简论《行政许可法》的信赖保护原则，本文主要内容关键词为：行政许可法论文,原则论文,简论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2003年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)，标志着我国统一完整的行政许可法律制度的全面建立，该法在服务行政、给付行政领域创立了一系列新的当代中国政府管理理念、原则和制度，其中在我国行政法律规范中首次确立的信赖保护原则，对于委当处理公共利益和私人利益的关系，保护公共利益和公民、法人一方的合法权益，创建诚信政府、责任政府具有重要意义。
一、行政信赖保护原则的基本内容
信赖保护原则源于民法中的诚信原则，最初是指合同双方主体都应当讲究诚实信任，不得任意改变或撤销自己一方的行为，以免对另一方造成不应有的损失。基于公法、私法所共同的法之理想所形成的一般法律原理[1]，人们发现在公法领域也存在主体双方应当信守承诺的必要性，于是诚信原则的精神内涵从私法领域被引入公法领域。其在行政法领域的外在表现就是行政机关对行政相对人的正当合理信赖应给予保护，由此形成行政法上的信赖保护原则。关于行政信赖保护原则的内涵，学者们已有阐述并形成基本的共识[2]。较流行的观点认为，它是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行政机关不得擅自改变已生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对方造成的损失应当予以补偿[3]。笔者认为，这种界定似还有一定缺陷，因为它没有涉及到对第三人的信赖保护问题，同时，它也没有阐明信赖保护原则中保护方式的选择适用所涉及到的公共利益与私人利益的平衡问题。此外，从“补偿”(未包括赔偿)一词的用意立场来看，它把信赖保护原则只局限为因合法行政行为改变而产生的信赖保护，忽略了因违法行政行为撤销的赔偿也是行政信赖保护原则的应有内容。为此，信赖保护原则应界定如下：指行政相对人或第三人对行政主体的行政行为的确定性形成合理信赖，且这种信赖值得保护时，行政主体不得变更、撤销或废止该行政行为，如因公共利益需要或者行政行为违法而确需变更、撤销或废止，必须对行政相对人或第三人造成的损害予以补偿或者赔偿。这里需要注意的是信赖保护对象的范围，并不是学者们所指的被许可人，还包括第三人。例如行政机关对不符合条件的相对人错发了许可证，导致第三人在不知道许可有误的情况下与被许可人发生了某种法律关系，第三人因此而取得的利益或权利也应受到法律保那[4]。
信赖保护应当包括以下几个主要内容：
1.信赖基础。信赖保护原则的前提条件是行政主体作出了有效成立的授益性行政行为，这是信赖所赖以存在的基础。行政行为的功能之一是分配社会利益并维护社会秩序，由于这种行为是行政主体代表国家作出的，足以使行政相对人或其他利害关系人信赖该行政行为所确定的法律关系具有稳定可靠性。
2.信赖表现。信赖表现是指行政相对人或其他利害关系人根据法律秩序的安定性，基于相信信赖基础的稳定不变而采取的对自己生活作出安排和对财产进行处分的行为，包括作为和不作为。信赖基础与信赖表现之间存在着因果关系，倘没有信赖基础，信赖表现也无从谈起。
3.信赖值得保护。信赖是否值得保护，其判断基准主要是根据无过错原则。无过错原则主要强调行政相对人或第三人对于违法行政行为的作出没有过错。倘若是由于行政相对人或第三人自己的过错造成违法行政行为的作出，或者明知行政行为违法，则不能成立对其的信赖保护。
4.信赖保护方式。当信赖值得保护时，行政主体的保护方式是十分重要的，它涉及到公共利益与信赖利益之间的衡量问题。信赖保护的方式有两种：信赖利益的存续保护和信赖利益的财产补(赔)偿保护。为维护公民、法人或其他组织的既得利益现状，存续保护应成为其首选方式，即尽可能地存续已作出的行政行为，不改变公民、法人或其他组织的既得利益现状；当因公共利益的需要或者行政行为违法不得存续该现状时，便用财产保护的方式，即变更、撤销或废止行政行为而改变现状后，给予行政相对人或第三人以相应的财产方面的补偿或赔偿。这正如我国台湾学者指出的：“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护方式。”[5]
