摘要：通过在政府投资非经营性工程项目的建设中采用政府和社会资本合作（PPP）模式，从工程项目落地建设的角度对PPP模式的优势进行分析，并根据国家“加快政府服务职能转变、深化投融资体制改革、推进城市建设管理创新”的要求和推广运用政府和社会合作（PPP）模式指导精神，研究政府投资非经营性工程项目采用PPP模式的可行性。
关键词：政府和社会资本合作（PPP）模式；社会资本；政府投资非经营性工程项目；投资运营；运作方式
1 PPP模式背景及概念
PPP是一个完整的项目融资概念，其最原始的形式是在 1985~1990年备受关注的BOT模式较早的、比较正式的 PPP模式出现在 1992年英国保守党政府提出的“私人融资计划”（Private Finance Initiative，PFI）中。当时，PFI模式大多用于运输部门的建设（在英国曾达 85%）。但是现在，作为 PFI的后继者，PPP被广泛运用于各种基础设施项目的融资。
政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
2 PPP模式在政府投资非经营性工程项目运作的可行性
2.1政策支持
根据党的十八大三中全会“加快政府服务职能转变、深化投融资体制改革、推进城市建设管理创新”的要求和国家正以推广和运用政府和社会合作（PPP）模式指导精神，鼓励社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资运营，提高公共服务质量和效率。
近期国家发布了一系列关于政府和社会资本合作（PPP）的政策文件，包括，国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号文）、国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）、国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724 号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）、财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113 号）、财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156 号）和《PPP 项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215 号）、《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21 号）、六部委发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等，加强推广运用政府和社会资本合作模式。有关政策要求，各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP模式建设。
2.2实施优势
2.2.1加强政府财政支出管理，增加公共基础设施供给
《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号文）提出“修明渠、堵暗道”，即通过融资平台公司为建设项目融资的“暗道”被堵，政府债务将不得通过企业举借，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担；所修的两类“明渠”中，除了发行地方政府债券，便是推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。上述措施，有效加强了地方政府性债务管理，有助于防范地方财政风险。鼓励和引导社会投资，有助于增强公共产品供给能力，充分调动社会资本积极性，树立平等意识及合作观念，促进调结构、补短板、惠民生。采用PPP 模式，开展项目绩效评价，对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开，接受社会监督。同时，根据评价结果，依据合同约定对价格或补贴等进行调整。这些操作机制可以激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。
2.2.2优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高公共服务效率
PPP模式提倡“让专业的人做专业的事”，本项目设计施工及运营管理的专业化要求较高，更适合引入专业化的社会资本来负责投资、融资、设计、建设和运营维护。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。
2.2.3有利于转变政府职能、提高管理水平
PPP模式要求政府在与社会资本合作中“既不越位也不失位”，一方面要遵循市场原则和契约精神，切实履行义务、承担相应风险；另一方面在加强项目规划、筛选和评估的同时，通过建立和落实基于绩效的考核机制，加强对社会资本的监管，切实保障公共产品和服务质量得到改善，达到物有所值。
开展政府和社会资本合作，有助于转变政府职能和进一步提高管理水平。推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆政府通过开展政府和社会资本合作，可以集中力量做好政策制定、发展规划、市场监管和指导服务，从公共产品的直接“提供者”转变成为社会资本的“合作者”以及PPP 项目的“监管者”，以增强公共产品和服务的有效供给。
