“新乡贤”参与基层治理的挑战与路径分析
——基于“行政生态学理论”视角
张志明
湖北大学，湖北 武汉 430062
摘 要： “新乡贤”有知识、有道德信念、有理想追求、有资源优势，为基层治理与乡村振兴的良好发展带来了新动力。“新乡贤”是对“传统乡贤”的继承和发展，其在参与基层治理实践中也会遇到一些挑战；本文从里格斯“行政生态学理论”视角中“社会因素、符号系统、政治架构”三个部分分深入分析“新乡贤”在乡村治理中路径对策。
关键词： 乡贤文化；新乡贤；基层治理；行政生态学理论；乡村治理
2018年中共中央国务院《关于实施乡村振兴战略的意见》中提出要深化村民自治实践，…发挥自治章程、村规民约的积极作用，积极发挥“新乡贤”作用。[1]政策上的支持引导“新乡贤”的发展，为“新乡贤”参与基层治理提供制度基础。在党的十九大精神指导下，全国多地积极开展融合“新乡贤”力量，推动乡村振兴在基层农村扎根壮大。
《政府会计制度》要求高等学校会计核算应当具备财务会计与预算会计双重功能，对于纳入部门预算管理的现金收支业务，在用财务会计核算的同时应当进行预算会计核算；对于其他业务，仅需进行财务会计核算。同时要求高等学校对基本建设投资应当按照《政府会计制度》的规定统一进行会计核算，不再单独建账，但是应当按项目单独核算，并保证项目资料完整。
一、“新乡贤”传承发展和行政生态学理论阐述
(一)“新乡贤”传承发展
新时代的乡贤继承“传统乡贤”参与基层自治、维护乡村稳定和谐、传递家庭美德与礼俗教化德治的传统，又具有现代法治理念，能弘扬践行优秀乡贤文化的礼治美德与社会主义核心价值观，服务村民、发展农村经济，振兴乡村。“新乡贤”成立的组织是基层民主协商的组织，可以在基层多元治理中发挥“智库角色”，辅助村两委，发挥补充和协同作用，推动乡村基层的振兴发展。目前，基层组织里的“新乡贤”成员构成主要：有经商成功的企业家，有德高望重的退休公职者，有专家学者，有基层农村致富的精英能手和有工作经验的回乡务工者。“新乡贤”从理论上可以分为三种类型：“在土”乡贤、“离土”乡贤和“舶来”乡贤。[2]“新乡贤”成员要有责任担当、使命担当，发挥智力才干和资源优势来振兴乡村。当代“新乡贤”文化建设主要目的并不仅是激励、劝勉乡民，教化乡村社会，它还是为了传承中华民族优秀传统文化，又是为了破解乡村社会现代发展这一难题，尤其后者，是当代新乡贤文化建设所肩负的全新的历史使命。[3]“新乡贤”秉守着乡贤文化的道德标准及自身爱家爱乡情结，以政府“元治理”的引导来实现“新乡贤”的自我价值和社会的尊重。
(二)“行政生态学理论”阐述
行政生态学首先由美国哈佛大学教授约翰·高斯提出，直到20世纪60年代后美国行政学家弗雷德·W·里格斯对该理论进行创新和发展。行政生态学是生态学与行政学交叉融合所生成的。[4]里格斯对法对美国、泰国、菲律宾进行比较分析，从生态学角度对公共行政与政府行政环境间相互影响进行研究，丰富和发展了“行政生态学理论”体系。其内容主要包含：三种社会形态和相应的基本行政模式以及五种行政生态要素等。里格斯用结构功能研究“融合-棱柱-衍射”模式，分别以经济、社会、沟通网、符号、政治架构因素加以分析，这种方式奠定了里格斯行政生态学理论的基础。新时代振兴乡村经济、治理乡村社会，借鉴里格斯对三种社会形态的行政模式转变中总结的五种因素分析“新乡贤”，以便“新乡贤”更好地助力乡村经济振兴、社会发展。“新乡贤”吸收优秀的传统乡贤文化治理理念，又结合新时代乡村振兴繁荣乡村经济、增进乡村生活和谐、实现村民自治民主有序、服务基层群众的基础上，形成“有尚德富民之心”的“新乡贤”。基层治理中如何衔接融合好“新乡贤”力量，实现“新乡贤”与村民之间经济双赢、利益兼顾，基层组织内社会成员之间信任与沟通理解，协同好“新乡贤”与村民及村委会之间的合作治理，这些是治理的关键。
