体制变革与中国小城镇发展，本文主要内容关键词为：中国论文,小城镇论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国农村小城镇的迅速发展，已经成为中国农村经济增长过程中的一个不可忽视的现实。这种独特的城市化道路引起了国家和国际各有关方面的关注。目前，有关小城镇发展的重要意义在许多方面已得到相当的共识。如何面对现实，采取切实的措施来解决小城镇发展过程中的问题，积极引导和支持小城镇沿着科学有序的规划方向发展，对于有关政府部门、金融界和企业界等方面的介入更具有实际意义。因此，本文试图从体制方面对小城镇发展的动力机制、存在的问题和原因以及相应的对策做一简要分析，以利于各有关方面对中国农村小城镇的发展能有进一步的了解。
一、小城镇兴起的背景：城乡分割
从普遍的意义上讲，城市化过程是人口的相对聚集的过程。由于人口聚集之后的生存需要，也就相应地产生了经济要素的聚集过程。应注意的是，在中国，农村人口和经济要素的聚集并不是传统的以城市为方向，而是在农村范围内寻求自身的聚集中心，这区别于世界其他国家的城市化进程。
尽管我们在论述传统农业向现代工业过渡期间，把二元经济结构作为发展中国家一种普遍现象，而它在中国的独特意义在于产业的发展和过渡过程中这种要素流动的地域差别，即现代工业的聚集地——城市和传统农业的分布地区——农村之间，存在着相互分割的要素流动过程。因为导致这一现象的直接原因并不仅仅是经济过程，所以我们可以把这种现象称之为城乡二元的社会结构。
在这里，有必要回顾一下历史。中国自50年代起，为保证工业化积累，把农业人口和非农业人口用行政手段区别开来，并通过户籍制度加以固定，国家可以最大限度地从农民手中获取低价农产品，维持限定的城市人口的低工资和低消费水平，以得到更多的剩余价值来实现国民经济的积累。从50年代，国家颁布了一系列的政策和法令，在户口迁移制度、粮油供应制度、劳动用工制度和社会福利制度等方面，把城市人口和农村人口分割开来。
1.在户籍制度方面。1958年1月，全国人大常委会第91次会议讨论通过了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例第10条第2款对农村人口进入城市作出了带约束性的规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”这一规定标志着我国以严格限制农村人口向城市向流动为核心的户口迁移制度的形成。
2.在粮油供应制度方面。1953年以后，随着粮食统购统销政策的实行，中国开始实行粮油计划供应制度。这一制度原则上规定，国家只负责城市非农业户口人口的粮油供应，不负责农业户口人口的粮油供应。1953年11月，政务院发布《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，其中规定：“在城市、机关、团体、学校、企业等的人员，可通过其组织进行供应；对一般市民，可发给购粮证，凭证购买，或暂凭户口簿购买。”1995年8月国务院发布的《市镇粮食定量供应暂行办法》，则统一规定了对市镇非农业人口一律实施居民口粮分等定量，并按核定的供应数量按户发给市镇居民粮食供应证，居民凭证使用粮票购买口粮的粮食供应办法。与此同时，国家对粮食市场加强了管理。1953年11月，政务院发布《粮食市场管理暂行办法》，其中规定：“所有私营粮商，在粮食实行统购统销后，一律不准私自经营粮食。”“城市和集镇中的粮食交易场所，得视需要，改为国家粮食市场，在当地政府统一领导下，以工商行政部门为主，会同粮食部门共同管理之。”“城市居民购得国家计划供应的粮食，如有剩余或不足，或因消费习惯关系，须作粮种间的调换时，可到指定的国家粮店、合作社卖出，或到国家粮食市场进行相互间的调剂。”上述规定基本上排除了农村人口在城市取得口粮的可能性。
3.在城市就业制度方面。自50年代初开始实行的劳动用工制度，原则上只负责城市非农业人口在城市的就业安置，不允许农村人口进入城市寻找职业。1952年8月政务院发出《关于劳动就业问题的决定》，指出在当时的历史条件下，国家还不可能在短期内吸收整批的农村劳动力到城市就业，因此必须做好农民的说服工作。1957年12月国务院发布《关于各单位从农村中招用临时工的暂行规定》，明确规定，城市“各单位一律不得私自从农村中招工和私自录用盲目流入城市的农民。农业社和农村中的机关、团体也不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作。”甚至规定，“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”
