不再对“从一而终”、“干一行、爱一行、不改行”的古训循规蹈矩，“服从分配、唯命是从”等观念也逐渐淡薄，代之而起的是为追求个人理想的实现和精神需求的满足。广大农民也逐步走出乡土观念和小农意识的阴影，商品意识、竞争意识和流动意识逐渐加强。
四 流动人口带来的影响
如此规模的流动人口在这960万平方公里的国土上涌动， 引起了社会各阶层的广泛关注，人们对其褒贬不一。从总体上看，我们应对其持肯定态度，当然，对其伴生的一系列消极影响也不应忽视。其积极作用主要表现在：
1、从资源配置角度来看，资源的流动性是衡量一个经济机制优劣与否、成熟与否的重要标志。大量流动人口的存在，是经济发展过程中劳动力资源重新配置的表现：一方面，可减轻过量剩余劳动力的滞存给农村社区带来的沉重压力，避免不必要的人力资源的浪费；另一方面，又为急需劳动力的地区和行业提供了充裕的劳动力，使得劳动力资源配置日趋合理。如湖南在城镇就业矛盾突出、乡村劳动力剩余1000多万的情况下，1992年以来，每年约有400至500万以上乡村劳力外出打工，减缓了省内就业压力，其中57%向广东转移，他们大多分布在劳动密集型企业中，一年创产值达260亿元〔16〕。特别是城市中许多“脏、累、差、重、险”等A类工种招用的基本上是廉价的“民工”， 据上海市劳动局不完全调查，单位用工中从事本市招不到的A类工种的占64%， 难招工的B类工种的占20%，一般性工种的仅占16%〔17〕。同时， 大量追求个性发展的人在找到如意的新工作后，对于现代社会中人的全面发展也是功不可没的。
2、从农业的长足发展角度看， 大量农村劳动力通过流动从传统村落农业文明一步跨进了现代城市工业文明中，接受了发达经济和文化生活的熏陶，进行了一次难得的现代化教育，扩大了眼界，提高了素质，增加了物质收入。1993年，江西全省劳务输出收入多达65.6亿元，相当于该省每个农民多赚了约40元。外出打工的农民获得高收入的就业机会后，他们不再“恋田”，使得耕地等农业资源相对集中，为推进适度规模经营创造了条件，大大提高了农业生产率。同时，许多打工致富、掌握技术和管理经验的农民“回流”后，成为当地经济起飞的“领头雁”，在湖南宁远县，许多打工仔“回流”后，在家乡投资办厂，全县740余家打工仔企业有从业人员4230人，新增产值2亿元，利润2000万元，上缴税金500万元，占该县财政收入的15%〔18〕。这样， 就加快了农业工业化、农村城市化、农民现代化的步伐。
3、从对城市传统就业体制的冲击和劳动力市场的形成角度看， 传统的就业体制是向城市人口倾斜的，这培养出了固定工“贵族化”的倾向，具有极大的惰性。大量的流动人口则打破了城乡封闭，区域间劳动力不流动的僵化模式，他们的择业是符合市场化导向的。尤其是其中的“民工”，更是改革开放以来最早的、比较完整意义上的商品化了的劳动力，他们的存在，使企业在招工中引入了竞争机制，实行了“双向选择”和推行劳动合同制，为建立全国性统一的劳动力市场创造了条件。
4、从方便城市生活角度看，外来打工者多元化的服务内容、 灵活的服务方式，解决了城市生活中许多急需解决但又没有能及时解决或单纯依靠城市自身力量无法解决的问题，象修车难、补鞋难、理发难、家务难等问题。此外，上海市集贸摊贩主的60%是外来人口〔19〕，北京市的“菜篮子”也越来越离不开外来人口了。可以毫不夸张地说，离开了流动人口，现代城市将陷入瘫痪状态。
除了前面这几点以外，大量流动人口，特别是社会型、文化型流动人口的存在，还促进了地区间信息和文化的交流以及旅游业的长足发展。