二、“新乡贤”在基层治理中面临的挑战
(一)“社会因素”对“新乡贤”参与基层治理的挑战
社会因素主要是指以关系为纽带结成的各种社会组织，并称其为“社团”；这些“社团”与国家公共行政之间的关系非常密切。[5]“新乡贤”是以群体组织为依托，以血缘地缘的“乡愁情怀文化”关系为纽带，汇聚“新乡贤”回乡富村的力量，凝聚彼此间信任关系。“新乡贤”参与基层治理存在的相互信任挑战：一是“新乡贤”与村民之间存在心理上认知偏见的信任挑战。“新乡贤”与村民以往沟通联系较少，两者初期磨合由于知识构成、视野经历不同，易产生意见分歧和不信任偏见。初期村民关注现实的实惠，有些村民认为“新乡贤”是有影响力的“势派”、又是投资方，会着重关注企业利润及长期发展利润；也有村民考虑“新乡贤”会不会出现“损公肥私”。“新乡贤”在积极承担家乡的社会责任、回馈家乡村民福祉时，会考虑资金成本、技术水平、规模效益、涉及村民利益的协商难易程度等方面，推迟或减少家乡建设的福祉规模，达不到村民眼里的“乡贤义举善举”行为，此时，村民会对“新乡贤”有不信任的感受。二是“新乡贤”与政府、村委会之间协同治理的信任挑战。同时“新乡贤”与“村委会”之间关系仍需明确界定，厘清二者事务方向。一些村干部官本位意识强，民本位意识淡漠，认为“新乡贤”能力强，会削弱自己的权威、地位、话语权，甚至会阻碍自己谋私利。[6]对待“新乡贤”信任的态度上不冷不热、不主动积极配合“新乡贤”工作，使“新乡贤”积极热情度锐减，影响基层治理绩效。
(二)“符号系统”对“新乡贤”参与基层治理的挑战
该要素强调政治与行政应相对分离，政治领导着行政，而行政则实现着政治的目标，二者存在着一种“功能依存关系”。[7]在中国的政治下政治与行政是有分工且又紧密结合，中国共产党领导的政治具有重要的特殊作用；这就决定“新乡贤”参与基层自治时，坚持基层党组织的领导与“村两委”协同治理基层、振兴农村经济。“政治架构”的独特性对“新乡贤”参与基层治理的挑战有：一是乡村“强势势力”与县域政府(尤其是乡镇政府)双向利益契约“耦合”上的挑战。在乡村治理内部场域，乡村自治事务一定程度上被“宗族势力”“强势能人”所控制，更有甚者被“村霸势力”控制，一些存在巨大利益的乡村，暴选贿选等违法现象层出，目的是便于获得好处，也使乡村的村规乡约被破坏。县域乡镇政府派驻人员参与乡村，干预指派村委会人选，乡村“宗族势力”“强势能人”“村霸势力”等以多种手段和力量参选成功、只等着乡镇政府认定后就可以确定了，乡镇政府选取符合心意的管理乡村的“代言人”，以便于当选村两委人员配合自身的工作开展，完成或者满足自身政绩利益的需要。这种双向利益的“耦合”破坏了村民自治制度，也使得“新乡贤”运用村规乡约文化进行乡村治理的实效受损。二是避免“精英决策”对“乡村大众决策”控制上的挑战。乡村精英可以分为“在村精英”和“离村精英”。长期实际参与的且又具有资源优势的“新乡贤”是“在村精英”的组成部分，“在村精英”参与基层治理决策时会有“隐性的势”权威与话语权，逐渐产生“精英决策”导向，也在一定程度上存有偏离村民大众的决策。
(三)“政治架构”对“新乡贤”参与基层治理的挑战
