纪检制度的发展逻辑：30年的回顾与未来，本文主要内容关键词为：逻辑论文,未来论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.9文献标识码：A 文章编号：1009－8860（2008）06－0059－06
纪检制度是党内监督的基础，它是一个综合体系，包括纪检领导体制、工作机制、工作职能等重要内容。改革开放30年来，纪检制度经历从恢复重建到探索发展的过程。回顾纪检制度在改革开放中的发展历程，探究其间的发展逻辑，有利于我们进一步把握党内监督的工作规律，更好地推进反腐倡廉建设。
一、纪检制度的重建阶段
从1978年12月恢复纪检机关至1982年9月党的十二大新党章的通过，纪检制度处于重建恢复阶段。改革开放之初，党既面临着恢复经济建设的考验，也面临着拨乱反正、维护稳定的考验。在当时，纪检制度重建主要是两个方面的内容：一是纪检机关本身的组织建设。在“文化大革命”期间，纪检机关遭到撤销，纪检工作处于停顿状态。党的十一届三中全会选举产生的新的中央纪律检查委员会，标志着纪检组织在党内的全面恢复。为了尽快适应改革开放新形势，中央纪委、中央组织部联合发出《关于迅速建立健全各级纪律检查机构的意见》，要求各级党组织建立纪检机关。1982年9月，党的十二大新党章对纪检机关的产生方式、领导体制、工作任务和职责范围等作出了具体的规定，明确党的中央和地方各级纪委的主要任务，根据这个规定，纪检机关一方面要抓党纪，检查党的路线方针政策的执行情况，对党员进行纪律教育，另一方面要抓党风，查处违法乱纪行为，代为查处有关案件。
纪检机关于1979年刚重建时，采取受同级党委领导的单一领导模式，纪委名称放在同级党委内。这种体制具有临时性色彩，是为了尽快开展纪检工作而采取的一种过渡性的领导体制模式。1982年9月，党的十二大正式确立纪检机关的双重领导体制，指出：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会的双重领导下进行工作”。这改变了各级纪委由同级党委选举产生的规定，将纪检机关的领导关系确立为受同级党委和上级纪委的双重领导，从而扩大了纪检机关对同级党委及其成员的监督权限。此后，虽然“双重领导”的提法未改，但“以同级党委领导为主”的提法未再提及。
二是纪检具体工作制度的恢复性建设。针对当时反腐败形势和纠正党内不正之风的任务要求，从1979年末恢复纪检组织开始，中央纪委就着手制定《关于党内政治生活的若干准则》，并在制定过程中，先后发出19个通报和通知。[1](P179) 1980年2月，党的十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》，并于同年3月15日向全党公布，这标志着恢复中的纪检工作有了新的依据。可以说，这个阶段的纪检工作主要集中于恢复传统党内监督制度和解决历史遗留问题，故纪检机关的制度建设具有应急性特征。
在工作任务方面，中央纪委于1979年1月举行首次全体会议，明确了当时纪检机关的基本任务是：维护党规党法，整顿党风。当时，为了进一步配合以端正党风为主要内容的整党工作，纪检机关把工作集中于纠正不正之风，主要是两个方面的内容：一是着重纠正党员干部利用职权和工作条件谋取私利的行为，要求党员干部不得干预亲属的工作分配和调动，不得干预住房分配，不得干预国家司法工作；二是纠正官僚主义作风，查处领导干部的严重失职行为和经济决策失误行为。从实际工作看，各级纪委成为整党的主力机构，有力地保障了整党工作的开展。各级纪检机关在开展党风建设的同时，还开展了以反贪污反行贿受贿为重点的斗争。可见，纪检机关在改革开放初期具有保护职能。没有纪检工作的支持，就难以扭转混乱的思想局面，把全党的思想统一起来，也难以保障党的路线的一贯性，实现改革开放的政策目标。
二、纪检制度的探索阶段
