政府经济政策运行的社会成本分析，本文主要内容关键词为：经济政策论文,成本论文,政府论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
正如任何企业家都不能忽略产品成本与收益两个方面，政府做出经济政策同样需要考虑政策运行的社会成本和社会收益，而且衡量政府经济行为的优劣也取决于这两者一定的比例关系，即主要是看它能否以较少的社会成本取得各种实际成果的社会收益。这是政府经济政策追求的根本目标。经济政策运行的社会成本体现在政策制定、执行以及政策效应等各个方面和阶段，如何在政策运行的全过程减少不必要的社会成本支出，并且将社会成本保持在恰当的限度内，成为现代政府亟需解决的重要问题。
一
经济政策运行过程中常见的社会成本有：
（一）决策成本。政府作为社会公共权力的执掌者，是制定经济政策的主体。就多数国家而言，经济政策的制定总的讲既深受各级最高决策者的影响，也是各国政府部门之间进行争论、交锋的过程。在现实经济生活中，政府许多经济政策一拖再拖，迟迟不能出台，不仅使政府需要消耗大量的时间和精力去调停、平衡各方的需要，而且在多种权力和压力的较量中很难保证政府从最优的角度去合理安排、调整经济活动。当前我国政府决策成本出现提高的趋势，相当部分是由于具有政治色彩的讨价还价造成的。正是经济决策过程本身存在的诸多弊端，给政府经济管理中的“寻租”活动提供了机会，更增加了政府正确决策的难度，一些地方和企业通过施展多种手段影响政府经济决策，或是为了维护其垄断地位或是为了寻求政府特殊的照顾。这严重干扰了政府在经济资源配置、产业结构调整等方面的政策抉择。
（二）规范成本。现实中的经济政策不像人们想像的那样，在理想状态中发挥着它应有的功能。它不仅会受到多种社会因素的干扰和影响，而且会因此改变或扭曲其固有的功能。由于现实中经济政策受社会制约存在不同程度的缺陷和问题，那么在实际中就不可能不考虑这些缺陷和问题而盲目地实施经济政策。因而，就需要政府在制定和执行经济政策的同时，加强法律和制度的规范和制约，使社会外界因素对经济政策的随机性影响降到最低限度。尽管这样可能提高政府管理活动的成本，但从长远的利益看来，可以避免因缺乏必要的规范而给社会带来更大的损失。举办期货市场是不少国家用来稳定市场、减少风险的经济措施，同样也是符合社会主义市场经济体系要求的一项重要内容。在中国这几年的尝试中，却出现期货市场功能紊乱、违规欺诈事件频繁、有关部门处理失当等问题。从国家政策空间来分析，缺乏健全的法律框架和完善的市场规则是期货市场在中国成为“早产儿”的重要原因。
（三）规模成本。随着现代社会经济事务的日益繁杂，政府对国民经济的干预与管理导致各国政府权力的上升和政府基础的扩大，然而，政府在实施多项经济政策的同时，并不一定意味着政府机构设置和人员编制的相应膨胀。一些现代行政学者从政治成本的角度分析了政府规模的程度问题，他们认为，政府为了执行某项政策而做出的政府性安排得到社会公众的接受后，其推广的政治成本就会下降，在实施另一个政策方案时，不必另外构架一套机构和人员编制，可以相对便宜地转移到这一政策方案的使用上。我国在经济改革进入关键时期后，却出现了政府规模不断扩大的趋势。政府在持续推出经济政策的同时，政府执行政策的规模成本也在相应提高。据有关部门资料显示，从1984—1990年，政府机构增长了5.5万个，平均每年增加9000个左右。 政府机构的急剧膨胀，势必带来机关人员的严重超编。1979年，全国靠财政预算支付工资的人员为1500万人，到1991年已增至3400万人，每年都以100 多万人的速度递增。政府规模的大小直接决定了国家财政的收支规模，财政的收支规模总是随着政府的活动规模及效率的变化而波动。不断庞大臃肿的政府非但会增加政府执行经济政策的社会成本，而且会引起社会公众的不满。