符号系统提供的“共同意识”是形成权威的必要物之一，这种“共同意识”通常潜藏在政治神话、政治准则或政治法典内。[7]“符号系统”对“新乡贤”参与基层治理上的挑战：一是功利主义与个人主义、人情冷漠，拜金主义与享乐主义等不良价值观，对基层治理理念意识上的挑战。当下，“对外开放”政策的继续深化，以及外来多元文化的交织影响；城镇与农村发展差距拉大，商品发达与物欲横流的城市生活、人皆往之，导致乡村人口大量流向城市就业、务工、定居，乡村优质人力资源不断流失，农村发展衰败，乡贤美德文化和符号系统受到冲击，传统乡贤文化日渐淡薄凋零。现有的乡村文化基本上是“利益导向、金钱至上”的文化，将乡村事务建立在利益衡量之下，基本上丧失了优秀的传统文化的道德价值观，也没有有效吸收现代优秀的核心价值文化，更没有树立社会主义核心价值观，最终使乡村成为名副其实的“文化沙漠”。[8]二是“乡贤情怀文化象征的符号”流失对基层治理带来挑战。“乡贤情怀文化象征的符号”：如“宗族家谱”是血缘脉连印记的文化符号，“宗族祠堂”是缅怀先祖、慎终追远的文化符号，“先贤庙宇”是尊敬先贤、传承精神的文化符号，“古城”与“古房屋”、“非物质文化遗产”与“传承手艺”都是历史智慧文明的“活化石”及浓浓的回忆乡愁情怀的文化符号；这些象征文化符号在现代文明和文化理念、与经济发展的冲击下渐渐走远没落了，也使“新乡贤”内心“趋同回归感”减弱，不利于发挥优秀乡贤文化教化作用，也不利于相关“乡贤文化象征的符号”保护与经济链的开发。
传感器俯视图如图2(b)所示,磁通门传感器两个励磁绕组均匀绕制在磁芯通孔的左右两侧,绕组匝数相等且方向反向串联。励磁绕组产生的励磁磁场大小相等方向相反,并围绕通孔组成闭合磁通路径。外部激励源产生频率和幅值稳定的高频方波,使励磁线圈中的磁通产生周期性变化。因此,当激励电流达到峰值时,相应的磁芯中的磁场接近最大值。忽略通孔两边微小不对称,假设通孔左右两边几何参数和电磁参数完全相同,则在检测线圈的感应电动势将互相抵消,因此激励电流只起到调节磁芯磁导率的作用。
“新乡贤”、村民、村委会成员、政府(尤其县镇政府)以地缘间的乡贤文化为向心力，乡土情怀与乡愁基因文化为纽带，形成的社团精神、信任关系。首先，培育“乡贤文化”价值，倡导团结信任关系理念。乡村开展节日活动增强家乡情怀与乡贤文化团结共鸣感价值，举办非正式的联欢会以及“新乡贤”入村后的生活文化欢庆会，增进心理融入感、尊重与信任价值，重塑包容团结的成员间信任关系。其次，增强“新乡贤”与村民之间的相互信任关系。“新乡贤”参与基层治理所产生的农村“经济共生效益”和“社会效益”，短期内没有达到，村民要理解且远见卓识地看待与信任；“新乡贤”既要做好眼前真诚服务工作和实惠之处，又要与村民协商交流长远发展实效目标。这样才能消除二者的怀疑与不信任感，增强乡贤文化的内聚力。最后，根据制度建设实行县镇政府、“新乡贤”、村委会成员、村民的多元间协同治理的信任理念。在政府“元治理”下，多元主体间是多中心的、各有分工、相互信任合作、协同治理，增强基层农村自治实效，逐渐磨合形成一套具有乡贤文化基础的价值观，来提高信任程度，同心协力发展农村经济繁荣。
三、基于行政生态学视角“新乡贤”参与基层治理的优化路径
(一)培育“新乡贤”社团精神，重塑社会信任关系
此次，安徽省启动无违建县（市、区）创建，明确考核标准，主要包括存量违法建设治理到位、新增违法建设管控有效、防违控违长效机制、拆后土地充分利用、社会平安稳定等五个方面。定性考核方面，亮出3条“红线”，即对“存量违法建设治理到位”“新增违法建设管控有效”和“社会平安稳定”三项考核指标实行一票否决制。创建工作将治理存量违法建设，严格禁止新增违法建设，形成防违控违长效机制，实现违法建设零增长，提升城镇规划建设管理水平。
(二)创新“符号文化”治理。发展“新乡贤”回乡建设乡村要传承美德、凝聚共识、创新新时代乡村“符号文化”