另一方面，推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。根据财税体制改革要求，现代财政制度的重要内容之一是建立跨年度预算平衡机制、实行中期财政规划管理、编制完整体现政府资产负债状况的综合财务报告等。政府和社会资本合作模式要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。
2.2.4促进社会资本的利用，增强融资贷款的便利
鼓励和引导社会投资，有助于增强公共产品供给能力，充分调动社会资本积极性，树立平等意识及合作观念，促进调结构、补短板、惠民生。
增强吸引社会资本能力，并灵活运用多种PPP模式，发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，从而切实提高项目运作效率。
考虑到中央政府对于地方融资行为的严格控制，在发行一般债、专项债之外，PPP机制是项目融资建设的重要方式，包括国开行和四大行在内的大型金融机构均有专项的授信政策或者审批机制，为项目融资贷款提供了便利。PPP模式吸引各类融资基金、信托、金融机构作为社会资本之一参与项目，为项目提供融资便利，有利于项目融资管理。
2.2.5采用PPP 模式有助于推动政府投资非经营性项目建设进程
推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。政府通过政府和社会资本合作模式向社会资本开放基础设施和公共服务项目，可以拓宽城镇化建设融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制，有利于整合社会资源，盘活社会存量资本，激发民间投资活力，拓展企业发展空间，提升经济增长动力，促进经济结构调整和转型升级。
主要优点集中在：
①政府投资非经营性项目前期资本性投入较大，在政府和社会资本合作模式下，政府以运营补贴等作为社会资本提供公共服务的对价，以绩效评价结果作为对价支付依据，并纳入预算管理、财政中期规划和政府财务报告，有利于减轻当期财政支出压力，加快城市政基础设施的建设与完善进度。
②优化项目风险分配，降低全寿命周期成本，提高基础设施服务效率。政府投资非经营性项目更适合引入专业化的社会资本来负责投资、融资、建设和运营维护管理。同时，在风险最优分配的激励约束机制下，社会资本也有足够动力，统筹考虑项目的建设方案、建设质量和后续运营维护成本，在保障服务质量的前提下切实降低项目全生命周期的成本，提高自身收益水平。
③投资建设和运营维护管理的一体化和专业化有利于降低投资和运维成本，提升项目运营维护管理绩效，实现项目可持续发展。
⑤鼓励公共基础项目引入经营性开发，增强市政工程配套用途，同时减轻政府财政支出。
2.3实践案例参考
2015年起，国内各地的市政项目建设管理模式百花齐放，各有特色，也不断地在摸索创新。如北京地铁四号线开创轨道交通PPP项目先例，深圳市国际会展中心项目（一期）投资建设运营一体化项目、中关村西区综合管廊项目“综合管廊+地下空间开发+地下环形车道三位一体”的综合开发模式，海绵城市采用PPP模式申报国家试点项目，各类高速公路、市政道路PPP项目转型新模式等等，这些都是各地政府不断摸索和实践结果，可以为我们提供很好的借鉴作用。
2.4政府投资非经营性项目建设具有体量规模和实践经验
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。适宜采用政府和社会资本合作模式的项目，一般均具有价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定等特点。
燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施，公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施，医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目，以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP 模式。国家现行政策推动各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目，应优先考虑采用PPP 模式建设。
3结语
综上所述，开展以政府和社会资本合作方式进行市政公用建设项目以及相关项目的建设开发，有利于创新投融资机制，拓宽社会资本投资渠道，增强经济增长内生动力；有利于推动各类资本相互融合、优势互补，促进投资主体多元化，发展混合所有制经济；有利于理顺政府与市场关系，加快政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用。该项目采用PPP模式符合国家近期相关政策要求，是贯彻执行国家政治体制改革、转变政府职能、提高管理水平的重要措施，也是加快广州市市政基础设施建设、促进社会资本利用与监管的重要步骤。政府投资非经营性项目采用PPP 模式进行实施是十分必要的，也是可行的。
参考文献：
[1]陈维越.PPP融资模式在非经营性基础设施建设项目中的应用价值[J].低碳世界，2016，（34）：237-238.
[2]潘庆建.（非经营性项目）政府和社会资本合作（PPP）模式探讨[J].福建建筑，2015，（11）：73-76.
论文作者:饶凡威
论文发表刊物:《基层建设》2017年第10期
论文发表时间:2017/7/27
标签：政府论文; 资本论文; 社会论文; 模式论文; 项目论文; 融资论文; 经营性论文; 《基层建设》2017年第10期论文;