“丝绸之路经济带”生态保护一体化战略研究_丝绸之路经济带论文

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       中图分类号：F061.5 文献标示码：A 文章编号：1000-2804(2015)03-0053-09

       “丝绸之路经济带”生态保护问题日益突出，尽管中国与俄罗斯、巴基斯坦、韩国等国家在生态保护领域开展了一些合作，但实质性合作项目较少，缺乏统一的协调机制，共同应对区域性环境问题的能力较弱。“丝绸之路经济带”各国在经济合作的同时亟须兼顾生态保护，形成制度“合力”，解决跨境的生态保护问题，使经济发展与生态保护“齐头并进”，促进中国与中亚各国在能源合作、资源互补利用的同时，逐步跳出“先破坏后保护”的传统发展路径。生态保护一体化既是实现跨国生态保护的重要途径，也是促进“丝绸之路经济带”各国可持续发展的必由之路。

       一、“丝绸之路经济带”生态保护一体化的理论探索

       (一)“丝绸之路经济带”生态保护一体化战略的内涵

       1.生态保护一体化与国内生态保护的区别。主要体现在：第一，生态保护一体化的保护范围、内容和领域具有跨国性；第二，生态保护一体化政策制定主体的多元性和平等性；第三，各成员国国内生态环境标准不一；第四，生态保护一体化的生态环境保护执行主体、实施方式的多样性。

       2.生态保护一体化的含义。生态保护一体化是区域一体化的一个重要分支，通过不同国家间签署环境协议、缔结环境条约的形式，进行生态保护领域的跨境合作，旨在更有效地解决生态环境问题，实现区域内生态环境和社会经济高度协调发展。

       (二)“丝绸之路经济带”的相关研究

       1.围绕“丝绸之路经济带”的概念、内涵、功能展开的基础研究。起初研究学者多关注“丝绸之路经济带”的概念[1]及内涵界定，从区位理论、空间结构理论、贸易理论等视角解读“丝绸之路经济带”建设的意义[2]，而后扩展到建设“丝绸之路经济带”战略的目标、构想和定位[3-4]，其中包括新疆[5]、青海[6]等重要沿线城市的功能定位和节点城市的功能研究[7]。

       2.围绕以合作为主题的“丝绸之路经济带”建设领域研究。主要涉及以下领域：打造中国与其他国家之间的交通通道[8]，优势产业的培育[9]，能源互补与资源合作[10]，贸易及生态问题跨境合作[11-12]。此外，还涉及可能面临的挑战和机遇：“丝绸之路经济带”的发展是非均衡发展[13]，且资源禀赋差、不适宜人居、区域整体经济活力不足[14]，区域合作面临着一系列挑战和矛盾。

       (三)区域一体化发展理论

       区域一体化是描述在国家之间建立区域化、集团化合作关系最基本的理论，包括产业发展与布局的一体化、基础设施一体化、城乡建设一体化、区域市场一体化和生态环境一体化五个方面，与跨国生态保护有关的理论有：

       1.关税同盟理论。Viner指出，关税同盟的建立会产生贸易创造效应、贸易转移效应和贸易扩大效应，其综合的净值既为关税同盟效应[15]。随后，Meade加入关税同盟的消费效应。关税同盟理论是区域经济一体化的主要理论基础[16]。

       2.共同市场理论。共同市场能够保障生产要素的自由流动，Peter Robson在《国际经济学一体化》中指出，要素从丰裕国家流向稀缺国家时，两国均可以从共同市场中受益[17]。通过将分散的小市场集中起来，形成共同的大市场，参与激烈的市场竞争，实现批量生产和规模效益。

       (四)跨区域环境保护问题的研究

       国际生态环境保护问题的研究最早始于1962年蕾切尔·卡森《寂静的春天》[18]，随后的研究主要围绕生态环境保护的区域合作展开。以下主要从国际合作保护生态环境的基础、国际跨区域环境问题和生态补偿机制三条主线进行综述。

