深化以简政放权为重点的政府改革——“十三五”：全面深化改革的关键环节，本文主要内容关键词为：简政放权论文,深化改革论文,关键环节论文,政府论文,为重点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
doi:10.3969/j.issn 1007-6522.2015.03.001 走向服务业大国的经济转型升级对深化以简政放权为重点政府改革提出了新的要求：服务业市场对内、对外开放倒逼负面清单管理的全面推行；无论是简政放权还是形成公平竞争的市场秩序，都要求尽快实现市场监管由以行政审批为主向以法治为基础的转型；新阶段创新公共服务体制机制，重在全面推行政府购买公共服务。“十三五”以理顺政府与市场关系为主线的行政体制改革，政府发展理念的深刻变革，需要尽快形成适应新常态、引领新常态的政府发展理念。 一、全面实施负面清单管理 服务业市场无论是对内开放还是对外开放，都需要以实施负面清单管理为重点，实现政府经济管理方式的重大变革。总的判断是：随着行政审批制度改革和上海自贸区负面清单管理的深入推进，“十三五”全面实施负面清单管理的时机与条件基本成熟；全面实施负面清单管理将使我国的经济转型升级获得新的“制度红利”，充分释放服务业市场潜力和激发服务业市场活力。 (一)以实施负面清单管理破题政府转型 1.行政审批制度改革到了“最后突破期”。 第一，行政审批制度改革取得重要进展。行政审批制度改革是新一届政府实现自我革命最重要的改革。2013年年初，国务院总理李克强在履职后承诺将1700多项行政审批事项再减少1/3作为本届政府任期内的重要目标，当年国务院取消和下放了416项行政审批等事项；2014年，进一步下放和调整一批行政审批项目等事项403项，已基本实现本届政府任期内减少1/3的目标。 第二，行政审批制度改革在激发市场活力上成效显著。据国家工商总局统计，自2014年3月1日商事制度改革开始实施，截至2014年12月8日，全国新登记注册市场主体1004.71万户，同期增长16.65％，平均每天新注册企业由改革前的6900户上升至1.04万户。 第三，开放服务业市场客观上要求行政审批制度改革的新突破。进入服务业市场开放的新阶段，虽然国家提出了企业可以进入法律未禁止的领域，但无论是教育、医疗、文化，还是金融服务业，社会资本和外资进入仍面临着繁琐的行政审批和某些限制条件。 2.“十三五”：以实施负面清单管理倒逼行政审批制度改革。 第一，上海自贸区实施负面清单管理是行政审批制度改革的超前探索。我国的负面清单管理始于上海自贸区的探索。负面清单管理是对传统行政审批制度的系统性颠覆。在传统行政审批制度模式下，政府可以以多种名义对企业的市场准入加以审查和限制，而负面清单管理的重要特征是实现市场主体“法无禁止即可为”，公权力“法无授权不可为”，让企业明明白白知道哪些不能做，哪些是需要通过审批核准的，就能够最大限度地减少企业面临的繁琐的行政审批手续。 第二，上海自贸区负面清单管理模式逐步完善。负面清单管理在推动行政审批改革上的作用取决于清单的长度。负面清单的长度越短，表明需要审批的事项越少。2013年9月，上海自贸区成立后公布的2013版针对外商投资的负面清单的长度多达190条，2014年7月发布的2014年版负面清单则减少到139条，比2013版减少了51条，清单长度缩短了26.8％。[1] 第三，自贸区的扩容扩大了负面清单管理试点范围。根据2014年12月28日全国人大常委会授权国务院新批三家自贸区以及扩容上海自贸区并暂停相关法律法规的会议决定，上海自贸区新扩进陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区，同时又新批广东、天津、福建三个自贸区。未来的发展趋势是，新扩建的上海自贸区和新批的三个自贸区共用一个负面清单。 第四，全面实施负面清单管理应当成为行政审批制度改革的目标。负面清单管理既能够体现市场在资源配置中的决定性作用，克服企业的负面行为，又能够有效地限制政府权力，是现代市场经济条件下政府管理经济的有效形式。为此，中共十八届三中全会《决定》明确提出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单基础上，各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。” 3.“十三五”：以实施负面清单管理带动政府职能转变。 第一，实施负面清单管理有利于明确界定政府与市场边界。正面清单管理可以在政府与市场边界模糊的条件下施行，而实现负面清单管理首先需要重新界定政府与市场、政府与企业的边界，在规范政府干预市场裁量权的同时，实现政府职能履行的公开透明。 第二，实施负面清单管理有利于政府向市场放权的到位。从改革实践看，负面清单如果过长的话就会失去意义。实施负面清单管理的关键是尽可能减少政府干预市场的权力，并把过泛、过滥干预市场的政府权力真正关进制度的笼子里。 第三，实施负面清单管理有利于倒逼行政权力结构调整优化。推行负面清单管理，涉及行政审批、市场监管等权力结构的调整，更涉及深层次的决策权、执行权、监督权的重新配置，以及中央和地方权力结构的调整。 第四，实施负面清单管理有利于建设法治政府，并实现政府与市场关系法定化。实现负面清单管理的重要前提是政府依法管理经济，要求政府与市场关系明确化、法定化，由此倒逼法治政府的建设进程。 (二)从中央到地方全面走向负面清单管理 1.全面实施负面清单的条件逐步成熟。 第一，全面实施负面清单带来巨大的改革红利。