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中图分类号：F810.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0150(2009)05-0076-08
国债在财政、经济上所具有的功能，已逐渐获得社会认同。人们通常认为，只要运用得当，国债必能发挥调节国家财政、稳定金融、加速国家建设，促进经济发展的功能。而要让国债发挥其应有功能，最重要的是建立完善的国债管理法律制度。虽然由于政体、国体和历史传统的不同，各个国家的国债法制差异很大，但它们都通过健全《预算法》或《财政基本法》，建立起基本相同的国债管理的原则性法制框架。
2009年以来，伴随着经济刺激计划的实施，我国国债规模迅速增长。因此，当前亟须修改《预算法》相关规定，控制国债风险、规范国债资金用途以及提高国债发行透明度等。
一、我国关于国债的法律法规
目前我国关于国债管理的法律制度几乎是一片空白，仅有一些由国务院、财政部、中国人民银行等部门颁布的行政法规和部门规章。这与国债在我国经济社会中的地位是不相称的。
(一)《中华人民共和国预算法》
《预算法》第二十七条规定，“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构”。除此之外，《预算法》中没有任何涉及国债管理的内容。
(二)国债法规
我国现行的国债法规是1992年3月18日由国务院颁布的《中华人民共和国国库券条例》，该条例共14条(全文仅500字左右)，对国库券的发行对象、计算单位、发行国债条件的确定、发行方式、偿还本息、流通、转让、抵押、筹集资金的使用、国债法律责任等都作了原则规定。但是，该条例存在明显的缺陷①：一是它的适用范围仅限于国库券而不能对所有的国债种类予以规范，而且该条例未明确国库券与国债的异同；二是它的规定内容过于简单，对国债发行、流通与偿还的各环节未作具体规定；三是一些规定已明显不符合金融市场发展趋势，例如条例第六条规定：“国库券利息在偿还本金时一次付给，不计复利”，而实际上目前国内外的国债大都是附息国债，每年都派息。
目前在国债发行、流通、转让及兑付中，只有财政部以通知形式下发的行政性规章或是财政部、中国人民银行、证监会联合或单独下发的有关国债或其他证券方面的规章。
二、预算编制阶段的国债管理
(一)国债发行的目的
国债的发行原则有(廖钦福，2003)：(1)临时性财源原则：财政收入本应以税收为主，但由于突发事件，财政收入出现临时性不足，以短期国债来筹措财源。(2)自偿财力原则(或称黄金准则)：国债的募集资金应该用于具有还本付息能力的投资性项目。(3)长期性受益原则：政府在提供耐久性的公共产品时，通过发行长期国债进行融资，可以使公共产品的负担与受益在代际间公平分配。(4)宏观调控原则：通过发行国债，实施扩张性的财政政策，拉动经济增长。
在我国，目前各种政策法规对国债发行目的的表述不相一致。
1.弥补财政收支缺口。改革开放以来，我国基本上每年均出现财政赤字，因此发行国债最主要的目的是弥补财政赤字。例如，《国库券条例》第十条规定：“发行国库券筹集的资金，由国务院统一安排使用。”
2.用于公益性建设项目。例如，2009年2月底财政部出台的《2009年地方政府债券预算管理办法》规定：“(债券)资金主要用于中央投资地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目支出，严格控制安排用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，不得安排用于经常性支出。”
3.专项用途。例如，1997年财政部发行2700亿元特别国债用于补充国有独资商业银行资本金；2007年财政部发行特别国债15500亿元用于购买外汇并组建中国外汇投资公司。此外，近年来，不断有人提出发行专项国债，用于特定项目的建设和偿债，例如发行专项国债资金用于增加公共卫生投入②、解决高校债务③、抗震救灾④等。