       1.国际合作保护生态环境的基础性研究。1)生态环境保护国际合作机制理论：通过有选择性激励和赏罚分明的政策，小集团比大集团更易组织集团行动解决问题[19]；国际机制对于减少国际纷争具有积极作用[20]；行为主体可以为了集体利益而自发组织起来采取集体行动，以维护自然资源而不是过度消耗[21]；2)委托代理理论：部分国家达成的协议和组成的联盟有利于避免“搭便车”问题[22]；3)国际环境协议的稳定性：少数国家签署的小的环境保护协议更加稳定[23-24]。

       2.国际跨区域环境问题研究。1)对于跨国生态环境保护政策制定的基础、方法等方面的探讨，以签订国际合作协议解决环境问题[25]和流域生态补偿机制[26]为主；2)区域合作在生态环境保护方面的政策框架，以欧盟、东盟组织、上海合作组织、东北亚环境问题为例进行研究[27-29]。

       3.生态补偿制度。生态补偿制度作为跨境生态保护的一种经典制度安排，引起了学者的广泛关注。研究领域为：生态补偿标准，通过运用生态服务功能价值法、机会成本法、意愿调查法来确定合理的补偿标准[30-32]，反对“一刀切”的补偿标准[33]；受益者支付与可持续融资[34]；生态补偿评价和效应，包括生态补偿的资源环境效应、社会经济效果及补偿效率分析[35]。

       综上所述，“丝绸之路经济带”的研究集中在能源、交通、政策、贸易等方面的合作与交流，对生态领域的合作关注较少，尤其是生态保护的一体化方面基本空白。关于跨区域生态保护的研究也主要集中在具体解决方式的探讨上，如：政府税费制度、资源所有权界定、碳排放交易机制、生态补偿机制等，缺乏对跨国生态保护协调机制的探索，“丝绸之路经济带”生态保护一体化的研究亟需展开。

       二、“丝绸之路经济带”生态保护一体化的现实依据

       “丝绸之路经济带”上的各国经济发展水平和市场发育程度类似，且民族、宗教和文化交流源远流长，政策沟通有前期基础，地理位置毗邻且地质、地貌和环境气候呈梯度性分布规律，但是又共同面临着严峻的生态保护问题，为生态保护一体化合作提供了现实基础。

       (一)经济水平：宏观经济稳定增长时期

       哈萨克斯坦是中亚五国中最大的国家，如表1所示，除了2008年受国际金融危机的影响之外，2010-2014年年均GDP增长率为6.06％，2014年2月哈萨克斯坦腾格的贬值和塔什干油田的流动，会促进出口和经济账户的盈余，经济稳定发展。吉尔吉斯斯坦2013年GDP增速由2012年的-0.1％变为10.5％，黄金产量反弹后，2014年经济渐趋稳定。此外，塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦经济一直保持稳定的发展，2010-2014连续五年GDP的平均增长率分别保持在6.96％、11.2％和8.96％，中国与中亚五国在经济发展水平和市场发育程度上的相似性，为“丝绸之路经济带”的合作提供了稳定的宏观经济环境。

       (二)人文条件：民族文化具有共性和差异性

       中国和中亚五国在地理位置上毗邻、自然条件差异小，有100多种不同的民族，地区之间文化存在差异，呈现出斑点状特征。中亚五国和中国在两千多年前已经开始了交流，中国的茶叶、丝绸、四大发明和瓷器通过“丝绸之路”传到了中亚地区，中亚的西红柿、洋葱、石榴等农产品也随之流传到中国。不同的文化习俗也伴随着商品的流动得以传播，佛教、摩尼教等宗教文化也进行了不同程度的融合。民族文化的共性和差异性为生态保护的一体化提供了人文基础。

      

       (三)政策沟通：顶层设计和国内外动员程度的加强

       在“丝绸之路经济带”战略提出之前，中国与中亚国家已经存在多层次、多维度的政策沟通机制，如2013年，中俄推进的上海合作组织成立的经贸部长会议机制和政府首脑定期会晤机制，亚欧大陆桥沿线城市“丝绸之路市长论坛”，欧盟“新中亚战略”中的“欧盟法制倡议”，这在政策层面为推动中国与中亚五国在生态保护一体化提供了便利。在环境保护、土地方面的政策沟通尚有提升的空间，这也为跨国生态保护一体化战略提供了必要性。