正象任何事物都具有两面性一样，对庞大的流动人口群也应辩证地、一分为二地分析，对其产生的消极影响也要有个深刻的认识。
1、给基础设施增加了新的压力。流动人口进入城市， 增加了城市人口密度，在大城市，每增加10万流动人口，每天就要增加5 万公斤粮食、5万公斤蔬菜、10万千瓦时电力、2400万公斤水、730辆公共汽车，方可满足基本需求〔20〕。而象北京、上海、广州等大城市流动人口一般已超过200万，可以想见，这对城市业已紧张的住房、交通、通讯、 水电、上学、就医等带来何等沉重的压力。
2、在一定程度上加重了流入地社会治安、 社会风气和生态环境恶化的程度，影响了当地居民的生活质量，增加了社会不稳定因素。由于信息不灵，自身素质低等原因，一些人在流入地难以找到工作，他们很可能会表现不同程度的偷、扒、拐、骗、抢、赌、黄、黑等违法犯罪倾向，更何况这其中还有部分出于躲避刑、民事追捕及异地作案者。1993年春季，上海浦东新区打击处理的70%的案件，都是外来流动人口干的〔21〕。
另外，大城市每增加10万人口，每天会生产出10万公斤垃圾，排放2300万公斤生活污水和污染物〔22〕，同时，规模太大的流动人口增加了城市拥挤程度、新生出大量噪音。许多流动人口存在着短期行为，他们环境卫生意识差，一些生活区垃圾遍地、污水乱流、违章建筑多、市容杂乱，甚至还滋生出某些疫病。
3、农村大批素质相对较高的劳动力的流失， 导致农业发展后劲不足，使农业的发展和农村的进步陷入恶性循环。在许多地方，大批高素质的青壮年劳动力外出打工，留下来务农的只剩老人、妇女和小孩，使得科学种田水平降低。据统计，我国现在有70%的农业科技成果得不到推广，许多农民对地膜技术、良种培育技术掌握程度低，甚至往往适得其反，这与此有密切的关系。农村大量的耕地被抛荒或变相抛荒，据有关资料表明，1993年，全国土地抛荒面积相当于一个青海省〔23〕。
4、育龄人群的大量迁入，增加了计划生育工作的难度。 相当部分外流人口的动因就是为逃避当地计划生育管理而加入“超生游击队”的，加上流入地政府对她们的管理没有及时跟上，出现了许多计生盲点和计生死角，为她们超生滥生大开了方便之门，严重影响了国家计划生育规划的实施，加重了人口控制的负担。据有关部门统计，全国各地流动人口出生人数占总出生的10%左右，且大都是计划外生育〔24〕。
5、给城市就业带来了巨大的压力， 我国城市由于企业用工制度改革和经济结构调整，造成了一支相当规模的失业大军，如上海，1994年6月底实际处于失业和半失业状态的人数约为28万，占职工总数的5.7%；湖南1994年以来全省企业富余人员达65.64万，占职工总数的11.2%，大量经济型流动人口的涌入，他们大多又具有年纪轻、能吃苦耐劳、基础工资低等优势，对城市就业市场产生了较大的冲击，加重了城市失业者的就业再就业困难。据估算，现在城市就业岗位大约有28%为无城市户口的“农民工”拥有〔25〕，这样就增加了城市就业的压力。
通过对流动人口产生的消极作用的分析，我们不难看到，这些负效应都不是流动人口本身的应有之义，也就是说，只要我们本着深化改革，加强管理的原则，其消极影响是一定会逐步消除的。
五 流动人口治理的对策