4.用于投资性项目。《预算法》规定：“中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措”。例如，1998年财政部发行1000亿元长期国债，用于国民经济和社会发展急需的基础设施建设投入(国务院确定的原则是：只能选择基础设施建设项目，绝不搞一般性工业项目)。
事实上，对国债发行目的不应做出过多限制。从表面上看国债资金仅限用于将来能够产生较高回报并能还本付息的投资项目，不能用于政府消费，这是一种“美德”，因此被人们称为是“黄金准则”。但是在实际操作中，资本预算与经常性项目是很难区分的。例如教育投资可以视作消费，也可视作对人力资本的长期投资。郑春荣(2007)指出，政府可以视情形需要重新分类资本支出，从而扩大与经常性支出无关的债务数量。因此，作为一条法则，黄金法则容易失去其最基本的约束意义。
(二)国债的统计口径
如果国债的统计口径越大，那么社会公众(或立法机构)对政府举债的约束效果就越强。2005年底，十届全国人大常委会第四十次委员长会议通过的《关于实行国债余额管理的意见》规定：“国债余额包括中央政府历年预算赤字和盈余相互冲抵后的赤字累积额、向国际金融组织和外国政府借款统借统还部分(含统借自还转统借统还部分)以及经立法机关批准发行的特别国债累计额，是中央政府以后年度必须偿还的国债价值总额。”可见，我国现行的债务统计仅仅反映了财政部(中央政府预算)的举债情况，而没有提供其他政府机构的负债资料，将对评估政府债务风险带来很大的偏差。因此，在国债统计口径方面，应明确以下几个问题：
1.国债统计是否包括外债
我国的主权外债主要是国外优惠贷款。2008年和2009年，我国借用国外优惠贷款(包括世行、亚行、欧洲投资银行等国际金融组织和外国政府等多边和双边贷款)规模100亿美元左右，用以支持农业(含林业、水利)、交通、城建、节能减排、污染治理、环境保护和生态建设以及教育卫生等领域国家和地方重点项目建设⑤。从《关于实行国债余额管理的意见》内容来看，目前我国的国债统计范围已涵盖主权外债。此外，2003年国家计委、财政部、国家外汇局联合发布了《外债管理暂行办法》。该《办法》是我国首部从全口径角度规范各类外债管理的规章，对外债定义和分类、举借外债和对外担保、外债资金使用、外债偿还和风险管理，以及外债监督等都作了明确规定。
2.国债统计是否包括政府机构债
近年来，我国的政府机构债务增长迅速，特别是1999年以来，我国许多公办高校盲目建设新校区，负债累累。由于许多政府投资的项目具有较高的回报，例如铁路建设、政策性金融贷款等。因此，这些项目的融资是否应纳入政府债务，存在较大争议。这里有以下几个方面的问题：
第一，对于自偿率低于100％的项目，应将其全部融资额计入债务规模，而不是扣除可自偿的部分再统计。考虑到政府公共建设计划自偿率的估算常不易确实精确地掌握，而且市场风险难以预料，如果一旦出现风险，则仍旧由国家兜底。因此，我们认为从风险控制的角度来看，应将自偿率低于100％的项目融资全额纳入国债统计口径，并规定项目贷款必须统一上报、纳入预算管理。同时还要明确，未经报批的项目贷款，政府不但不承担任何违约风险，而且还要处罚相关责任人。
第二，对于自偿率高于或等于100％的项目，其贷款可不纳入国债统计。例如，2008年我国铁道部发行了800亿元的中国铁路建设债券，该债券虽然是政府机构债券，但是在发行时，以企业债券的身份出现在金融市场，且该债券由铁路建设基金提供不可撤销的连带责任保证担保，政府不做担保。特别需要指出的是，有些政府机构为了避免法律规制，可能故意提高项目的自偿率，从而获得独立对外融资的权力。因此，在法律上应明确地规定符合自偿性公共建设计划的“审核标准与评估机制”，通过中立专业的委员会评估，让虚报作假的自偿性投资计划无法逃避预算法的监督与限制。如果原来预定自偿性比例很高，后来却无法实现时，应追究其相关责任。此外，对于依靠自身信用对外融资的机构，应在融资时向债权人披露无财政担保的事实，以利于厘清责任，防止误导投资者。