       (四)自然条件：地理位置具有梯度性，生态环境保护具有共性

       “丝绸之路经济带”是未来发展前景极为广阔的地区，也是世界上生态环境建设最为敏感薄弱的地区。陕西省南部和北部山地地质灾害多发，中部黄土高原水土流失严重，沙尘天气和城市雾霾日益严重。甘肃省水土流失、土地荒漠化、土壤盐渍化等地质环境问题突出，森林及植被覆盖率低，涵养水源功能减弱。新疆和哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦均属于亚欧大陆中最为干旱地区，在地域上连成一片，在自然环境上也具有明显的一致性，光热条件优越，但年降水量少，水资源紧缺且时空分布不均，干旱、盐碱、沙暴以及地震、泥石流等自然灾害时有发生，生态环境“四化”问题突出。“丝绸之路经济带”各国土壤和植被存在地带性梯度变化规律，使得大气污染物、水环境及其污染物存在跨境传输的通道，需要各国政府间合作进行跨国环境治理，共建“丝绸之路经济带”生态文明。

       三、生态保护领域国际合作的经验借鉴

       在生态问题日益突出的情况下，国际上进行了一系列关于环境保护的合作，主要以签订协议书或公约的形式约束成员国。2009年发达国家和发展中国家签订了《京都协议书》，共同而有区别地承担减排责任；为了限制有害物品的国际贸易，2008年签订了《鹿特丹协定》，“优先告知允诺”(PIC)才可以进口或出口，违反规定则要进行贸易惩罚。2010年《华盛顿公约》对濒临绝种的野生动植物贸易进行限制，《生物多样性公约》旨在保护生物多样性，可持续地享有基因资源。区域合作组织在发展经济的同时，在生态保护方面也展开了理论探索和制度创新。

       1.欧盟。自20世纪60年代，欧盟逐步将环保问题纳入一体化政策中。1972年在巴黎峰会上提出建立环境保护政策的框架，颁布了《欧洲共同体环境法》，包含三部分：政策与法律、机构设置和监督保障体系，共200多条准则和规定。保护领域涉及到了水源保护、空气清洁、植物和动物保护、噪音干扰、化学药剂和垃圾处理等领域[37]。1992年制定的《第五个环境政策及行动纲领》催生了大量具体的环境立法，为国际社会提供了可借鉴的经验，实现了环境一体化保护的效果。欧盟在协调环境保护与贸易的关系上，突出了“适当性”和“非歧视原则”，在实施手段上兼顾政治和法律手段，环境贸易协调机制对于多边贸易体制协调环境贸易政策具有十分重要的启示[37]。

       2.北美自由贸易区。1994年美国、加拿大和墨西哥建立北美自由贸易区的同时，签订了“北美环境协定”(NAAEC)作为附属协定，这是第一个包含环境合作条款的自由贸易协定[38]。美加、美墨此前都具有环境双边合作的经验，1984年因地下水污染，美墨之间签订了《保护和改善边境地区环境的双边合作协定》。北美自由贸易区通过建立专门的环境工作机构来规定环境保护的义务，通过建立协调机构来解决环境争端，实现跨区域的环境保护。自贸区具有统一、健全的环境制度，而且从三国的双边合作制度已发展到多边环境法律制度。在1994-1999年期间，北美自由贸易区在环境合作的很多领域开展了探索，包括鼓励公众参与、控制污染源、执行环境法规、处理贸易和环境的关系等。北美自由贸易区在环境争端解决程序、机构建立和职权设置方面都有创新，是不可多得的研究案例。

       3.国内生态保护合作实践。1992年，中国政府已开始参与国际环境合作，成立了中国环境与发展国际合作委员会。1996年中国、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦元首建立了“上海五国会晤机制”。2007年温家宝在东盟高峰会议上倡议探讨制订《中国与东盟环保合作战略》，2010年建立了“中国—东盟环境保护合作中心”，主要在生物多样性、生态环境、清洁生产、环境教育意识等领域开展合作。2014年7月3日，中韩签署了《野生动植物和生态系统保护合作的谅解备忘录》，在野生动植物保护、自然保护区管理、湿地保护与恢复、荒漠化防治等领域进一步发展合作关系，开展互利合作。