4.在社会福利制度方面。早在1951年2月，政务院就发布了《劳动保险条例》，1953年又进行了修改。该条例详细规定了城市国营企业职工所享有的各项劳保待遇，主要包括职工病伤后的公费医疗待遇、公费修养与疗养待遇、职工退休（职）后的养老金待遇、女职工的产假及独子保健待遇、职工伤残后的救济金待遇以及职工死后的丧葬、抚恤待遇等。条例甚至规定了职工供养直系亲属享受半费医疗及死亡时的丧葬补助等。国家机关、事业单位工作人员的劳保待遇，国家是以病假、生育、退休、死亡等单项规定的形式逐步完善起来的。至于城市集体企业，大都参照国营企业的办法实行劳保。除上述在业人员享有劳保待遇外，50年代形成的城市社会福利制度还保证了城市人口可享有名目繁多的补贴，在业人口可享有单位近乎无偿提供的住房等。
可以看出，中国的城乡分割的各项具体制度是相互关联、密切配合而共同发挥作用的。户籍管理体制是实施其它各项制度的前提和基础，后三项制度的相继实施，加剧了城乡社会的分化。这四项制度结合在一起及其延续，使中国的城乡生产要素相对分割和凝滞，最终形成了以工业化和计划经济为特征的城市经济体制范畴和以传统农业和集体经济为主要特征的农村经济体制范畴。
因此，尽管在改革之后农村经济体制的内容发生了巨变，农村经济得到了迅速的发展，但由于户籍制度的僵化，农村生产要素的流动仍限制在农村范围之内。中国农村小城镇正是在这种体制背景下兴起的。
二、小城镇发展的动力机制
人口和经济要素在一定地域范围内的聚集和组合，就构成了城市化发展的前提。如果说农业是生产要素相对分割的产业，工业和服务业是生产要素相对凝聚的产业，小城镇的发展就必然和非农产业的发展、聚集相联系。因此，探讨中国农村小城镇的发展，首先要研究农村人口和农村经济要素的聚集过程，也就是通常意义上的农村剩余劳动力转移和农村乡镇企业的发展、聚集过程。
中国农村小城镇是伴随着农村乡镇企业发展起来的。农村乡镇企业发展的动力基本上来自于以下几个方面：
1.农业的边际收入递减和农业劳动力严重过剩的压力。这使社区组织和农民将其收入存量增长部分向非农产业转移，这一转移的起点和1984年农产品的“卖难”相吻合。
2.城市的工业和外资企业在农村寻求新的体制“空间”。在传统的工业中心边缘和沿海开放区内，为回避传统体制的约束和提高企业运行效率，在80年代初期和中期，城市经济体制改革相对于农村滞后的同时，城市工业向周围的农村辐射地带扩散和外资企业向沿海农村投资出现了较高的增长势头。
3.农村有大量廉价劳动力和廉价土地资源。这是降低企业竞争成本的有利的初始条件，也是农村吸引外资和自身企业发展的环境优势所在。
4.寻求“避税”效应是农村非农产业发展和市场发育的重要前提。税收管理体制的薄弱和农村税收政策的优惠，也是农村非农产业降低企业成本、增加资本积累的重要条件。大量的农村专业化批发市场应运而生。这些批发市场的兴起，造成了人口的迅速聚集，是许多规模较大的小城镇发展的前提。
农村非农产业的发展到1993年，创造了31540亿元的产值，转移了1.2亿农业过剩的劳动力，已经形成各种规模的乡镇企业2452.9万个。农村非农产业的迅速发展和农村非农就业人数的增加，以及随之而来的农民人均收入的增加和社区各种收入的增长直接产生了农村城市化的动力。这主要表现在：
1.农民自身要求加入城市化进程的强烈需求。随着城市收入的增长和以城市生活为代表的各种现代文明意识的冲击，农民要求转化身份并享有城市生活的愿望愈加强烈，而在城乡户籍制度的严格限制下，就近向小城镇的迁徙，已成为大多数从事非农产业农民的现实性选择。据统计，在1992年全国的“卖户口”热潮中，自愿购买县以下城镇居住权的非正式户口的农民达数百万人。尽管这一做法已被制止，但到1994年底，在小城镇实际居住的农民已经达到近2亿人。
2.社区发展的公共需求也是小城镇发展的强烈动力。这一方面来自于社区政府官员积极改善社区生存环境和投资环境并增加政绩的动力；另一方面，企业的发展导致社区公共收入的增加，也为小城镇公共设施的发展提供了财力支持的可能。