值得注意的是，2007年我国财政部发行15500亿元特别国债用于购买央行的外汇，并将此外汇作为中国外汇投资公司资本金来源，由其进行境外实业投资和金融产品组合投资。财政部规定，特别国债利息及有关费用通过外汇资金使用中所取得的收入解决⑥，其含义应该是该项投资的自偿率超过100％。然而，在当前汇率形成机制尚未完成市场化改革的前提下，人民币汇率继续保持单边升值预期，将对外汇投资公司的收益水平提出更高要求。假设特别国债的票面利率为5％，人民币兑美元的年升值幅度也为5％，这意味着外汇投资公司需要在美元投资方面获得至少10％的年回报率才能实现盈亏平衡(王利娜、孙勇，2008)。从这个角度来看，特别国债的投资收益与还本付息都应纳入财政预算，以便于统筹管理和评估财政风险。
此外，央行票据不应纳入国债的统计。中国人民银行发行央行票据的目的是为了回笼资金，将市场过剩资金冻结在中央银行，以缓解市场所面临的通胀压力，属货币政策的一种工具。央行融资的目的是为了宏观调控，不是缺乏资金。
3.国债统计是否包括政府担保债务
政府担保的债务包括显性担保债务和隐性担保债务。
(1)显性担保债务。1995年国家出台的《担保法》第八条确立了禁止政府担保原则。此后，国家通过担保法司法解释以及2005年至2006年间的《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》、《关于加强宏观调控整顿和规范各类打捆贷款的通知》等，严格限制政府担保行为。因此，虽然我国目前仍存在少量政府担保债务(例如财政部对上海2010年世博会出具担保书)，但总体规模并不大。我们建议，为彻底防范财政风险，应进一步杜绝政府担保现象的发生，对于已发生的担保债务，应在每年的政府预算报告中进行相应的信息披露和风险评估，以便于监督。
(2)隐性担保债务。隐性担保债务是一种或有债务，也不是政府的法定责任，而是源于政府的道义责任。许多政府机构在市场上以自身的信用进行融资。虽然这些机构具有较好的还本付息能力并受到评级机构的高度评价，然而一旦这些机构陷入危机、无力还债，政府很可能进行援助。例如，2008年9月，美国政府接管了陷入困境的美国两大住房抵押贷款融资机构(房利美和房地美)，花费千亿美元对其充实资本金。这是因为美国政府考虑到房利美和房地美的庞大规模和对金融体系的重要性，两公司中任何一家倒闭，都可能使金融市场面临系统性风险。
由于政府是化解公共风险的最终承担者，例如洪水保险、存款保险等，因此，隐性担保债务有其存在的必然性。我国也存在大规模的隐性政府担保债务，包括三大政策性银行的债务、政府投资项目的银行贷款、养老基金的隐性债务、国有商业银行的不良资产等。然而，由于隐性担保债务的发生具有一定的偶然性，且即使发生，政府也没有相应的法律责任，不一定承担完全的“兜底责任”，因此我们建议隐性担保债务不纳入债务统计。
(三)国债政策的协调与决策
国债是联结财政政策与货币政策的重要工具，涉及中央政府多个部门的职能范围。在我国，国债还是基础设施项目投资的主要资金来源。因此，一般而言，在国债发行与流通管理的决策中，财政部、计划部(宏观调控部门)、中央银行和一些职能部委都应该参加协商与决策。参与国债决策的部门越多，越有利于决策和执行。但是，参与部门多则可能影响决策速度，增加决策成本。当前我国国债发行与流通管理中还存在一些突出矛盾和问题，最大的问题有以下两个：
(1)财政政策与货币政策的协调。人们过多强调了国债的财政功能，而忽略了其金融功能。国债的发行总量不足(受制于财政赤字的规模)、国债市场割裂、品种单一和国债期限分布不均(特别是短期国债匮乏)等方面的问题，使央行利用公开市场业务进行货币政策微调难以达到预期的效果，货币政策成本高昂。