（四）摩擦成本。经济政策在运行过程中出现的走样和耗散，有时可能是由于政策间的摩擦和碰撞引起的。政府为了缩小实际的政策效果与原来政策目标间的差距而在政策施行中付出的代价，即是由政策冲突产生的摩擦成本。政府系统为了维护政策原则的权威性和一致性，必须在政策实施过程中做出再一次的协调和统筹，以纠正以往政策运行中的偏差。由于政策摩擦在相当范围内存在，一些本来在局部范围内可以解决的问题，却波及到整体，有时不得不迫使政府系统付出高昂的代价，在全国展开统一行动。1994年中国粮价出现波动，一些地方政府由于没有及时贯彻国家要求各地建立粮食风险基金的制度，无法平抑物价，结果不得不动用国库存粮向市场抛售，国有粮食实行限价供应，才使粮价走势趋缓。
（五）风险成本。体现政府意志的经济政策，在实施过程中，会产生多种政策效应。它既可能产生推动社会进步和发展的正效应，也会伴随着出现给社会带来问题与矛盾的负效应。因而，不仅要现实地分析经济政策制定和执行过程的成本状况，而且要在政策正式出台之前对政策可能产生的负效应进行社会成本估价。由此产生的社会成本，我们称之为“风险成本”。当风险成本大于实施该政策而获取的利益，人们就会倾向于选择放弃；当风险成本小于实际获利时，政府应当根据实际情况，采取相应措施，努力降低风险成本。在目前建立社会主义市场体制的过程中，政府在经济领域不断推出改革举措的同时，也要注意解决经济政策运行的风险成本问题。调整经济结构、转换企业经营机制、实施企业破产等是经济转轨的必要环节，然而，伴随这些政策实施出现的失业问题，已经成为影响中国社会发展与稳定的一大隐患。
二
从政府经济政策运行的社会成本来看，大致可划分为有效社会成本和无效社会成本两类。有效社会成本是政府在政策运行中支付的必要成本，这是政府政策获取收益的前提，无效社会成本则是指政府运用政策手段对社会实施调控行为时支付了超量成本，即这部分成本不能创造出相应的收益，导致不必要的社会资源损耗。从对上述社会成本的分析来看，除了一些正常的、有效的社会成本支出，如在决策、机构与人员配置、规范化等方面必要的、适当的投入之外，当前我国经济政策运行中相当一部分社会成本的上升属于无效社会成本的增加。对政府经济政策运行进行社会成本分析，不仅要区分两类社会成本的不同性质，而且更为重要的是尽可能地在政策运行中减少无效社会成本的支出，避免不必要的浪费。以下拟从政府自身属性的视角剖析无效社会成本存在与膨胀的原因。
（一）政府利益的扩张性。现代经济学认为，组成政府的政府官员和公务人员不仅具有政治人特征，而且具有鲜明的经济人特征。政府存在着追求自身利益最大化的动力。因而，政府在履行职能的过程中往往形成有利于自身利益扩张的政策目标，时常利用所控制的经济手段和资源去追求局部的利益。即使在全局性经济政策出台之后，有些政府部门仍会从维护自身利益出发采取相应的对策。这是引发经济政策运行中决策成本、摩擦成本上扬的关键因素。
（二）政府收入的非价格性。在市场经济条件下，政府活动不同于市场活动。市场中的经济主体受到成本—收益内在关联的约束，具有努力降低自身活动成本的内驱力。以尽可能少的支出换取尽可能多的社会回报是任何经济主体恪守的基本原则。政府活动的经费来源主要是通过税收等方式获取的非价格收入。因而，维持政府制定与执行政策活动的收入与生产这种收入的成本之间没有紧密的关联。在这种条件下，政府受自身利益的驱使，在市场失效等外部环境的影响下，趋向于实施更多的政策调节等干预行为，支出了较多的实施成本，而非必要的实施成本。一些失当的政府政策调节行为非但没有弥补市场在资源配置上的缺陷，而且恶化了社会资源的配置状况。随着政府政策调节活动的日益频繁，追求机构规模扩大化和追求预算规模增大化的趋向难以遏制。