以上海自贸区为例，其负面清单管理实施一年多以来，新增企业1.26万家，超过原上海综合保税区过去20年的存量。 第二，上海自贸区的经验可以在全国其他地方复制。上海自贸区的设立，就是要为全国探索出一条充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的新路子。目前，上海自贸区已形成五十多项可复制推广的改革措施，其中21项已在全国或部分地区推广，三十多项具备复制推广的基础。 第三，负面清单管理可以对内、外资同步实施。例如，上海自贸区实施的“先证后照”改“先照后证”、注册资本实缴改认缴等措施，已经在全国行政审批制度改革中进行推广。 2.尽快推出自贸区负面清单管理升级版。 第一，高标准打造自贸区负面清单管理升级版。推广上海自贸区试点经验，不仅要拓展到广东、天津、福建三个自贸区，而且要在全国推行“法无禁止皆可为”的“负面清单”、“法无授权不可为”的“权力清单”、“法有规定必须为”的“责任清单”。这就需要尽快在自贸区建立高水平且与国际接轨的负面清单管理模式，为全国的政府转型与改革探路。 第二，进一步精简自贸区负面清单。尽管上海自贸区成立一周年来取得了很大的成绩，但负面清单仍需要进一步缩短。例如，按照世界银行的统计数字，在上海设立一个企业需要11道手续，共需30天才可以完成；相比之下，在新加坡成立一个企业只需要走3道手续，平均耗时仅需2.5天。[2]建议经过2到3年的努力，最大可能地减少清单条目。 第三，探索建立有效的市场监管体制。从近年来地方行政审批改革的实践看，如果市场监管跟不上，政府向市场放权就会出现“一放就乱”的新问题。为此，自贸区打造负面清单管理升级版，还需要把建立有效的市场监管体制作为重点，为负面清单管理模式在全国其他地区的实施提供更多的可复制的经验。 3.把从中央到地方实施负面清单管理作为政府转型的重要目标。 第一，强化负面清单管理的顶层设计和顶层推动。从上海自贸区的实践看，负面清单管理模式涉及中央部委审批权向地方下放、行政审批与市场监管权力结构调整、不同部门审批权整合等问题。如果没有中央层面的顶层设计和顶层推动，负面清单管理在全国范围内实施相当困难。 第二，加快上海自贸区可复制经验的推广。建议在1到2年内，将上海自贸区实行的企业年报信息公示、经营异常名录、企业注册“一口受理”、外资广告企业审批改备案、监管信息共享机制、综合执法体系等向全国推广；在2到3年内，将上海自贸区可复制经验在全国范围内普遍实行；在3到5年内，从中央到地方实行统一、规范的负面清单管理模式。 第三，以负面清单管理倒逼政府职能转变。负面清单管理是政府经济管理方式、流程的系统性重构，涉及行政审批、市场监管、宏观调控、公共服务等方面的变革。建议“十三五”期间，围绕负面清单管理转变政府职能，通过政府机构改革实现行政审批与市场监管严格分开，行政审批与宏观调控严格分开；在建立以事后监管为主的市场监管体制框架的同时，建立公平竞争导向的宏观调控，以政府购买公共服务为重点创新公共服务体制。 (三)制定并实行各级政府的权力清单、责任清单 1.明确政府的权力清单、责任清单。 2014年以来，在简政放权和反腐败同步推进的特定背景下，一些地方政府不作为的问题引发了社会的关注。一些地方政府过去是管了大量不该管、管不了、管不好的事情，现在却出现了不愿管、不去管的现象。客观地看，政府的权力清单、责任清单不明确、不完备，对官员难以追责是一个重要原因。为此，应当尽快推出从中央到地方的权力清单和责任清单，并向社会公布，让各级政府能够明明白白地行使权力，履行职责，让社会能够明明白白地监督政府。 2.建立和完善政府的权力清单制度。 第一，中央政府开启了公开权力清单的改革。2014年年初，国务院决定向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督。2014年3月，国务院审改办在中国机构编制网公布国务院部门行政审批事项汇总清单，共有60个部委公布了权力清单。 第二，地方政府公开权力清单的步伐加快。2014年10月，中共十八届四中全会明确提出推行政府权力清单制度的任务。一些地方政府加快制定了权力清单，到2014年年底，已有1/3的省份公布了权力清单。 第三，形成中央、地方建立权力清单的改革方案。尽管中央各部委率先公布了权力清单，但地方层面的权力清单公布还没有约束的时限。建议尽快明确地方层面实行权力清单制度的时间表，争取在2到3年内全面普及权力清单管理制度。在1到2年内，推动中央各部委对外公开权力清单规范化、制度化，充分利用新闻发言人制度对社会做出合理的解释，自觉接受社会监督，营造政府改革新风气，树立良好的政府形象；在2到3年内，鼓励和支持地方各级政府明确和普及权力清单制度，由省级政府带头，实现权力清单制度向市、县级政府普及，在转变政府权力理念、建设服务型政府上取得新突破。 3.建立和完善政府的责任清单制度。 第一，以建设有为政府为目标加快公开各级政府责任清单。2014年，有不少省份，如浙江省和山东省，对公布政府责任清单进行了部署。建议通过1到2年的努力，实现在各级政府公布权力清单，在防止行政不作为、乱作为上取得重要突破。 第二，突出市场监管和公共服务领域的责任清单制度。当前，地方政府不作为集中表现在市场监管和公共服务领域职能的薄弱。建议在建立责任清单制度上应当突出重点，突出市场监管和公共服务领域政府职责的设计，并以此形成倒逼市场监管和公共服务体制改革的新局面。 第三，强化对官员不作为的问责。