(2)宏观调控与微观国债项目审批的矛盾。目前国家发改委既需要制定全社会固定资产投资总规模，规划重大项目和生产力布局，又要安排国家财政性建设资金，还要审批国家拨款的建设项目和重大建设项目。例如，2004年，国债发行总规模为7 022亿元，其中950亿元“切块”给国家发改委，作为建设项目资金，由发改委负责在全国范围内分配；同时，中央财政预算内经常性建设投资354亿元，这部分资金也是由财政“切块”给发改委，其功能和长期建设国债相同。发改委同时具备宏观调控与微观审批两大职能，可能影响其经济政策决策的独立性，也容易导致该部门追求自身利益的最大化⑦，甚至会出现部委之间的政策分歧与矛盾。例如，2004年上季度，财政部有关领导表示，中国将采取中性的财政政策。而同年6月，国家发改委有关领导却在国务院新闻办举行的新闻发布会上表示，中国将继续实施积极财政政策。
解决上述问题的最好途径是，成立财政政策委员会。委员会由财政、税务、计划、金融等部委的领导以及专家组成，其主要职责是：审议包含国债在内的财政预算重大问题，沟通和协调各部委的政策，并在此基础上制定财政预算框架。
三、预算审批阶段的国债管理
在债务管理权限划分方面，立法机构通常并不赋予行政机构完全的权力，它一般会保留一定的审查功能，例如立法机构可以决定在一个特定的预算周期内，行政机构的借债规模以及目的。自2006年起，我国开始参照国际通行做法，采取国债余额管理方式管理国债发行活动。根据《关于2005年中央和地方预算执行情况与2006年中央和地方预算草案的报告》，我国的国债余额管理制度是指立法机关不具体限定中央政府当年国债发行额度，而是通过限定一个年末不得突破的国债余额上限以达到科学管理国债规模的方式。郑春荣(2007)指出，我国的国债余额管理制度仍然存在许多缺陷，应将当前一年一定的国债余额绝对数管理改为国债余额相对数管理，设置一定的国债余额比例上限；由年度管理改为常态管理；适当放宽国债余额上限。
四、预算执行阶段的国债管理
(一)发行国债的具体部门
在许多情况下，《预算法》可能指定政府的特定部门来举债，例如财政部。如果《预算法》在这方面没有明确规定，那么将很可能导致政府的各个部门都有权对外融资。在政府内部，有一些机构需要拥有独立对外借债的权力，例如中央银行和政策性银行，这些部门保持融资的独立性，有利于核算、管理以及政策的独立性。因此，法律有必要授予这些部门对外发债的权力。当然，这样的部门越多，债务管理就越困难，一方面可能导致政府的资金无法统筹、使用效率不高，另一方面则会打击投资者的信心，降低政府融资的信用水平。因此，为提高政府的财政透明度和问责管理，应在《预算法》中明确界定：除少数政府机构外，其他政府机构的融资均应由财政部统一管理。
(二)国债的发行对象
一般而言，国债的发行是在市场公开拍卖。但包括中国在内的许多国家还采用定向发行的方式发行。国债定向发行，可能导致发行利率被人为压低，损害投资者的利益。例如，新加坡中央公积金只能投资政府定向发行的国债，而国债利率被人为压低，结果造成中央公积金在1987-1997年之间的实际收益率接近于零(Asher，1999)。
我国财政部曾于1994-2000年间每年向城镇职工养老基金和待业保险基金定向发行国债，从2001年起，财政部取消了这种定向国债的发行，财政部对此的解释是“为减少国债发行的行政色彩，培育社保‘两金’投资国债的市场意识和经验”⑧。不难看出，利率确定难是停发定向国债的重要原因。近年来，财政部在公共部门内部定向发行了一些国债(见表1)，在利率的确定上还难以做到与市场接轨。例如，1998年财政部向四大国有商业银行定向发行了30年期特别国债，将其利率定在7.2％，而在2004年，全国人大常委会通过一项决议，将该国债的利率降为2.25％⑨。当前我国国债市场被分割为几个子市场，同时利率处于市场化初期，计划利率与市场化的利率并存，财政部如果要发行定向国债，利率的确定将成为一个很大的难题。因此，我国应尽量避免发行定向国债。
(三)国债的信息披露