二、行政法领域引入信赖保护原则的必然性
行政信赖保护原则是20世纪在德国行政法中作为一个法律原则提出来的。德国进入法治国家时代后，国家任务发生变化，“传统自由法治国家时代受限于国家目的之单纯性而产生之行政行为‘单样化’——即依靠行政处分——已不符合时代的需要”，“而是可由行政所欲追求之任务而来决定所使用之法律方式，即行政法可根据客观需要援引私法中有关规定”[6]。德国行政法院最先在判例中引用信赖保护原则，而后进入立法者的视野，被规定在联邦德国行政程序法、租税通则、联邦建设计划法等成文法上。行政信赖保护原则经日本及我国台湾地区等的效仿、继承与发展，现已成为大陆法系的一般法律原则。在英美法系虽然没有明确的行政信赖保护原则的概念，但英国的“自然正义”原则、美国的“禁止翻供原则”都涵盖了信赖保护的内容。信赖保护原则在各国行政法中地位的确立，是行政法发展的必然要求。
其一，维护法律安定性和社会稳定性的需要。行政信赖保护原则的设置目的是维护法律秩序的安定性和社会秩序的稳定性。“保护人民权利，首重法律秩序之安定。”[7]然而，在行政过程中，行政主体作为行使国家行政权的一方，对行政行为享有单方面的变更权或撤销权，存在滥施职权破坏法律秩序和社会秩序的可能性。行政信赖保护原则正是对这一现实需要的制度回应。诚然，在适用行政信赖保护原则时，形式上的依法行政原则可能受到一定程度的弱化，但社会成员的正当权益和法律秩序的安定性都能够得到恰当的维护，即实质上的依法行政原则遵循[8]。
其二，维护公民一方合法权益的需要。行政法的终极目标不是仅限于维护行政机关的管理秩序，而是保障公民一方的合法权益。尤其是在授益行政的法律关系中，公民一方合法权益的保护有其特殊性。行政主体作出对公民一方的授益性行政行为后又随意改变，易于侵害公民一方的合法权益，公民一方明显处于劣势，而行政法的其他原则对此却难以有效调整，因此，必须运用具有针对性的信赖保护原则。信赖保护原则中的存续保护和财产补(赔)偿保护两种方式都十分有助于公民、法人或其他组织维护自己在授益行政中的合法权益。
其三，监督行政机关依法行政、合理行政的需要。在民主与法治国家，公民信赖自己的政府及政府行为，以此获得安全性，获得自己的工作、生活等的预期安排，政府就要保护这种信赖及由信赖带来的利益。这就要求政府作出决定不能反复无常，朝令夕改，要讲诚信。行政机关对自己的行为或承诺守信用，不得随意变更，如确需要变更，由此造成公民的损失要补救。因此，信赖保护原则在行政法领域的贯彻有助于督促行政机关依法行政和合理行政。
三、《行政许可法》对信赖保护原则的确立
《行政许可法》规定的信赖保护原则，包括涉及合法行政许可决定和违法行政许可决定两个方面。
在涉及合法行政许可决定的信赖保护方面。根据《行政许可法》第8条的规定，它主要体现为两点：(1)公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。(2)行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。但由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。
从该规定可以看出，由合法行政许可决定形成的信赖保护主要包括以下内容：
第一，确认公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可的法律效力，明确它的受法律保护性。
第二，优先适用存续保护。即行政许可机关作出合法有效的行政许可决定后，原则上不得吊销、废止或对原许可作不利变更。这主要是法律秩序安定性和社会关系稳定性的需要，行政相对人或第三人因信赖行政行为而对自己的权益作出某种处分的行为，应当受到法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可，此即对信赖利益的存续保护，且优先适用。
第三，财产补偿保护。如果行政许可决定涉及公共利益必须被撤销，且公共利益大于公民一方的信赖利益时，行政许可决定可以被吊销、废止或变更，但行政机关必须给予由此受损失的行政相对人或第三人以相应的财产补偿，此即对信赖利益的财产补偿保护。