       上海合作组织中的生态保护一体化最初在两方面进行，一是可再生能源的开发与利用进行多边合作，二是对传统能源的输送中可能产生的环境和生态破坏进行预防性合作，包括论证危机产生源、签订处置危机的协议等。但是在水资源枯竭、土地荒漠化和工农业污染等方面合作，存在着制度、技术和资金等困难，尚不提倡进行生态一体化。“丝绸之路经济带”与北美自由贸易区、欧盟和上海合作组织相比，如表2所示，成员国数量规模居中、涉及的成员国与已有组织有重叠、经济水平有待提高。“丝绸之路经济带”的特点决定了在生态保护一体化过程中既需要汲取国际合作组织的先进经验，也要因地制宜地结合本土环境进行有特色的创新。

      

       以上环境合作实践启示在“丝绸之路经济带”生态保护一体化过程中，首先要创新国际生态保护制度，确立环境问题的最高理事会等专门负责的合作机构，保障用制度手段来协调各国解决环境问题。其次，要确保生态保护一体化的合作领域要广泛，不能仅限于“头疼医头、脚疼医脚”的局部生态治理观，树立综合的、整体的、现代的生态环境治理观，切实保障国际生态保护一体化的实施。最后，要明确“丝绸之路经济带”多元化和多层次的合作途径，通过一系列共同规则、共同宣言和共同行动的缔约来共协同解决生态环境问题。

       四、“丝绸之路经济带”生态保护一体化的战略构想

       “丝绸之路经济带”生态保护一体化战略是指各国在进行经济领域合作的同时，也要兼顾生态领域的跨境合作，统筹科学发展观理念和可持续发展要求，将生态保护问题上升至国家顶层设计层面。通过确立长远的发展目标、任务和途径，依靠制度建设来保障生态保护的长期化、持续化和法制化，以此保护生态环境，实现“丝绸之路经济带”各国的可持续发展。该战略应当包含以下几个方面：

       (一)生态保护体系政策的制定模式

       传统的生态政策制定程序是由环境法规司(局、办)参与负责，经过立项阶段、起草阶段、审查阶段、送审和决定阶段，最终以法律法规送审稿的形式报出。在生态保护一体化上，我们提出“由中立的第三方或者委托国际组织制定政策”的模式、环境合作公众参与响应、政策适时监测调整，突破了传统“自上而下”的生态保护政策的制定模式，避免国际区域合作政策制定中可能存在的利益矛盾而引起的“政策失灵”问题。

       1.中立第三方政策制定模式。(1)制定主体——中立的第三方，是指与成员国不存在利益关系，且能保持独立、平等的地位，一般由国际组织或者非政府组织担任。(2)制定程序：确立专门负责生态保护一体化的合作机构——“丝绸之路经济带”环境保护署，就区域的生态保护合作问题向最高的决策机构政府首脑理事会直接作报告。(3)贯彻实施：“丝绸之路经济带”环境保护署委托中立的第三方定期讨论“丝绸之路经济带”上各国的环境合作问题，负责起草各成员国国内环境立法程序、环境政策和法律之间的差异性研究报告，负责拟定环境条约、协议和其他环境规章制度的草案，依据政策信息的反馈草拟实施细则，并监督“丝绸之路经济带”共同的环境保护政策的实施。

       2.环境保护公众参与响应。长期的“政府主导型”生态保护模式造成公众在环保领域呈现“政府依赖性”，公众参与响应的深度和广度十分有限，亟需调动公众参与环境合作的积极性，建立和完善环境保护公众参与响应机制。首先，运用环境变化公众理解测量方法来真实地、充分地表达公众对生态保护政策的意愿，进而能更有效地分析政策实施效果。其次，每年定期邀请来自经济带成员国中的非政府组织、工商界、学术界、弱势群体及政府部门的各方代表参加公开咨询会议，由环境保护署提供咨询会议的总结报告。最后，立法允许成员国的公民和民间团体可以向环境保护署投诉某一国未有效执行环境法律法规，该申诉最后以一个有针对性的方案公之于众。