（三）政府部门之间的非竞争性。政府与市场中的经济主体的另一不同之处在于，政府活动通常不会受到市场主体面临的竞争压力。由于不同政府部门对公共物品和公共服务的垄断性，政府部门之间难以构成相互激励的竞争机制。缺乏竞争的政府部门通常导致政府行政的低效率，而这些部门大多对自身活动的社会成本不予重视，对由于行政低效率在经济政策制定和执行过程中造成的损失也没有相应的责任机制加以追究，而大量无效社会成本的支出又构成了这些部门提高行政效率的主要障碍。
（四）政府行为的冒险性。在日益复杂的经济环境中，政府不可能拥有全部的经济信息。面对不确定的状态，经济政策运行中极有可能产生一些并非期望的结果。因而，任何并非在完全理性条件下制定的经济政策，都具有一定程度的冒险性。如果对政府政策行为的冒险性缺乏认识，势必对政策负效应估计不足，风险成本的出现和扩大也就在所难免。对于经济政策本身的冒险倾向，只有从准备承担风险的角度，进行成本估算，才会增加我们对风险的清醒认识。
三
为了抑制经济政策运行中无效社会成本增长的趋势，政府必须十分明确、坚决地调整自己的经济政策行为，政府经济政策行为的规范化应该有合理、合法、高效、科学的特点。
政府经济政策行为的合理性是指政府部门的经济政策行为的内容和方式要合乎社会主义市场经济发展的要求，合乎经济生活的一般规律。在当前市场体制建立的过程中，一些政府部门受局部利益、眼前利益的支配，出现了一些非理性行为。一些地方置国内统一市场和统一税制于不顾，对中央政策议而不决、决而不行、各自为政，形成“诸侯经济”。一些政府官员习惯于讲“地方话”，而不会讲“中央话”，而且时常把“地方话”和“中央话”对立起来。把各级政府系统的行为统一到建立市场体系上来，形成合乎经济发展规律的政策目标，才能最大限度地减少整体性、全局性政策在制定和执行过程中的社会成本支出。
政府经济政策行为的合法性是指政府部门的经济政策行为要依据一定的法律、规章制度和秩序来进行。在计划经济体制向市场经济体制转型的过程中，受政府收入非价格化以及传统体制的“惯性”作用，有些政府部门的“自发”干预倾向仍然相当严重，甚至出现了政府经济政策行为范围无限制扩大的趋向，由此引发的无效社会成本增长迅速。不少政府部门人浮于事，人为地“制造”许多政策和工作，事无巨细样样过问，到处插手。如果没有一部完善的约束政府行为的法律，势必阻碍市场化改革的进程，人为地浪费大量社会资源。
政府经济政策行为的高效性是指政府系统制定和执行经济政策整体效能的提高。经济政策的运行，说到底是靠一定的机构和人员来推动的，各政府部门之间必须密切配合、协调行动。任何一个政府部门在行动上的迟滞，都会影响整个系统的合作与协调，也会使自身蒙受多方面的损失。此外，当前机构与人事中的权责关系不明确也是导致无效社会成本增加的重要因素。只有明确各个岗位的职、责、权、利，才能避免在政策运行中产生职权不清、事权冲突、相互扯皮、争权夺利等流弊，保持经济政策支持的高效率。
政府经济政策行为的科学性是指在正确理论的指导下，对经济政策运行实行科学化管理。在政策问题的认定、政策方案的选择、政策资源的分配、政策执行与监督等各个阶段贯彻科学性原则，可以尽可能地将政策运行中的不必要损失降到最低限度。发挥政策研究机构在政府经济政策运行中的作用，是提高政府经济政策行为科学性的重要手段。它可以帮助政府部门对各种政策方案进行成本——收益的科学测算，增加政府对经济政策运行的预见能力，提高经济政策的质量，避免风险性社会成本的扩大。