据此，在对合法的行政许可决定的信赖保护上，以存续保护为原则，以补偿式的财产保护为补充。
在涉及违法行政许可决定的信赖保护方面。根据《行政许可法》第69条规定，它主要体现为：行政许可决定由行政机关违法作出，或者因被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段获取，行政机关应当予以撤销。但也存在信赖保护问题：行政许可决定由行政机关违法作出，被许可人或第三人对此并无过错的，其合法权益受到损害时行政机关应当依法给予赔偿。
从该规定可以看出，对违法的行政许可决定的信赖保护主要是财产赔偿保护。由于违法的行政许可决定破坏了实质意义上的法治；应当予以撤销，因行政机关的过错而给善意被许可人或第三人造成损害的应当予以赔偿，此即赔偿式的财产保护。
在此，有一个理论问题值得进一步探讨，即：依《行政许可法》规定，如果撤销违法的行政许可决定可能对公共利益造成重大损害的，则不予撤销。此时，因保护公共利益而使得被许可人或第三人既得利益存续，形成事实结果上的存续保护。这是否属于信赖保护的范畴?笔者认为，这不应当属于信赖保护，也不是基于运用信赖保护理论而形成的法律结果，而是因基于公共利益的保护而未撤销原违法的行政许可决定，从主观动机上行政机关并无保护被许可人或第三人的信赖利益的意图，只是对公共利益保护的结果在客观上形成了对被许可人或第三人的既得利益的维持。所以，在涉及违法行政许可决定的信赖保护上，只应有赔偿式的财产保护这一种方式。
四、《行政许可法》规定信赖保护原则在我国的重大现实意义
《行政许可法》确立了一系列新的政府管理理念、原则和制度，信赖保护原则正是其创新之一，在我国行政法律规范立法中也是首次明确作出规定，具有重要意义。
1.有利于维护相对人及第三人的合法权益。长期以来，行政机关设定、实施行政许可没有明确的法律依据，随意作出行政许可决定后又以公共利益的需要为名肆意变更或撤销的情形时有发生，处于劣势的行政相对方的信赖利益受损又因缺少法律规定而得不到有效救济，这种现象亟待治理。信赖保护原则的存续保护方式限制了行政机关单方面的变更、撤销、废止行政许可决定的权力，维护了法律秩序的安定性和社会秩序的稳定性，对行政相对人或第三人的既得信赖利益提供了法律保障；而信赖保护的财产保护方式则确保了行政相对人或第三方在信赖利益受损的情况下获得相应补偿或赔偿权利，从而有效地维护相对人及第三人的合法权益。
2.有利于行政机关及其工作人员树立诚信意识，建立公正、诚信、责任政府。行政机关要有效实施行政管理，必须得到相对人的配合与支持，而这种配合与支持是建立在对行政机关充分尊重和信任的基础上的。行政许可机关一旦作出某种许诺或承诺，就应履行其许下的诺言，取信于民。如果行政机关缺乏诚信，出尔反尔，势必影响行政机关的形象和权威。信赖保护原则要求政府作出决定不能反复无常，朝令夕改，要讲诚信，对自己的行为或承诺守信用，不得随意变更，如确需要变更，由此造成公民的损失要补救。它的确立对行政机关及其工作人员树立诚信意识，建立公正、诚信、责任政府具有重要意义。
3.有利于创造良好的投资环境，发展社会主义市场经济体制。进行有序公平竞争的市场，需要良好、稳定的法治环境，而法律所要遏制的就是人的随意性，所要给予的就是稳定的预期[9]。信赖保护原则的确立不仅规范了行政许可机关的行为，同时也为建立公平竞争的市场，培植了良好、稳定的法治环境。信赖保护原则可以督促政府在实施行政许可行为中守诚信，以有利于创造良好的国际投资环境，吸引外商投资，发展社会主义市场经济。
4.有利于信赖保护原则在行政法领域的全面推行。作为一部具有划时代意义的立法，《行政许可法》对信赖保护原则的规定在我国行政法领域尚属首创，具有重大理论意义和实践意义，为其它行政法律规范的制定提供了极好的范本。信赖保护原则在制约行政权和保护行政相对人及第三人合法权益两个方面的价值决定了其被全面推行于行政法领域的应然性。《行政许可法》对信赖保护原则的确立为行政法领域全面推行信赖保护原则提供了一个契机。随着信赖保护原则在理论探索和实践运用上的逐步深入，信赖保护原则必将在行政法领域得以全面推行。