       3.政策适时监测调整。在国内生态政策从中央、省区、市县、乡镇到农村社区逐级制定层次中，上级对相邻下级的落实执行通常有较大刚性，跨越相邻下级层面的贯彻执行往往出现弹性变化，由此逐级落实执行就出现弹性变化调整叠加情况，使同一政策落实到底层时与政策的目标出现较大背离与变异。因此，在“丝绸之路经济带”生态保护一体化过程中，环境保护署对生态政策执行中的弹性调整需要逐级地监测分析，了解调整程度与调整原因，并根据成员国环境变化监测结果，适时地对生态保护政策进行调整。

       (二)生态保护一体化的领域

       “丝绸之路经济带”独特的自然地理特征决定了不仅要面对全球气候变暖的共同挑战，还要面对土地荒漠化、水资源匮乏和工农业污染等环境问题。因此，生态保护一体化的合作领域不应限于“能源—环境”合作和气候变化方面，要拓展到生态保护的其他领域。主要合作内容有：

       1.碳排放量限制及交易制度。包括：(1)与南亚、东南亚国家加强在低碳发展和应对气候变化等领域的交流合作；(2)对周边国家应对气候变化提供实物支持，加强应对气候变化政策交流和联合研究；(3)在“丝绸之路经济带”完善碳排放交易制度，建立碳排放预警机制。

       2.水资源涵养保护。包括：(1)加快澜沧江、雅鲁藏布江、额尔齐斯河、伊犁河等跨界河流的保护与开发利用；(2)开展界河、跨境河流的水污染防治合作和生态环境保护技术的开发；(3)建设水利水电工程进行洪水防报、联合科研和防洪减灾的合作；(4)水文水质环境监测。

       3.森林和草原生态保护。包括：(1)在“丝绸之路经济带”边境地区联合开展森林防火、森林野生动物保护以及森林病虫害防治；(2)与俄罗斯加强在森林、湿地和草原保护方面的合作；(3)建立生态建设工程项目区的草原监理机构；(4)开展以森林和草原执法监督、监测预警和防火防灾装备建设为重点的基础设施建设。

       4.土地荒漠化防治。包括：(1)加强与中亚地区、蒙古在沙尘暴预防上的合作；(2)开展尘源地生态治理、荒漠化监测和防治等方面的合作；(3)运用卫星遥感、地理信息系统技术，提供即时土地荒漠化信息；(4)完善生态移民配套政策，建立生态建设项目和土地荒漠化防治生态工程。

       5.生物多样性保护。包括：(1)加强与东南亚、南亚地区在生物多样性保护上的调查、评估与监测；(2)推动“丝绸之路经济带”生物多样性廊道和跨境自然保护区的建设；(3)建立大型动物园、植物园，开展生物多样性迁地保护工作；(4)促进生物遗传资源的合理利用和惠益共享，加强外来入侵物种和转基因生物安全管理。

       (三)生态保护一体化的形式

       在跨国生态保护一体化的合作形式与协调运行中，需要缔结具有优先国内法的环境多边协定、共同保护宣言、环境保护公约和生态保护协议，也需要共同创设跨国生态保护制度的执行机构和监督机构，从而有力保障生态保护制度的实施，避免制度成为“空中楼阁”。

       1.环境多边协定。环境多边协定，指的是为了解决全球性问题而形成的国际性环境协议。在“丝绸之路经济带”生态保护一体化过程中，需要缔结双边协议和多边协议。具体而言，要结合一体化的合作领域，如：森林、水资源和土地荒漠化等，拟定区域性环境协定。

       2.共同保护宣言。20世纪人类保护地球环境共有三大宣言，《人类环境宣言》、《内罗毕宣言》和《里约环境与发展宣言》。“丝绸之路经济带”生态保护一体化，各国政府需要发表环境保护政府宣言，要把环境保护放在与经济并肩的位置上。通过共同保护宣言，使环境保护成为经济带的一致行动。