从党的十二大到1993年纪检机关与监察部门合署办公，纪检制度处于探索阶段。在这个阶段，随着改革开放的全面展开，我国经济体制改革的重点从农村转入城市，改革步伐进一步加大。与此同时，经济活动中一些新的腐败现象和不正之风滋生蔓延开来，如“官倒”、“官商”等等。为了适应新的反腐败形势，纪检机关在开展运动反腐的过程中开始探索新时期党内监督制度的发展。
在这个阶段，纪检制度建设的重点从解决政治问题转向解决经济问题和作风问题，即把经济活动中的党风建设作为突破口。党的十二大正式确立“党风问题是关系执政党生死存亡问题”的观点，此后，一系列针对党风建设的制度相继出台，如1984年10月3日，中共中央、国务院发出《关于严禁党政机关、党政干部经商办企业的决定》，等等。这些规定制度的出台配合了当时的整党运动，有力地遏制了经济活动中的以权谋私行为，保证了经济活动的健康发展。另一方面，纪检制度建设开始关注纪检办案的程序方面。1986年，党的十二届六中全会的《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》中提出了“严格执行党的纪律，建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”的要求。总的来说，在此时期，党内监督制度仍不成体系，人们对党内监督的规律、方式和方法等内容的认识仍未跳离历史窠臼的影响。
早在1990年11月，中共中央批转中央纪委《关于加强党风和廉政建设的意见》中就曾指出：“纪检机关要进一步增强责任感和使命感，积极主动地开展工作，在党风和廉政建设中勇挑重担，当好党委的参谋和助手。”比较明确地指明了纪检机关除本职工作外，还有一定的决策职能。1994年9月，中央纪委第四次全会进一步提出“重视加强事前事中的监督检查，纪检监察机关的负责人要参加地方和部门有关重大问题决策的会议，了解决策的情况以利于进行监督。”这种思路为以后纪检机关参与各种决策过程及其服务提供了指导。党的十四大通过的党章把“协助党的委员会整顿党风”，改为“协助党的委员会加强党风建设”，并赋予纪检机关对同级党委委员违纪行为的初查权和立案检查的提议权。1993年8月中央纪委第二次全会分析了新阶段反腐败斗争的形势，提出了新的反腐败斗争的思路和对策，确立了反腐败斗争的三项任务：领导干部要带头廉洁自律；查办一批大案要案；狠刹几股群众反映强烈的不正之风。这三项任务的确定为纪检机关在建立健全社会主义市场经济体制中的作用明确了方位。
在双重领导体制的具体权力设置、组织安排上，中央纪委于1983年3月下发《关于印发纪检机构组织建设的文件的通知》，规定：“各级纪委的书记一般应由同级党委常委担任。”中央办公厅于1984年9月转发中央纪委《关于纪律检查机关组织建设几个问题的请示》的通知，要求“省、地、县一级纪委的书记，应是同级党委副书记一级的干部，纪委副书记应是同级党委部长一级的干部”。1988年6月，中央纪委、中组部联合发出通知，规定中纪委室主任“配备正局（司）长级或副部长级干部”。这样，纪检机关不断提高其职级待遇，在党内的地位不断提高，协同监督的能力不断增强。
从工作机制上看，为了解决党内监督与行政监察的职能交叉问题，在20世纪80年代中后期以党政分开为核心的政治体制改革的特定背景下，党内监督与行政监察的职能分离开始进入日程。1986年12月，六届人大常委会第十八次会议批准设立监察部，恢复国家行政监察体制，并于1987年6月正式成立国家监察部。1988年8月，中央纪委、监察部逐步撤销省级政府工作部门中的纪检组并组建行政监察机构。但不久，鉴于国际国内政治形势的突变和反腐倡廉建设的需要，在十三届四中全会以后，中央纪委和各省市又分期分批地向党政直属部门派驻了纪检组。可以说，在探索阶段，纪检制度虽然经历了一些曲折，但基本上是沿着增强纪检机关监督职能的方向发展的。
三、纪检制度的发展阶段