围绕权力清单，建立规范的官员问责制，实现问责公开化、透明化，对社会意见大、造成较大危害的不作为官员坚决问责；建立官员引咎辞职制度，并逐步使其常态化，形成官员主动承担责任的良好政风。 二、“十三五”：建立统一、有效的市场监管体制 市场监管是现代市场经济条件下政府的基本职责。只有政府有效地履行市场监管职责，才能在全面推行负面清单管理中避免政府放权“一放就乱”的问题。建议“十三五”期间实现由行政审批为基础向法治为基础的转变，实现行政审批与市场监管职能的严格分离，在消费市场领域、反垄断领域、金融领域建立统一、有效的市场监管体制。 (一)实现由行政审批为基础向法治为基础的转变 1.以行政审批为基础的市场监管难以为继。 第一，行政审批与市场监管合为一体的特征突出。在传统体制下，市场监管以前置性的行政审批为主，通过行政审批为企业层层把关，由此严重抑制了市场活力，而事后的市场监管职能履行则相对薄弱。 第二，以行政审批取代监管的矛盾比较突出。现代市场经济条件下，行政审批与市场监管是性质不同的权力，都需要于法有据。在目前的体制安排下，有关部门既管审批又管监管，既有前置性审批过多的问题，又有事后监管的失灵问题。 第三，负面清单管理下市场监管面临方向性选择。随着负面清单管理的全面实施，无论是消费市场领域、反垄断领域，还是金融领域，在大幅度削减行政审批事项的同时，都面临着重构现有市场监管的问题。 2.现代市场经济条件下的市场监管以法治为基础。 第一，市场监管以事后监管为主。现代市场经济条件下，有效的市场监管主要是事后监管，而不是前置性的审批。对于前置性的审批尽可能做到越少越好，对于必须保留的审批事项，则采用负面清单的管理形式。 第二，无论是事前监管还是事后监管，都以法治为基础。市场监管是政府的微观规制职能。事前监管和事后监管都应当以法律为依据，包括监管部门的权力，都需要依法赋予。 第三，以法治为基础才能确保公平公正。市场监管只有于法有据，才能避免行政审批的主观性和随意性，才能使市场主体信服。例如，2014年的反垄断，不少外资企业被查处，一些外资企业认为反垄断主要针对外资不公平。虽然外资的说法未必正确，但反映了在目前服务业对内对外开放的新阶段，市场监管确实需要建立在法治基础之上。 3.将依法监管作为市场监管改革的基本目标。在走向法治市场经济的特定背景下，市场监管改革的基本目标是运用法治思维和法治方式履行市场监管职能，加强事中、事后监管，推进市场监管制度化、规范化、程序化，建设法治化市场环境。2014年6月，国务院出台的《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》明确提出：“要确保行政机关均须在宪法和法律范围内活动，依照法定权限和程序行使权力、履行职责。没有法律、法规、规章依据，市场监管部门不得作出影响市场主体权益或增加其义务的决定；市场监管部门参与民事活动，要依法行使权利，履行义务，承担责任。”建议“十三五”前期尽快形成市场监管立法修法计划，争取到2020年基本建成以法治为基础、体制比较成熟、制度定型的市场监管体制。 (二)实现行政审批与市场监管职能的严格分离 1.行政审批与市场监管职能的严格分离势在必行。多年来，行政审批与市场监管不分的体制不仅导致重审批、弱监管的问题，同时还带来严重的寻租腐败问题。据报道，2013年下半年以来，全国范围内多位现任或曾任发改委系统的官员落马。这些官员落马背后重要的体制根源在于行政审批与市场监管没有严格分开，官员所掌握的行政审批权过大。改革开放36年来，建立公平竞争的市场秩序对行政审批与市场监管职能的严格分离提出多方面的改革诉求：只有行政审批与市场监管职能严格分离，才能真正落实行政审批与市场监管各自的主体责任；只有行政审批与市场监管职能严格分离，才能在市场监管机构改革上破题；只有行政审批与市场监管职能严格分离，才能克服封闭式的监管模式，走向公开透明的市场监管，有效克服权力寻租和腐败现象。 2.全面推进行政审批与市场监管职能的严格分离。 第一，推进行政审批与市场监管职能严格分离。目前，负面清单管理模式已经开始在多个领域探索。以证券市场为例，其下一步的改革目标是实现IPO的注册制，这意味着证券市场的准入将告别行政审批时代，由此需要在行政审批与市场监管职能严格分离的基础上重点强化证券市场的监管职能。未来2到3年，随着金融、能源、基础设施、公共服务等领域负面清单管理模式的推行，各个领域都要实现行政审批与市场监管职能的严格分离，强化市场监管职能。 第二，把行政审批与市场监管职能严格分离作为市场监管机构改革的重点。分离行政审批职能的关键在于整合分散在不同部门的监管权力，组建统一有效的市场监管机构。在推行负面清单管理的同时，尽快组建市场监管机构，并强化政府的反垄断职能。 第三，实现市场监管机构的独立性、专业性。现代市场经济条件下，市场监管的权威性主要靠监管机构的独立性、专业性来实现，而非简单地依靠部门领导“拍脑袋”来实现。市场监管部门如果频繁受上级领导干预，很难公正、独立地行使监管权。例如，股票市场的IPO不能由上级领导打招呼就可以让公司上市。建议借鉴发达国家经验，赋予市场监管机构享有同级政府或行政部门所享有的制定行政规章或规范性文件的准立法权限和行政裁决权，推进市场监管机构去行政化。 3.实现市场监管方式由市场主体为主向市场行为为主的转变。 第一，把市场行为作为监管的主要对象。以行政审批为基础的传统监管方式主要以市场主体为监管对象，其结果是监管机构既管企业也管企业行为，不利于集中做好企业行为的监管。建议强化生产经营者的主体责任，让企业为自己的行为负责，市场监管机构不再直接管企业，而是把主要的精力放在企业不正当行为的监管上。 