一是建立表彰为村民作出贡献的“新乡贤”的物质载体，赞颂其功德。在乡村或者乡镇上建立新时代的“乡贤馆”、“乡贤牌匾”、“乡贤美德事迹照片或绘描像展”、“乡贤功德载入志记”等物质载体记忆，赞扬其服务精神、传颂其功德。在过年过节举行庆祝活动时，先从“乡贤馆”或“乡贤祠”处开始，以表达对“乡贤”的缅怀、敬重、传颂与继承；也可以在互联网上进行宣传“乡贤功德”，以及在报社或电台新闻上宣传“乡贤功德”，实现“新乡贤”的人生价值与社会评价相兼得。二是保护与修缮“物质符号实体”，发扬“物质符号”的社会价值。对于社会中的“物质符号”，如“家谱祠堂”、“先贤庙宇”、“古房屋”与“老街”“非物质文化遗产”与“传承手艺”等，这些都是“同源乡土乡愁物质符号”的象征，强化“新乡贤”内心情感价值观共鸣的回归和身临其境回忆的思绪情怀。保护与修缮“物质符号”可以保护文化资源，发展乡村适度的“文旅”效应。
(三)加强制度建设，深化基层社会多元主体间的协同治理
首先，健全基层民主协商与村民参与制度。用制度保障村民有序参与利益表达机制，以及政府、“新乡贤”、村委会成员、村民多元主体间的民主协商方式。其次，完善基层多元监督举报与县域政府(包括监察委员会)的严查处理制度及信息公开制度。“新乡贤”成立“议事监督会”组织，监督“新乡贤”自身成员及其他主体的违法行为；依法监督查处及信息公开制度保证村民选举的公正公开性，治理乡村“强势势力”与县域政府(尤其是乡镇政府)双向利益契约的“耦合”现象，切实构建一个村民自治的良性的乡村社会。最后，明确“决策商议上”是基层多元民主协商，裁定“决策方案上”是基层“新乡贤”、村委会之间为“主辅”、“谋断”的关系。基层多元参与主体间协商决策乡村事务，提升乡村治理的科学性和合理性，同时，界定“新乡贤”“是辅、是谋”，村委会“是主、是断”，二者是协同的、多元共治的、平等的，只是分工不同。“新乡贤”作为精英成员可以发挥其“智库方”角色，帮助“村委会”
协同治理的实效更符合村民的愿望，增进村民的认同感。“新乡贤”弥补“村委会”治理过程中知识和能力的不足，也进一步拓宽了村民自治实践的治理主体范围和治理形式，“村委会”也可以协调动员村民配合“新乡贤”发展企业所需的相关资源，振兴乡村经济。
[ 参 考 文 献 ]
[1]中共共央国务院关于实施乡村振兴战略的意见[EB/OL].http： // www. gov. cn/ zhengce/ 2018-02/ 04/ content _ 5263807. htm，2018-02-04.
[2]李思琪.新乡贤：价值、祛弊与发展路径[J].人民论坛，2018(03)：29.
[3]季中扬，师慧.新乡贤文化建设中的传承与创新[J].江苏社会科学，2018(01)：185.
[4]黄爱宝，吴頔.国内生态学研究概览及其检视[J].南京工业大学学报(社会科学版)，2018(01)：39.
[5]陈婕，孙国峰.共享经济对我国公共行政的挑战及应对路径——基于行政生态学的视角[J].行政与法，2018(02)：22.
[6]王文峰.“新乡贤”在乡村治理中作用、困境及对策研究[J].未来与发展，2016(08)：89.
[7]王力，朱良.里格斯行政生态学与转型中国公共行政环境分析[J].理论研究，2016(05)：55.
[8]李金哲.困境与路径：以新乡贤推进当代乡村治理[J].求实，2017(06)：89.
中图分类号： D422.6
文献标识码： A
文章编号： 2095-4379- (2019 )18-0127-03
作者简介： 张志明(1989- )，男，汉族，河南周口人，湖北大学，硕士研究生，行政管理专业，研究方向：地方政府治理。