在1992年以后的房地产高潮中，土地的有偿使用进一步增加了社区的财力，在大中城市房地产热的同时，小城镇也在悄悄地崛起。事实上，目前小城镇发展规模相当一大部分形成于1992年以后。到1994年，以有一定非农人口和一定经济规模的城镇建成区为中心的农村建制镇，已经由1979年的2851个增加到1994年的1.6万个，在一些乡级政府所在地和经济发达地区的村，也形成了一定的城镇规模。
三、小城镇发展的问题
小城镇的发展过程是经济要素的聚集和组合过程。由于这种形式的要素流动大都带有自发性，并且受到传统城市体制的排斥，因此在小城镇迅速的发展过程中，存在着以下特点和问题：
1.城镇的建成区平均规模过小，土地的要素容积率较低。这使公共基础设施的修建和服务业的供给不能形成规模效益。按1992年建设部的资料，全国1.2万个建制镇，建成区面积平均仅为0.81平方公里。据1994年我们对60个中上等经济发展水平的小城镇（农民人均年纯收入在1500—2200元之间；镇财政年收入在800万到1500万元之间）所做的调查统计，小城镇的平均建成区规模为4.15平方公里。镇建成区每平方公里容纳常住人口4876人，每平方公里第三产业产值4886万元；每镇年基建投资6299元／人（不包括外来人口）。这些中上等发展水平的小城镇与规模效益适中的小城市（建成区10平方公里、人口在10万人左右）相比，尚有一定差距。绝大部分平均建成区面积在2平方公里以下的小城镇，面临的问题则更为突出。由于这些小城镇投入产出比过低，许多基础设施的投入只能作为社区的福利性支出，进而增加了后续投入和投入后管理的难度，不能形成城镇设施投入的良性循环机制。
2.支持小城镇发展的中短期信贷资金不足。中期信贷可支持小城镇的给排水系统、供电设施、通讯设施、环境治理和道路铺装建设；短期信贷可支持小城镇的住宅建设、商业区和工业小区的建设等。据我们对上述60个小城镇的调查，近3年平均每镇年城镇建设投资1.27亿元，其中预算外投资占26%，私人建房投资占30%，社区集资占30%左右，金融性投资不足10%。如果这两类城镇建设投资仅靠从农民手里集资和镇级政府的财政支持，这势必导致以下几种结果：前期初始投资不足，设施规模过小，导致后期规模扩张后改建的压力；非规范的资金运作方式使小城镇的发展难以和真正的市场机制并轨；过度依赖于预算外投资，而这笔收入来源主要是土地出让金，会导致土地价格高抬，形成了限制农民进城和投资开发商进入的“门槛”。
3.城镇的规划和布局受短期利益制约，缺乏长远打算。这就形成了沿公路干线延伸的城市带、低矮并占地面积过大的住宅群、过宽的镇内街道，加大了城镇基础设施和服务业的供给成本，加大了耕地占用面积，也加大了环境治理的难度，并影响了城镇的整体外观环境。
4.小城镇的流动人口和暂住人口大于或接近于常住人口。据对上述60个小城镇的调查，1994年平均每镇常住人口20236人，外来人口5717人，流动人口19068人，常住人口与非常住人口之比为1∶1.225。这些非常住人口在农村居住和在城市就业的“两栖”行为，既限制了城镇人口的聚集过程，又使非常住人口的长期投资行为以农村为主，不能和城市化的发展相衔接。
5.小城镇的政府管理功能和财政功能尚不完善。由于从人民公社沿袭下来的大农业的管理体制，政府的机构设置和行政管理权限并未对应城镇化发展和农村经济市场化发展的要求，形成了以计划经济方法管理市场经济的态势；小城镇的财政功能则面临着对上以向上级财政上缴为主、对下以“放水养鱼”为主、自身收税和多头收费并行的体制。财政功能的不健全弱化了政府的管理能力，而政府管理能力的降低又弱化了政府长期规划的实施和税收的正常管理，造成小城镇政府管理机制的恶性循环。
6.产权制度的不明晰导致了企业产权模糊和土地产权管理混乱。企业产权模糊，造成了企业布局的分散。传统的社区所有制使企业的隶属关系受血缘和地缘因素制约，加速了企业的社区化和社区的福利化过程，影响了要素的流动和资源的有效配置。土地产权管理的混乱使小城镇政府不能充分以土地的有偿开发和利用，获取更多的资金投入到小城镇的基础设施建设。这一现象在沿海地区比较普遍，村集体经济组织自行出租和出让土地，土地收益以福利形式量化到集体和个人，农民滞留于土地坐收土地收益，并将这部分收益投入到农村住宅的建设，既影响了城镇发展的统一规划，又使投资方向过于分散，不利于小城镇的发展。