第二，建立和完善市场监管的标准体系。完善市场监管体制，需要监管机构依据标准监管，以避免监管的主观性、随意性。我国1988年通过的《标准化法》为市场监管提供了重要依据，但当时所规定的标准范围主要限于工业产品、工程建设和环境保护。在我国走向服务业大国的新形势下，服务业领域存在着在无标准可依或者标准陈旧的情况。建议尽快启动《标准化法》的修订工作，强化服务业标准体系的规定，使得市场监管能够适应服务业领域公平竞争的需要。 第三，实现反垄断行为和反不正当竞争行为的全覆盖。完善反垄断法、反不正当竞争法、价格法，强化对损害竞争、损害消费者权益以及妨碍创新和技术进步的垄断协议、滥用市场支配地位行为的监管；以反行政垄断为重点，加大服务业领域反垄断审查力度，为服务业市场开放创造条件；改革自然垄断行业监管办法，对非自然垄断环节放开市场，引入竞争，对自然垄断环节加强监管；完善查处仿冒名牌、虚假宣传、价格欺诈、商业贿赂、违法有奖销售、商业诋毁、销售无合法进口证明商品等不正当竞争行为监管的体制机制，在建立知识产权法院，依法保护各类知识产权，打击侵犯知识产权行为等方面取得新突破。 4.改革市场监管执法体制。 第一，推行综合性监管执法。下大决心改变市场监管执法中的“九龙治水”，整合规范市场监管执法主体，推进各类市场领域的跨部门、跨行业综合执法，相对集中执法权，凡能够由一个部门执法的，尽可能设置在一个部门；严格落实执法主体责任，使监管机构能够对各个环节的违法行为进行全过程的监管。 第二，理顺从中央到地方的纵向监管权力。目前，我国从中央到地方各级政府都拥有一定的市场监管权力，重复监管和监管效率低下的矛盾比较突出。在重复监管的条件下，难以落实对监管不力的问责。“十三五”期间需要加快建立中央、地方市场监管职责分工体制，对反垄断、商品进出口、外资国家安全审查等关系全国统一市场规则和管理的事项，实行中央政府统一监管；对食品安全、商贸服务等实行分级管理的事项，厘清不同层级政府及其部门的监管职责，原则上实行属地管理，由市、县政府负责监管；加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。 第三，实现市场监管执法与司法的衔接。建立法治化的市场监管体制，需要依法监管，同时也需要执法与司法的有效衔接。建议完善案件移送标准和程序，细化并严格执行执法协作相关规定；建立市场监管部门、公安机关、检察机关之间的案情通报机制。 第四，推行阳光执法。从近年来各个领域市场监管的实践看，市场监管执法的不公开、不透明是导致监管机构官员寻租腐败的重要原因，也是市场监管失灵的重要原因。建议推行地方各级政府及其市场监管部门权力清单制度，严格要求依法公开权力运行流程；推行政务公开，公示行政审批事项目录，公开审批依据、程序、申报条件等；依法公开监测、抽检和监管执法的依据、内容、标准、程序和结果，自觉接受社会监督。 (三)组建综合性、强有力的市场监管机构 1.成立国务院市场监管委员会，加强消费市场监管职能。消费结构升级和消费需求释放对整个消费市场监管提出全新的要求。面对消费安全事故频发的现实，迫切需要加强食品、药品等消费品监管。同时，消费市场监管标准还需要与国际接轨。例如，许多企业对出口消费品和国内消费品采取双重标准，降低国内消费品安全质量，歧视国内消费者已成为普遍现象。近年来，一些地方探索整合市场监管机构，成立了综合性的市场监管局，取得了比较好的效果。建议总结地方层面的经验，从国家层面完成消费市场监管体系的重构。建议成立国务院消费市场监管委员会，进一步整合国家工商总局、国家质量监督检验检疫总局等市场监管职能；下设国家消费市场监管总局，使其成为权威性、独立性、专业化的监管机构，负责消费市场标准的执行，对消费市场进行统一、全程监管。 2.建立统一的国家反垄断执行机构，加强对垄断行业的监管职能。推行服务业市场对内、对外开放，迫切需要强化各个领域的反垄断审查，以确保服务业市场开放的公平公正，维护公平竞争的市场秩序。建议“十三五”期间建立统一的国家反垄断执行机构，加强对垄断行业的监管职能；采取综合性举措消除民间资本进入垄断行业存在的障碍，将破除服务业领域的行政垄断作为反垄断的重点；整合商务部、国家发改委、国家工商总局三家反垄断执法权，建立统一的国家反垄断执行机构。 3.完善“一行三会”协调机制，加强金融市场监管职能。2014年，互联网金融的兴起成为多方面关注的一个问题。随着大数据时代的到来，金融领域不仅面临着跨界融合的创新，而且银行、信托、保险、基金、证券、期货等各类金融机构都面临着混业经营的业务模式创新。“十三五”期间随着资产管理牌照的逐步放开，利率市场化改革的全面推进，各类机构资管业务相互交叉，原有的资产管理业务的外延不断跨界拓展，我国金融领域将快速进入混业经营时代。这就需要金融监管适应时代的要求，为金融领域市场化改革的深入推进创造条件。 2003年以来，我国形成了“一行三会”的金融业分业监管体制，在金融领域分业经营的条件下发挥了积极作用。但是，当前金融领域混业经营已成为大趋势，银行业、证券业、保险业等金融机构之间的界限日益模糊，其间相互渗透和交叉的趋势不断加强，对改变分业监管模式提出新的要求。这就需要由央行统筹，从完善“一行三会”协调机制入手，在监管方式上从侧重对金融机构本身的监管转变为更加注重对金融行为的监管，逐步由分业监管过渡到混业监管模式。 (四)形成政府监管与行业自律、社会监管的有效合力 1.发挥行业协会、商会的自律作用。当前，我国消费安全问题频发，不仅反映了政府市场监管职能的缺位，同时也反映了行业自律、行业规范的严重缺失。