国债的信息披露主要包括两个方面，一是国债管理的信息披露，即国债作为政府财政活动的一个重要组成部分，有必要定期向立法部门及社会公众公布其管理状况，以利于监督；二是国债发行的透明度管理，即国债作为金融市场的产品，有必要就其发行计划尽早向社会各类投资者披露，便于投资者安排投资计划，也可防范国债发行计划被作为内幕信息进行非法牟利。目前我国债务管理的信息披露仍然不够健全。
1.国债管理的信息披露
《关于实行国债余额管理的意见》规定：“财政部每半年向全国人大有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等情况。”但是，目前在全国人大和财政部的网站仅能找到《2008年上半年国债管理报告》，其他年度的报告都无从查找。我们认为，财政部应按月将国债管理的各项信息(包括国债的种类、剩余期限、未偿余额、未来各年还本付息额等)编制成报表，报国务院、全国人大备查，并于财政年度终了后两个月内，刊载在政府公报或公开发行的报纸上。
2.国债发行的透明度
关于国债发行透明度高低问题，国际上没有公认的标准，只是提出债券发行程序要透明，对于发行体是否要公布年度发债计划并没有具体明确的要求。
(1)国债发行额度。从2006年起，我国采用国债余额管理制度，每年的国债规模均由国务院自行安排，因此，市场投资者无法准确掌握政府每年发债的总体规模。此外，我国国债分为凭证式国债与记账式国债，两者的发行、流通管理机制完全不同，因此，即便国家公布了当前国债发行总量，投资者也无法得知记账式国债的发行量。
(2)具体的国债发行计划。目前我国财政部每季提前公布记账式国债季度发债计划、每年提前公布关键期限国债的年度发行计划和召开季度筹资会议等提高透明度的做法，与国际上关于债券市场要有一定透明度的精神基本吻合。但是我国的国债发行计划仍然不够详尽和透明。季度发债计划公布的内容仅限于发债的期限、时间和债券付息方式，但是没有披露发债规模。
我们建议，财政部在年初就根据以往经验制定详尽的发债计划，包括发债时间、规模、期限、付息方式等，并及时公布。如果有特殊的需要，财政部可以灵活增发。提前公布详尽的发债计划不仅可以引导市场对未来国债供给进行合理预期，也可以帮助财政部降低发债成本，更好进行国库现金管理。
五、结论
现阶段，我国亟待完善国债的法律制度。在尚不存在《国债法》的情况下，我国可先借助《预算法》修订之际，将国债管理的一些重要问题先确定下来，写进新的《预算法》(见表2)。通过这些制度框架，做到国债发行目的明确、国债统计口径全面、国债政策协调统一、国债风险可控、国债市场透明。待这些国债法制框架运行成熟之后，有关部门可进一步整合相关的政策法规，出台《国债法》。
注释：
①刘剑文：《财政税收法》(第三版)，法律出版社2004年版，第127页。
②文钊：《专家称“非典”影响中国2100亿可发公共卫生国债》，《中华工商时报》，2003年4月28日。
③李静睿：《全国政协报告建议发行千亿国债解决高校债务》，《新京报》，2007年7月6日。
④熊焱：《采取多渠道筹资方式专家建议发行“地震国债”》，《北京晚报》，2008年6月6日。
⑤国家发改委：《关于继续用好国外优惠贷款促进经济增长的通知》(发改外资[2009]457号)，2009年2月13日。
⑥金人庆：《关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整年末国债余额限额议案的说明》，《全国人民代表大会常务委员会公报》2007年第5期，第467—469页。
⑦郑春荣：《关于财政部职能定位的几点思考》，《工业技术经济》2007年第12期。
⑧财政部国库司：“完善国债运行管理机制”(http://www.ndac.org.cn/article.jsp?catid=4&newsid=20030722125337)。
⑨全国人民代表大会常务委员会：“关于批准《国务院关于1998年特别国债付息问题的报告》的决议”，《中华人民共和国国务院公报》2005年第1期。
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