7.没建立新的统计指标体系。对于小城镇的统计仍以农村的行政区域组织为基础，沿袭大乡镇概念，并没有把农村小城镇的发展作为城市化过程的新课题而建立新的统计指标体系。这使得政府对农村城市化进程“心中无数”，影响到农村经济发展规划中农村城市化战略的制订和实施。从另一角度看，这也影响到投资者对小城镇的“心中有数”。
四、阻碍小城镇发展的体制性原因
事实上，延续几十年的城乡分割体制既是小农村、小城镇发展的动力所在，又是阻碍小城镇进一步发展的原因。在小城镇已经成为中国农村城市化道路的现实性选择时，必须深入挖掘影响小城镇发展的体制性原因，才能制订出切合实际的支持小城镇发展的改革政策。
首先是经济要素的聚集规模。第一，人口要素的聚集是满足城镇发展规模的重要条件。因为收入达到一定条件的人口要素的聚集会带来投资规模的增长（如人口的生存性投资，包括住房投资、购买力投资、教育卫生投资等；就业性投资，包括兴办工业和服务业，以及寻求就业机会等；通过生存投资和就业投资所完成的税收，又为财政的投资创造了机会）。如果在非农产业发展水平已经要求城市化的地区，满足一定收入条件的就业人口不能向小城镇自由的迁移，城镇发展的规模就会受到严重的限制。我们曾经对农村劳动力的转移特点进行统计。从1978年到1993年的16年中，农村非农劳动力净增7847.6万人，同期转移到城镇的劳动力为2210.4万人，平均每年转移138.15万人，占同期农村劳动力转移总数的16.7%。转移最多的是1993年，空间转移只占农村劳动力总数的0.418%，而同年非农劳力占农村劳力总数的24.85%。影响农村劳动力转移和人口向小城镇聚集的主要障碍，是户籍管理体制改革的滞后。
第二，资金要素的聚集在于小城镇的投资体制。①中、短期信贷资金不足是体制性原因：一是政府垄断的金融体制向城市和国有企业的倾斜政策，使得农村金融的资金流量不足；二是在宏观金融控制规模中，小城镇的资金投入要按计划的数量很小的规模去落实，这每年不到10亿元的小城镇基础设施贷款，对于亟待发展的大量农村小城镇无疑等于杯水车薪；三是在农民自有资金相对充裕的地区，金融体制改革滞后，农民的资金不能有效地组织起来。②预算外财政膨胀，致使小城镇土地价格高抬，是影响投资商进入的另一体制原因。企业要素的聚集取决于企业的产权关系及城镇的土地价格，企业产权的变化和土地产权的明晰有可能促使滞留于社区的要素迅速向小城镇集中。
其次是关于城镇的规划、布局和建设管理。这看起来是技术手段和实际操作的问题，深层次原因仍然是体制下的利益机制和政府的管理职能是否完善的问题。在小城镇政府财力不足和财政功能不完备的前提下，以收费和预算外财政作为弥补财力不足的主要手段。为了获取预算外收入，并免缴上级财政，按照短期收益把级差地租较高的土地向外出租，而忽视了长期的建设规划，这就是形成沿海经济发达地区的“马路城市”的体制原因。实际上，政府的财力充足与否，是政府对规划监管的有效保证，无论是规划的制作还是实施，一定要有坚强的财力作为后盾。很难想象，在上级财政不能松绑，对下又“放水养鱼”，对内收税和收费并存的财政体制下，小城镇能有效的行使镇级政府的行政管理手段。上级财政控制过紧，镇级预算外财政和收费就相对活跃。财力本身则取决于财政体制。一般情况下，在经济较发达地区，由于财政体制不完善，上缴过多，又不赋予城镇政府增加财源的活力，城建规划的制订和实施都存在一定的问题。
再次，从投资者和人口迁移的选择看，安全和稳定的预期在某种程度上要超过冒险和投机的追求。这也许是中国的一种特定的农村文化特征。因此，对于任何一个企图向小城镇进入的企业或者个人来说，都需要安全上的保障。对于企业，它要求安全的经营和生存环境以及稳定的收益，这需要一个高效、廉洁的政府和与市场机制接轨的相对完善的政府管理体制。在这种条件下，企业可以顺利地完成进入前的谈判和在进入后有稳定的利益保障。对于个人，它则要求进入小城镇定居后应享有城市市民的合法权益，更重要的是在就业上不要有后顾之忧。因为，作为原来从事小农经济的农民，只存在就业不足，不存在就业风险。因此，在小城镇的企业机制必须要符合市场的要求，能在竞争的条件下稳定地生存和发展，这是农民进城之后就业稳定的前提。更重要的是，在小城镇还要有相对完善的社会保障体制，这对于在市场经济占主导地位的小城镇，是否更符合现代社会的发展要求，更能保证城镇人口的生存和就业安全，尤为重要。
（本文执笔：李铁；资料：俞燕山）
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