常言所说的“行有行规、帮有帮规”，主要是指各类商帮在行业自律，约束本行业企业行为，建立市场诚信体系等方面曾扮演过十分重要的角色。例如，明清时期就出现以晋商、徽商为代表的十大商帮。但现阶段行业协会、商会等很难在市场诚信体系建设中发挥有效作用。频发的食品、药品安全事件也表明，行业缺乏底线的“自律”远超出人们的想象。从现实出发，推进市场监管由行政为主向法治为主的转型，需要把发展门类齐全的市场中介组织体系作为重要任务。 2.将更多行业管理职能转交给行业协会、商会，推进行业自律与社会监督相结合。 第一，行政审批改革要敢于向行业协会、商会下放权力。在推动政府向市场放权、中央向地方放权的同时，将部分产品和服务标准、行业规划和政策法规制定权交给行业协会、商会，使行业协会、商会在市场监管中有职、有责、有权，促进市场自我管理、自我规范、自我净化。 第二，建立行业协会、商会的自律体系。支持行业协会、商会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为；建立行业协会、商会依法提起公益诉讼的制度，实质性提高行业协会、商会自身建设参与市场监管的能力。 第三，建立健全市场专业化服务机构监管制度。在推行上市公司IPO注册制的同时，支持会计师事务所、税务师事务所、律师事务所、资产评估机构等依法对企业财务、纳税情况、资本验资、交易行为等真实性、合法性进行鉴证，依法对上市公司的信息披露进行核查把关；有序放开检验检测认证市场，促进第三方检验检测认证机构的发展。 3.规范和完善行业协会、商会法人治理结构。 第一，行业协会、商会不能成为政府机构的附属物。改革开放以来，虽然各行各业都形成了数量众多的中介组织，但这些中介组织大多是行政机构的附属物，缺乏应有的独立性，由此使其在维护市场竞争、扩展市场秩序中的作用十分有限。近年来，由互联网引发的跨界融合产生了不少新的行业，例如微信商务、金融P2P等，都需要加强行业自律和社会监督。建议在这些领域以社会民间机构为主组建行业协会、商会，避免走行政化的老路子，推进行业协会、商会的增量改革。 第二，加快推动行业协会、商会“政会分开”、去行政化。与政府简政放权的改革相配套，实现行政机关与行业协会、商会在人员、财务资产、职能、办公场所等方面真正脱钩，形成新的经费筹措机制，避免行业协会、商会对行政部门的过度依赖；从事行政审批前置中介服务的市场中介组织，在人、财、物等方面必须与行政机关或者挂靠事业单位脱钩，杜绝行政部门领导不适当干预行政审批；考虑到民办行业协会、商会也可能出现一家独大现象和不公正的行为，探索实行一业多会，引入行业协会、商会竞争机制。 第三，形成行业协会、商会规范的法人治理结构。尽快修改相关法律，支持各个行业的民营企业在自愿的基础上联合建立各类行业协会，对行业组织的专业性、独立性、治理框架作出规范；通过建立完善的法人治理结构，使得行业组织有能力承担政府下放后的社会职能，形成自己的社会责任担当。 三、“十三五”：全面推进政府购买公共服务 在全社会公共需求全面快速增长的新阶段，推进政府购买公共服务，既是提高公共服务供给质量和供给效率的重大举措，同时也是政府简政放权的重要组成部分。在“十三五”期间推进以公共服务为中心的政府职能转变，需要把全面推进政府购买公共服务作为重点，争取到2020年在全国基本建立起比较完善的政府向社会力量购买公共服务的体制机制。 (一)把公共服务纳入政府购买范围 1.政府购买公共服务的背景发生深刻变化。随着我国由生存型阶段进入发展型新阶段，改革开放之初吃饭、穿衣等私人产品的严重短缺逐步成为历史，全社会公共产品的需求全面快速增长，教育、医疗、养老、就业、公共安全、基本住房、资源环境等公共产品的短缺，开始成为全社会的突出矛盾。“十三五”将伴随着从规模城镇化走向人口城镇化，大量的农民工将在城镇安家落户，公共需求会呈现爆发式的增长。在这个特定背景下，以政府机构和事业机构为主的传统公共服务体制，从供给量的角度看，难以适应公共需求的全面快速增长；从供给结构的角度看，无法适应多元化的公共服务需求。 2.公共服务的契约化、社会化、市场化是大势所趋。进入发展型新阶段，尤其在全面深化改革的背景下，政府购买公共服务的主要目的是实现公共服务公开化、公正化和效益最大化。从改革实践看，政府作为公共服务主体，自己不仅办事业机构，还是监管主体，这是公共服务既难以实现公平，又难以提高效率的体制性根源。虽然我国2003年就开启了政府购买公共服务的进程，但由于公共服务体制创新滞后，在传统事业单位体制下，政府购买公共服务发展相当缓慢。例如，2013年我国政府采购规模占全国财政支出的比重为11.7％，其中服务类仅占9.4％；而欧美发达国家政府采购规模占财政收入的比例为30％—40％，服务类采购占采购规模的50％以上。“十三五”全面推进政府购买公共服务，需要尽快打破事业机构在公共服务领域的行政垄断。 3.建立政府购买公共服务的新体制。适应13亿人公共需求变化的大趋势，把形成公共服务多元供给主体、多元竞争主体作为“十三五”发展和完善政府购买公共服务的基本目标，重点发展政府向社会组织购买公共服务，尽快取消政府购买对市场组织和社会组织的某些歧视性规定。到2020年，形成法治化、规范化、透明化的政府购买公共服务的体制、机制安排，争取使政府采购规模占财政支出比重达到15％—20％，服务类采购占政府采购的比重在30％—40％左右。 (二)推进公共资源配置的社会化、市场化 1.放开公共资源市场。 第一，放开民生类公共资源市场。