       3.环境保护公约。环境保护公约包括地区性公约和全球性公约。“丝绸之路经济带”生态保护一体化过程中，要联合各国政府缔结《气候保护公约》、《生物多样性保护公约》、《跨境河流保护公约》、《土地荒漠化防治公约》等。同时，也需要遵循国际生态环境保护的惯例，对于国际习俗、不成文准则、普遍规则、技术标准予以充分的尊重，并允许达成环境保护“君子协定”。

       4.生态保护协议。在具体的环境保护合作项目中，在对国内生态保护立法予以充分认可的基础上，经过双方协商决定，在正常的贸易往来中，要签署生态保护的协议书。该协议书要求权责明确，通过具体的条款约束当事人的环保责任和义务。如：在中国与中亚五国之间签署《草原保护协议书》，通过草原生态保护的内容条款和补充条款，约束边境牧民的过牧行为，保护草原生态。

      

       图1 “丝绸之路经济带”生态保护一体化战略实施技术路线图

       在国际环境责任承担方面，坚持“谁破坏谁赔偿”的原则，使“丝绸之路经济带”各国承担一定的生态保护义务。对于违反义务的国家，可以将环境保护义务与经济贸易权利挂钩，使其明确其国际法律责任，并进行一定经济惩罚措施。在国际环境争端解决方面，坚持和平解决的原则，运用谈判、协商、调解和调停手段，适时发起国际仲裁和国际环境诉讼。

       (四)生态保护一体化战略的实施路径

       生态保护一体化战略旨在通过跨境合作保护“丝绸之路经济带”各国的生态环境，以期通过制度“合力”来解决环境问题，为“丝绸之路经济带”的可持续发展提供良好的生态环境。如图1所示，生态保护一体化战略的基础部分包括理论探索、国际经验借鉴和可行性分析。在此基础上，确立生态保护一体化战略的核心内容：政策制定模式、合作领域和合作形式。其中，政策制定模式包含三部分，合作领域包含五部分，合作形式包含四部分，构成“3+5+4”的生态保护一体化战略组合。最后，通过建立生态保护联盟、健全生态补偿机制、培育特色优势产业及建立生态保护智库，对生态保护一体化战略进行保障。

       五、保障措施

       (一)建立生态保护联盟，推进区域生态保护一体化

       在借鉴国外跨境管理模式的基础之上，建立“丝绸之路经济带”生态保护联盟。该机构专门负责各区域在生态保护上的资源协调与实施监管，负责组织修改和完善资源、环境法律法规等。通过联盟的建立构建跨国生态保护政策体系，实现生态环境保护的制度化、持久化、程序化。

       (二)加强生态服务价值研究，健全跨区域生态补偿机制

       在建立生态保护联盟基础上，加快完善生态补偿机制。对自然资源产品供给进行区域划界，绘制生态服务分类图，构建跨区域生态服务价值分类体系。结合国内外生态补偿实践经验，建立生态补偿分区分类标准体系，进行产权界定、补偿主体识别、补偿类型划分及补偿方式选择等。

       (三)培育特色优势生态产业，促进产业一体化发展

       根据“丝绸之路经济带”各地区的生态特点，培育具有地域性的特色优势生态产业。以生态保护一体化为特色优势产业发展提供理论依据和对策建议，以特色优势产业为生态保护提供物质基础和保障，实现产业发展和生态保护之间的“双赢”。以西北五省区为例，具体特色优势产业(表3)。

       (四)建立生态保护智库，构建跨国智库网络建立具有世界影响力的“丝绸之路经济带”生态保护智库，为实现丝路经济带生态保护提供顶层设计、政策规划与方案评估。“生态保护科学家联盟”为跨国生态政策实施、重大生态建设项目、产业发展等方面，提供保证其科学和公允的可行性评估咨询服务。同时，要加强与成员国内生态文明智库的紧密交流，构建交流合作网络。

      

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