从1993年初纪检机关与监察部合署办公至党的十六大，纪检体制处于发展时期。在这个时期，计划经济体制正向市场经济体制转变，社会生活和人们的思想观念发生了深刻变化，社会利益格局重新调整，各种新的腐败形式层出不穷，腐败现象处于高发和多发时期。为了适应发展社会主义市场经济的反腐败要求，合署办公的纪检监察机关着重抓党内监督的制度建设，即党内监督工作把制度建设作为重中之重，倡导以制度建设来铲除腐败滋生蔓延的土壤，而不是仅仅局限于思想教育和作风建设。一方面，把党员干部的廉政自律工作规范化和制度化。另一方面，进一步加强党内权力制约机制建设。1995年中央颁布了旨在加强监督和预防腐败的“三项制度”，即县处级以上领导干部收入申报制度、礼品登记制度、国有企业业务招待费报告制度。1996年1月，中央纪委第六次全会提出“三重一大”的反腐败领导机制，即凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用，必须经集体讨论作出决定，不准个人或少数人专断。[2](P5) 并且决定建立巡视制度，选派部级干部到地方和部门巡视。
在双重领导体制下，由于“双重领导”在提法上没有了以谁为主，因而在实践中便是谁为主就是谁领导。这样，纪检机关很难独立开展工作，无法发挥监督职能，特别是在一些关键事情上更无法直接处理。各级纪委事实上相当于是党委的一个职能部门，它不足以对党委的主要领导干部实施监督。针对这种状况，2001年9月，中共十五届六中全会提出“纪律检查机关对派出机构实行统一管理”的设想。次年，中央纪委、监察部按照“调整职能、理顺关系、总结经验、有序推进”的要求，先后在卫生部、国家发展和改革委员会等8个部门进行了派驻机构统一管理试点工作，各试点单位不再受同级党组领导，而受中央纪委和监察部直接领导。
在纪检机关的职能方面，党的十六大通过的党章增加了协助党委组织协调反腐败工作的内容，以与党委统一领导、党政齐抓共管、纪委组织协调、部门各负其责、依靠群众的支持和参与的反腐败领导体制和工作机制相一致。在纪检机关的经常性工作的规定中，增加了对党员领导干部的权力监督和保障党员权利的内容，使原来党章规定的三项经常性工作成为五项经常性工作，党的十七大重申了这些规定，进一步强化了纪检机关工作职责，扩大了纪检机关职权范围，提升了纪检机关工作地位。总的来说，这个阶段的制度建设体现了党和政府对市场经济条件下腐败发生规律的深入认识，即越来越重视治本与治标相结合，重视党员干部廉洁自律力量与外部监督力量的结合。
四、纪检制度的基本成型阶段
自党的十六大以来，是纪检制度的基本成型阶段。在这个时期，党对反腐倡廉建设的工作规律有了更为深刻的认识，在推进惩治和预防腐败体系建设的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上防治腐败的领域。党和政府先后出台或批准了几个具有标志性意义的法律法规，包括2003年12月颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，标志着党内监督的法制化及纪检机关作为党内监督专门机关的地位的正式确立；2004年9月修订出台的《中国共产党党员权利保障条例》，标志着党内监督与党内民主的统一；2005年初颁布的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，标志着我国的反腐倡廉建设有了完整战略和长远规划；2005年10月全国人大常委会批准的《联合国反腐败公约》，标志着我国反腐倡廉建设的国际合作化。与此同时，具体工作制度建设向纵深发展，比如，正式建立巡视制度，颁布实施了《中共中央纪委、中共中央组织部巡视工作的暂行规定》。2003年8月，中央纪委、中央组织部组建了巡视工作办公室和巡视工作组，监督检查省级领导班子及其成员遵守党的政治纪律、贯彻执行党的路线方针政策的情况、贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况、贯彻执行民主集中制的情况、选拔任用领导干部的情况。与此相适应，加强纪检机关的干部制度建设，纪委书记由同级党委副书记兼任的制度逐渐淡出，消减了地方党委对地方纪委的影响，使得纪委书记的独立性和分量得到加强。另外，还加强了对干部选拔任用、资金管理使用、物资采购、重大工程项目建设等方面的监督制度建设。