与事业机构改革和发展公益性社会组织有机结合，适应改善民生、满足多元化的公共需求，出台改革方案，全面放开教育、医疗、养老、文化等领域的公共资源市场。 第二，放开城镇化发展的公共资源市场。与城镇化进程相适应，把全面放开市政工程类尤其是中小城镇的公共资源市场作为发展混合所有制、引导社会资本参与的重大举措。允许社会资本通过特许经营等方式参与社会基础设施投资和运营，在污水处理、轨道交通、供水供暖等城镇基础设施领域全面推广和普及PPP模式。 第三，放开政府后勤类公共资源市场。与政府简政放权和建设低成本政府相适应，全面放开公车等行政机关类公共资源市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，降低行政成本。 2.加快形成政府向社会组织购买服务的制度安排。 第一，细化政府购买公共服务的指导目录。2015年1月4日，财政部、民政部与国家工商总局发布的《政府购买服务管理办法(暂行)》作出规定，内容包括政府购买服务的基本原则、购买主体和承接主体、购买目录和指导目录。建议进一步细化政府购买公共服务的指导目录，使其更具有可操作性。 第二，发展公益性社会组织。推进政府购买公共服务，需要解放思想，对体制内的事业机构与体制外的公益性社会组织一视同仁，遵循同样的游戏规则，把社会组织作为政府购买公共服务的重要承接主体。 第三，建立公平竞争机制。除某些特殊领域外，多数公共服务领域原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会组织购买公共服务。实现体制内的事业机构与体制外的公益性社会组织之间的公平竞争，在同样成本下，谁能够提供更多的公益性，政府就向谁购买公共服务。 3.建立法治化的公共服务监管体制。 第一，将政府购买公共服务纳入《政府采购法》。实现政府购买公共服务于法有据，依法规定政府购买公共服务的范围和程序，使之规范化、制度化。 第二，尽快出台《公共资源监管法》。明确界定公共资源社会化、市场化配置的范围和监管程序，形成政府购买公共服务的委托主体和委托对象之外独立性、专业性的外部监督机制，加强社会公众监督和媒体监督，强化监管的有效性。 第三，政府购买公共服务公开化、透明化。建立政府购买公共服务的公示制度，规范招投标、寻价、委托等不同方式的操作流程，最大限度地避免暗箱操作，以保证各类承接主体的公平竞争。 (三)以公益性为目标推进社会组织转型和改革 1.推动部分事业单位向社会公益组织转型。 第一，部分事业单位有条件转型为公益性社会组织。最新出台的《政府购买服务管理办法(暂行)》明确提出：“政府购买服务应当与事业单位改革相结合，推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，推动有条件的事业单位转为企业或社会组织。”总体来看，一些事业单位长期以来在公益性领域发挥了重要作用，有条件转型为公益性社会组织。在社区服务、社会福利、慈善基金、科技文化、经济社会改革和发展研究等领域，也迫切需要发展一大批具有公益性、独立性、专业性的社会组织。应当说，推进事业单位向公益性社会组织转型，不仅需求性很强，而且切实可行，由此会带来多方面的改革红利。 第二，推进事业单位向公益性社会组织转型需要一系列配套改革及体制调整。建议“十三五”期间尽快研究制定事业单位向公益性社会组织转型的综合性改革方案和实施办法，以实现事业单位改革的新突破，以及行政体制改革、事业单位改革、社会治理体制改革的联动。 2.理顺政府与公益性社会组织的关系。 第一，明确事业单位向公益性社会组织转型后的独立法人地位。从增强可持续发展能力的现实需求出发，尽快出台具体办法，在严格评估的前提下将原事业单位全部或部分财产明确转为社会团体财产，实现产权上的政社分离。 第二，加大政府对事业单位转型公益性社会组织的支持力度。凡具有公益性的社会组织，政府都要通过财政补贴对其加以支持，以在更大范围内调动社会组织的积极性，扩大公共服务供给；把公益性作为政府购买服务的主要标准，打破以往以所有制或以谁出资为标准、以养人为主的财政支持模式。 第三，鼓励和支持社会力量参与事业单位转型为公益性社会组织的改革。推动事业单位向公益性社会组织转型，既需要政府大力支持，也需要借助社会力量，以加快公益性社会组织的发展。尽快对社会资本参与公益性社会组织的准入、权益、管理、税收等做出具体政策规定，把《政府采购法》中的“服务”从后勤类服务扩展到包括健康、养老、医疗、研究等公共服务项目，以此拓宽社会资本进入公益性社会组织的范围；扩大社会捐赠税收减免范围，尽快研究制定“免税清单”，具体列举各级政府认可的公益性行为。不管谁出资，只要符合公益性标准，就可以纳入到免税范围，以此鼓励支持社会力量向公益性社会组织出资、捐赠的积极性。 3.加快建立公益法人制度。 第一，赋予公益性社会组织公益法人地位。借鉴国外的立法模式，结合我国国情，在未来的民法典中明确将法人分为营利法人和非营利法人；再在非营利法人之下规定互助法人和公益法人。 第二，建立公益法人财产权保护制度。公益法人是以公共利益为目的而成立的法人，具有非营利性的特征。明确界定其从事活动的范围，尽可能限定其营利行为，依法保护公益法人财产权。同时，规定公益法人并非在任何时候都不能从事经济活动，只要公益法人从事的营利活动是作为实现其公共利益目的的一种手段，就不影响其作为公益法人所具有的性质。 第三，创新公益法人认定方式。成立独立的公益法人认定机构，如公益法人认定委员会，对公益法人进行认定。依法降低公益法人准入标准。