1、首先要在源头降压，构筑第一级“蓄水池”， 通过对“流动人口潮”的源头分流“泄洪”，将流动人口的规模控制在社会可承受的范围内。这是对流动人口治理中釜底抽薪的一着棋，它实际上解决的是如何实现农村剩余劳动力有效转移的问题。它要求我们要从根本上改变“口头农业”、“口号农业”、“口粮农业”的作法，切实将农业放在各项经济工作的首位，增加农业投入，减轻农民负担，增加种粮的比较收益，缩小工农业产品价格“剪刀差”，增加农民收入，提高农民的生产积极性。同时，实现农村产业结构的转换：一是农业内部劳动力人口从传统种植业向林、牧、副、渔业转移，实行农业综合开发利用；二是发展乡镇企业，引导农村工业走劳动密集和技术密集的路子；三是发展第三产业，实现农村大部分剩余劳动力就地就近消化吸收，加快小城镇建设，加速农村城镇化步伐。这在内地农村尤其是贫困地区的发展潜力还相当大，如吉林省通榆县1990年全国第四次人口普查时林、牧、副、渔业在业人口仅7.8%，非农产业在业人口为22.9 %〔26〕；湖南1994年全省乡村从业人员第二、三产业比重仅为20%〔27〕。
2、加快城市劳动密集型产业的转型改造。 根据世界上大城市建设经验，我国政府和产业界要对经济总体结构进行转型改造，如果能加快大城市由劳动密集型向资金密集型、技术密集型及高科技、高附加值产业型及国际贸易、国际金融服务业型转变，就可以运用“需求导向型”的市场规律来调节流动人口总量和结构不合理问题。大城市这些主导产业发展起来后，在人力资源体系方面只会重视引进和培育具有高级专门技术、拥有专业知识和技巧的高素质人才。劳动密集型产业转型后，这类企业的劳动力需求减少。流动人口大部分来城市为赚钱，一旦城市产业的劳动力需求增长相对停滞，寻找工作变难，不少外地“民工”就会离去。这样，大城市有效实施流动人口分类原则，抑扬目标分明，抑扬措施务实，就会筛选和调节掉部分过剩的较低素质的流动人口。而农村二、三产业发展及小城镇建设是吸收农村劳动力的主渠道，但目前制约其发展的是资金和技术方面的原因，大城市可以趁产业结构调整的机会，把传统的劳动密集型产业向资源丰富、劳动力廉价的地区转移，从技术、资金、管理上援助内地发展，以减少高就业机会对外来人口的汇流引力，实现经济型流动人口数量的战略性控制。
3、提高流动人口素质、增强就业竞争力。实践表明， 劳动力的素质越低；对新的劳动市场适应能力就越弱，择业范围就越窄，失业可能性就越大。据国家统计局调查，1987年转移的农业劳动力中，文化程度越低，转移成果的巩固率也越低。在该年已转移的农业劳动力返回者，初中文化以下占17.16%，文盲则高达21%，而初中以上只占9.4%〔28〕。而城市为控制“民工”数量、保证“民工”质量，会提高对“民工”的文化素质要求，上海在1994年初颁布了《单位使用劳动力暂行规定》，规定单位招用的职工须具备初中以上文化。所以，要提高劳动者就业竞争力，必须提高劳动者素质。这首先需要重视农村教育事业，普及九年制义务教育，扫除青壮年文盲，大力发展职业教育和成人教育，把学文化和学各种实用技术结合起来，使教育培训和市场需求有效挂钩，提高就业本领。同时，还要进行基本法制和道德教育，提高其法制道德水平，做一个现代文明人。
4、建立开放竞争有序的劳务市场， 充分发挥政府劳动部门在劳务管理中的作用，使流动人口的流动有序。政府应大力倡导各级劳动部门建立劳动力管理机构，负责对跨区域流动人口的信息收集、招收、职业培训、输送安置、跟踪管理、社会保险，实行一条龙服务，使之有序流动。制定和完善劳动力市场管理法规，规范劳动力供求双方行为，维护劳动力市场秩序。
5、实现流动人口管理的制度化、法制化。在流动人口规模大、 问题较多的城市和地区，设立一个专司流动人口管理的组织机构，联合公安、工商、税务、劳动、计生、城建、房管、卫生等部门，对正在实施的关于流动人口管理的有关法规进行清理，根据形势的发展，修改、补充、废止、完善之，使流动人口的管理做到有法可依、有章可循。及时遣返或劝退那些无“三证”的流浪乞讨者和无业盲流。实行行业归口管理和社会管理相结合，各职能部门在各司其职的同时要加强协调，搞好配合，增强流动人口治理工作的功效。同时，牢固树立管理就是服务的思想，热心为流动人口排忧解难。切实杜绝工作中“二等居民”之类的偏见，平等待之，用工单位也要注意贯彻同工同酬的原则。要调解好劳资矛盾与纠纷，依法保障劳工的合法权益。要将消极的限制性规范同积极的激励性规范结合起来，如江苏常熟市评选“十佳”外来职工的做法很有借鉴价值。