在纪检领导体制上，《中国共产党党内监督条例（试行）》明确规定“纪委对派驻纪检组实行统一管理”，并突破“向同级党委报告的限制”，规定“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。在2004年党的十六届四中全会以后，中央纪委、监察部决定全面实行对派驻机构的统一管理，将派驻机构由中央纪律检查委员会监察部和驻在部门党组双重领导改为由中央纪律检查委员会监察部统一管理，直接领导，即各部委的纪检组长、监察局长不再从所在部门产生，而由中央纪律检查委员会监察部直接委派。至2006年2月，全国省级纪检机关的双派驻机构全部完成了统一管理工作。值得注意的是，在2006年省级党委换届中，全国十省市纪委书记不是由本地产生或由副书记兼任，而是由外地调入。这一举措实际上表明中央掌握了省纪委书记的提名权和任命权，纪委书记的独立性正在加强。
纵观改革开放30年纪检制度的发展，可以发现，纪检制度发展是一个外部环境与内部工作相统一的过程，外部环境是指改革开放过程中党的路线方针政策及廉政建设和反腐败斗争的形势，内部环境是指纪检机关本身对工作规律探索的情况。二者共同对纪检机关的职能发展、体系发展、机制运作等起了推动作用。具体地说，纪检职能具有两个特点：一是纪检职能与党的工作重点相联系，即纪检工作与党的改革开放是同步的，纪检机关是保证全体党员干部贯彻执行党的路线方针政策的重要保障力量；二是纪检职能与党的改革成果是相联系的，即党在改革开放事业上每前进一步，都会把探索成果应用于纪检领域，推动党内监督工作的开展。纪委领导体制发生了两个重要变迁：一是纪检领导体制从单一领导，到双重领导，再到直接领导的变迁，二是工作机制从纪检机关和监察部门分工合作到两者的合署办公。一句话，纪检制度的发展成果是30年改革开放的重要成就之一。
五、纪检制度的创新设想
从改革开放的历程可以看出，纪检制度的发展状况是影响反腐倡廉建设的一个重要因素。现行纪检制度的一些先天不足之处在相当程度上制约了纪检职能的充分发挥。当前存在的问题主要表现为：一是纪检机关缺乏独立性。纪检机关在被监督的同级党委领导下开展工作，并对同级党委负责，组织利益掌握在同级党委手中，这就造成了非独立性的矛盾。目前纪检机关一般没有直接参与决策权，对同级领导干部也没有独立的考察权，最多是建议权。二是纪检机关缺乏权威性，《党章》和相关党内规章制度虽然规定了纪检机关的监督权力，但对可以履行哪些监督权力却没有做出更明确的规定，由此造成党员干部只把纪检机关视为一种外在的干预力量，并没有形成切实的廉政意识，而是抱着少惹纪委的心态，甚至对纪检监督具有抵触心理。三是纪检机关缺乏协调性，即与其他监督主体缺乏协调性。
目前学术界提出了改革纪检制度特别是领导体制的一些思路，主要有以下几种：[3](PP156－158) 第一种“平行式”，各级纪检机关与各级党委平行设置，都由党的代表大会选举产生，并向党的代表大会负责；第二种“垂直领导式”，即在党中央层面，党的中央委员会领导中央纪委，各级地方的纪检机关则是上级纪检机关直接领导；第三种是“简单复合式”，即发挥各级党代会的监督功能，党代表要经常参与党内监督，理顺纪委与党委的关系，亦即一般所说的党代会常任制。第四种是“多重复合式”，县级以上党代会设立三个党内权力机构，即党代会常务委员会、党的执行委员会、党的纪律检查委员会。党代会常务委员会是党的代表大会闭会期间党的最高权力机构，党的执行委员会是党内事务的行政性机构，党的纪律检查委员会是党内的司法机构。以上这些思路虽然在具体主张上有所差别，但基本思想却是一致的，即增加纪检机关的独立性和权威性。
从世界各国的权力监督经验来看，一个有效的权力监督体制应具有三个基本条件：一是“可能性条件”，即监督主体可以对监督对象具有全面的监督；二是“可行性条件”，即监督主体的监督权力层级必须与监督对象的职位和权力相适应；三是“必要性条件”，即监督主体必须具有独立性和权威性。因此，创新纪检制度和增强党内监督效力的主要方向在于提高纪检机关及其监督工作的独立性和权威性。