根据不同行业、不同领域、不同层级的公益服务特点，制定和完善公益法人机构准入条件，依法核准公益法人资格；推动落实平等准入政策，引入竞争机制，鼓励、支持和引导不同所有制形式的公益服务机构共同发展。 第四，以公益法人免税制度为重点建立规范的政府支持制度。参照国际惯例，对公益性社会组织的捐赠免税，对其从事的公益性活动免税；政府依据公益法人所提供的公益性服务，确定每年给予政府财政支持；在政府财政支持上，按照公益性大小而不是按照所有制确定支持力度，对事业单位和公益性法人一视同仁。 四、“十三五”：建设法治政府的重大任务 “十三五”加快建设法治政府，将政府不适当干预市场的权力关进法治的笼子里，是理顺政府与市场关系、确保经济转型升级成功的重大举措，同时也是探索国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。 (一)推动政府职能法定化 1.实现市场监管职能法定化。 第一，研究出台综合性的《市场监管法》。确立市场监管机构的法律地位，对市场监管对象违法行为的严格制裁、对监管者不当监管的严格罚处加以规定，严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力，为全面实施负面清单管理提供依据。 第二，修改《食品安全法》和《药品管理法》。实行最严格的食品、药品安全监管制度，完善食品、药品监管体制，加大对违法行为的惩处力度，对网购食品、药品等监管空白地带进行法律规范。 第三，将反行政垄断纳入《反垄断法》。对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改，使这些行业监管体现公平竞争。 第四，修改《人民银行法》和《证券法》。适应金融领域混业经营的大趋势，在《人民银行法》中确立混业监管的原则和方式；与下一步证券市场IPO推行注册制相适应，在《证券法》中完善对上市公司的监管制度。 2.实现宏观调控职能法定化。 第一，出台专门的国家规划法。争取在“十三五”规划编制之前出台，将政府规划编制主体、程序、实施、评估等行为纳入法制框架，突出强化国家中长期战略规划职能。 第二，出台专门的宏观调控法。将宏观调控手段市场化作为基本原则，明确央行、财政部作为宏观调控的主要部门，形成以货币政策和财政政策为主的宏观调控新机制，用法定程序确定法定利率、税率、汇率等经济参数，为下一步的利率、汇率市场化提供法律依据。 第三，将宏观调控与行政审批职能严格分开。宏观调控与行政审批是政府的不同职能，前者是宏观职能，不应当针对任何具体的企业；后者是微观职能，主要是针对具体的个体企业。两者挂起钩来，不仅难以实现宏观调控目标，还会导致市场准入方面的不公。依法区分政府的宏观调控职能和微观规制职能，为完善宏观调控体制提供法律依据。 3.实现公共服务职能法定化。 第一，推动政府责任清单与权力清单立法。依法明确中央与地方各级政府的公共服务责任清单和权力清单，将基本公共服务均等化纳入法治轨道。 第二，推动中央与地方关系法定化。出台《中央地方关系法》，依法规定中央与地方关系的原则、中央政府的职权范围、地方自治权限范围以及剩余权的归属原则等，合理界定各级政府的公共职责。 第三，推动公共部门法定化。修改完善《企业国有资产法》，从法律上明确公益性国有企业功能、经营原则，确立以管资本为主的原则来完善国有资产管理体制，取消国有企业的行政编制；立法规范公共服务供给的法定机构，为事业单位政事分开、管办分离、去行政化提供法律依据。 4.实现社会管理职能法定化。 第一，加强社区建设与管理立法。随着城镇化进程的加快和农村社区化改革的深入推进，尽快出台城乡统一的社区自治法，建立城乡统一的社区管理体制。 第二，加快社会慈善事业立法。依法规范官办慈善事业的管理方式，鼓励和支持企业、社会组织和个人从事慈善事业。 第三，加快网络管理立法。明确界定政府在网络管理中的职责和方式，以及网络违法行为的界定和处罚的办法。 (二)推动行政程序法定化 1.修改《行政许可法》。未来3到5年，随着行政审批制度改革的深入推进，负面清单和权力清单制度的推行对修改《行政许可法》提出新的要求。建议明确界定负面清单管理的领域和范围，严格减少行政许可、审批的范围；充分阐述需要保留行政许可、审批事项的理由；明确界定运用行政许可和审批进行寻租、与民争利者的法律责任，完善责任追究制度。 2.尽快出台《行政程序法》。《行政程序法》是多年来社会一直呼吁的一项法律，但至今没有出台。目前，行政程序规范分散在一些单行法律如《行政许可法》《行政复议法》《行政处罚法》和《行政强制法》等内容中，而这些单行法律本身也相当不完善。总体看，行政程序立法已经远不能适应建设法治政府的要求。考虑到行政程序立法是建设法治政府的标志性工程，建议1到2年内尽快制定出台《行政程序法》，对行政程序主体、重大行政决策、行政规范性文件、行政执法决定、行政决定的效力等进行系统地规范，突出建设阳光政府的要求，为深入推进政务公开、预算公开、官员财产公开创造条件。 3.修改《行政诉讼法》。近年来，“信访不信法”成为一种体制惯性，“民告官，告不赢”使得人们更多地依靠上访而非法庭来解决自己所遭遇的不公。有数据显示，2013年民告官的案件中，老百姓胜诉率全国平均水平仅为6％。尽管已有《行政诉讼法》，但行政诉讼面临立案难、审理难、执行难等诸多问题。目前，《行政诉讼法》修正案草案已经提请全国人大常委会审议。建议扩大行政诉讼案件的受理范围，将涉及土地等自然资源所有权或者使用权、农村土地承包经营权、支付最低生活保障待遇等官民纠纷纳入行政诉讼案件的受理范围；明确不接收起诉状的责任主体，对民告官案件置之不理或拖延的渎职行为进行严格处理；强化对被处罚行政机关案件审理结果的执行，应明确规定拒不履行判决、裁定、调解书的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。 (三)实现机构编制法制化 1.到2020年，初步形成机构编制法制化的新格局。 第一，建立起比较完善的机构编制法制体系框架。基本完成国家机构编制立法，形成完备的中央政府和地方政府组织法体系，形成专门的国家机构编制法，形成覆盖包括政府机构、事业单位等财政供养单位、体系完备、功能完善的机构设置和编制管理法律体系。 第二，基本形成依法管理机构编制的规范程序。明确机构编制的审批主体与责任主体，实现机构编制程序法定，包括申报程序、论证程序、决策审批程序都能够公开透明，于法有据，形成机构编制违法责任追究机制。 第三，基本形成以财政经费控制机构编制的新格局。强化编制管理的财政约束机制，建立健全财政预算制度和机构编制总额控制制度，形成财政经费预算控制机构编制新体制。 第四，基本形成内部监督、人大监督、社会监督为重点的机构编制监督体系新框架。从制度上实现权力监督权力与社会监督权力相结合，依法赋予编制管理部门监督主体地位，完善内部监督机制；加强各级人大及其常委会对同级政府编制情况的监督，确立编制管理部门向同级人大报告编制管理执行情况的制度；建立编制管理信息公开制度，形成公众监督制度；建立机构编制科学的评估机制。 2.按照“先程序、后实体”的思路加快机构编制立法。 第一，确立“先程序、后实体”的机构编制立法思路。从改革实践看，在程序法不完善的条件下出台的实体法往往很难保证立法质量，而且容易导致机构编制管理程序的不规范，并由此造成机构编制管理中的行政裁量权过大。随着改革进入新阶段，机构编制立法要尽可能采取“先程序、后实体，以程序法带动实体法”的新思路，改变过去重视实体而轻视程序的弊病，把解决实体法中的程序规范问题作为机构编制立法的关键。建议通过修改中央与地方组织法，完善机构编制法的上行法依据，以程序立法带动实体立法，经过3到5年的努力，形成综合性的国家机构编制法。 第二，修改完善行政组织法。在《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中明确立法原则，将“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”、“建立事权和支出责任相适应的制度”、“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”等内容纳入组织法原则。 第三，建立机构编制总额控制制度。规范行政机关及其内设机构的设立、撤并，包括实体规范与程序规范；明确规定职责权限、内设机构、组织隶属关系、工作运行机制(如决策制度、会议制度、部门间协调配合与权限争议解决机制)、重要领导岗位的权责及职数，规定机关规模与建制标准及编制总额等。 第四，制定部门组织法规，健全行政组织法体系。在国务院各部门“三定”规定的基础上，按照部门组织法的核心规范设计，制定各部委、直属机构的组织法规。 第五，出台国家机构编制法。我国是一个大国，机构编制问题不仅涉及中央地方关系、行政机关、事业单位等多个领域，也涉及政府职能设定、权力运行的法律依据等，如果没有一部专门法律，很难理清编制立法的头绪。借鉴发达国家在机构编制管理方面的立法经验，重点考虑编制总额限定、执行主体明确、执行程序科学等方面的问题，制定高层次的国家机构编制法。 3.以改革财政预算制度为重点建立机构编制预算控制制度。 第一，把预算控制编制纳入《预算法》。扩大《预算法》的修订范围，明确把控制机构编制作为各级政府财政预算制定和实施的重要依据；改革财政预算制度，形成运用财政预算控制机构编制的法定程序和具体办法；争取通过2到3年的努力，形成“法律手段与预算手段相结合”的机构编制的约束机制。 第二，将机构编制管理情况纳入人大财政预算审议内容。从法律上赋予各级人大及其常委会对机构编制预算的审查职能，要求各级政府每一年度在提交人大审议年度财政预算的同时，提交年度机构编制执行情况，给予人大及其常委会充足的时间对机构编制进行审核，形成动态监控政府规模的新机制，实现预算控制编制法制化、常态化。 第三，建立财政预算对机构编制调整的前置性约束机制。从改革实践看，在先定机构编制、后划拨财政经费的管理体制下，财政预算处于被动的地位，很难有效遏制机构编制膨胀和财政供养人员膨胀的势头。借鉴发达国家经验，让财政部门前置性地介入机构编制预算审批程序，通过强化财政预算的硬约束，建立机构编制、人员工资和财政预算相互制约、相互配套、相互监督的新机制。 第四，以明确机构编制管理责任主体为重点，建立规范的机构编制执法体制。明确限定行政机构在机构编制上的裁量权，形成总额控制与结构调整的动态管理制度，实现机构编制决策权、执行权、监督权适度分离，建立机构编制科学的评估制度等。 由工业大国走向服务业大国，是我国现代化进程中的第二次转型，同时也是第二次改革。“十三五”是我国大有可为的重要战略机遇期。认识新常态，适应新常态，引领新常态，关键在于以更大的决心和勇气解放思想，变革政府发展理念。这就需要告别总量扩张模式，追求公平可持续，形成经济转型升级的中长期思维，形成社会转型中的底线思维，形成治理转型中的法治思维。标签：市场监管论文; 行政审批论文; 权力清单制度论文; 法治政府论文; 反垄断执法机构论文; 简政放权论文; 有效市场论文; 市场管理论文; 金融服务业论文; 十三五规划论文; 监管条件论文; 法治国家论文; 统一企业论文;