6、进行户籍制度改革。 我国现行城乡二元分割的户籍制度存在着许多弊端，同社会主义市场经济体制的要求相去甚远，必须对其进行改革。改革的目标是建立一元户籍制度，使城乡居民拥有平等的社会地位和发展机会。考虑到我国的实际情况，可选择“二元—三元—一元”这种“否定之否定”的模式来推进改革。首先在小城镇和城乡差别已不很大的发达地区试行一种三元户籍制度，逐步取消城市户口的福利性功能，放宽农村人口和流动人口落户的限制，只要他有稳定的收入，居住达一定的期限，对促进当地的发展作出过一定的贡献，且在近几年内没有违法犯罪行为，就准其落户，依法平等地享有当地居民的权利和承担相应的义务。这样，就使得劳动力供应本地化了，降低了流动性。经过若干年后，政府视经济和社会发展的总体水平，因势利导，最终废止旧的二元户籍制度，建立起城乡统一的、开放的、流动的一元户籍制度。同时，这种渐进式的改革，避免了步子迈得太大太快可能产生的社会震荡。
综上，当前大规模的流动人口是我国由传统农业社会向现代工业社会嬗变过程中的必然产物，是我国现代工业社会诞生过程中的“生育性阵痛”。我们既不能将其当成“洪水猛兽”而“一棍子打死”，也不可任其自然，放任自流。我们唯一的选择便是：在充分认识流动人口的特点，把握其利弊的基础上，将它当作一项社会系统工程来看待，然后对症下药，多管齐下，制定出科学、长期、全面、宏观、系统的措施，并逐一落到实处，这样流动人口问题才能得到有效治理。
注释：
〔1 〕杨宏山“珠江三角洲‘民工潮’的调查与分析”《人口学刊》1995年第2期。
〔2〕〔10 〕杨辉“上海市流动人口发展趋势与预测”《人口学刊》1995年第2期。
〔3〕〔7〕〔13〕〔17〕丁金宏等“外来民工对上海市职工再就业的影响及对策研究”《人口学刊》1995年第3期。
〔4〕〔6〕〔11〕《人口与经济》1993年第4期。
〔5〕刘志澄“为更充分开发农业两大资源创造条件”《农业经济问题》1995年第7期。
〔8〕〔9〕陈宗胜等“沿海地区‘民工潮’及其对策研究”《天津社会科学》1995年第3期。
〔12〕〔19〕廖九如“民工潮将势不可挡”《湖南经济》1995年第5期。
〔14〕参见宋林飞“民工潮的形成、趋势与对策”《中国社会科学》1995年第4期。
〔15〕〔23〕《中国农村经济》1994年第8期，1992年第2期。
〔16〕〔27〕“湖南省劳动力的转化与人口流动”《社会学研究》1995年第3期。
〔18〕张卓琳“零陵地区个体私营企业经济发展模式”《湖南经济》1995年第2期。
〔20〕〔22〕李梦白《流动人口对大城市发展的影响及其对策》第71页、第18页。
〔21〕孙建伟“作案来自外省——浦东新区治安报告”，《社会》1993年第12期。
〔24〕蒋建安“论市场经济条件下的计划生育管理”《人口与经济》1993年第2期。
〔25〕陈东琪“未来15年中国就业的困境与战略选择”《经济研究》1995年第1期。
〔26〕《吉林省统计年鉴》1991年。
〔28〕《中国统计年鉴》1988年。
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