为此，有必要在党内权力的横向结构上，实行与党代会常任制相适应的领导体制与工作机制，对党内权力进行合理划分，实行党的决策权、执行权和监督权的分立。通过决策权、执行权、监督权的适当分解，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，形成不同性质的权力既相互制约又相互协调的权力结构，有利于决策科学，执行高效，监督有力，从而形成一个有力的党内监督网。早在1920年9月，列宁在创建苏共党内监督体制时，就有类似的思想。他强调监督机关应有相对独立的地位和一定的权威性，有必要成立一个同中央委员会平行的监督委员会，由长期受党的培养、最有经验、最大公无私并最能严格执行党内监督的同志组成。当前，具体地说，中央纪委由党的全国代表大会选举产生并对其负责，地方各级纪委由上一级纪委任命产生并对上一级纪委负责。在党内，由党代会及其常设委员会行使决策权，由党委会行使执行权，向党代会及其常设委员会负责，由纪检机关行使专门监督权，从而保证党内决策、执行、监督的专门组织各有其职权。纪检机关与同级党委平行了，就可以对同级党委的决策有参议权，对同级党员干部的任免、调动、奖惩有决定权，对上级党委具有报告权。并且，纪检机关可以获得相对独立的办事权和监督权，有权直接立案、直接处理违法乱纪案件。
与此相适应，纪检机关的工作职责应集中于党风党纪监督和党内决策监督两个方面。前者是传统的纪检职责，侧重于事后监督；后者是应当加强的职责内容，侧重于事前监督。事前监督比事后监督更具有预防性和前瞻性。为此，纪检机关应把党风党纪监督与党内决策监督结合起来，组织专门人员参与政策论证，并对决策的执行实行过程性监督。并且，要赋予纪检机关一定的否决权，由此可以中止失误性决策，使得党委不得另行其是。
在党内监督权力的纵向管理上，有必要实现中央和上级纪检机关对巡视机构和派驻机构的直接管理，形成一个垂直领导体制。我国在古代就有对地方官员进行巡视的制度，秦朝时建立了一个从中央到地方较为严密的独立巡视系统。后来的历朝沿袭了这种监察巡视制度。我国新时期的巡视制度是对历史经验和党建经验成果的发展。按照党内监督制度规定，中央和省、自治区、直辖市党委建立巡视制度，派出巡视组到所辖地区，对下级党组织领导班子及其成员进行监督，这是现行巡视制度的基本安排。在现行体制下要解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，巡视制度应由上级派出机构直接管理。关键之处在于解决巡视组的人员构成问题，保证巡视工作信息收集问题，有效利用巡视成果问题等。由于当前的巡视制度仍然只是原则性的规定，应尽快出台详细的工作条例，并出台相关配套制度。在具体工作中，要排除利益集团因素对巡视工作的干扰。
对纪检派驻机构也应全面实行统一垂直管理。当前的纪检派驻机构与驻在单位存在职责、福利、人事等方面隶属关系，纪检派驻机构的工作开展受制于驻在单位，这在相当程度上制约了派驻机构的工作效果。为此，必须把派驻机构干部的考核、任免、调动从驻在单位分离出来，把派驻机构业务归中央纪委、监察部直接领导，重要情况直接向中央纪委、监察部报告。在制度规范上，通过立法明确各种派出机构的职责与权限，避免由于职责不明而出现的互相推诿等权限问题。在机构建设上，应合并职能相似的派出机构，对职能交叉的派出机构重新划分职责。当然，在派出机构与驻在单位的关系上，实行派出机构的垂直领导并非使这些机构的工作孤立于派驻单位，更非制造纪检监察派出机构与驻在单位的对立。[4](P31) 与此同时，应加强对派出机构自身的业务管理，其活动也应接受国家权力机关的监督与制约，建立自我纠错机制。纪检监察派驻机构和巡视机构的统一垂直管理将对现行纪检工作的独立性形成有力支持。
收稿日期：2008－09－01
标签：党内监督论文; 监察部论文; 反腐倡廉论文; 领导体制论文; 地方领导论文; 制度建设论文; 时政论文; 中央机构论文;