政府采购的经济分析与制度架构，本文主要内容关键词为：政府采购论文,架构论文,经济分析论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
备受世人关注的《政府采购法》于2002年6月29日在9届全国人民代表大会常务委员会第28次会议上获得通过，将于2003年1月1日起实施。为了便于学习理解和运用这部重要的经济行政法，有必要对该制度进行经济分析，探讨隐藏在本法律制度背后的经济根源，这样可以更好地掌握法律规则，规范政策采购部门、供应商、代理商等当事人的行为，有效地遏止腐败的发生，推动市场经济的健康发展。
一、经济分析
1、政府采购的制度变迁
作为政治权力的游戏规则，政治家在政府采购制度安排中始终处于核心地位。资产阶级革命之前，奴隶制社会和封建制社会都是专制社会。在专制制度下，政府采购行为受到专制统治阶级的个人偏好所约束，随意性较大，公开性不强，因此不可能形成一套完备的制度。资产阶级民主政治体制确立之后，政治家要得到公众的支持，才能巩固其统治。所以，政治家必须公开政府采购的信息和采购程序，主动接受监督，才能满足其要求。而且在前资本主义社会，政府各级官员在财政上只注重收入，而不讲支出，更不讲资金使用效率。
1776年，亚当·斯密在其巨著《国民财富的性质和原因的研究》中指出，在经济自由主义的总体框架之下，政府在安排财政支出时，同样要遵循市场机制的引导，实行个人利益和社会利益的和谐统一，进而有效地实现资源的优化配置。显然，他已经触摸到政府支出要讲效率这一政府采购的实质。1782年，英国废止了以前政府中的分散采购制度，设立专门的采购机构——文具公用局，凡属于各个机关公文之印刷、用具之购买，均归其司掌。该局通过契约向市场购买所需要的物品，其订立的契约必须经过专家审查决定。随着政府采购规模的扩大，英国文具公用局后来扩展为物资供应部，专门负责采购政府各个部门的所需物品。此为近代政府采购制度的发端。在欧洲大陆的法国，著名的自由放任经济学家萨伊于1803年出版其代表作《政治经济学概论》。在这部著作中，他认为“公共浪费和私人浪费比起来更是犯罪行为，因为个人所浪费的是那些属于他的东西，而政府浪费的却不是，这事实上仅是公共财产的托管人。”这里，萨伊已经认识到政府与纳税人之间的委托——代理关系。他还主张公共消费品应由相互竞争的公共管理人供应交给私人供应，从而为政府向采购公共物品提供了理论依据。正是他的这部历史巨著促进了政府采购制度在欧洲大陆的产生和发展。资产阶级民主政体的确立，政府采购制度理论的完善，使政府官员尤其是政治家们受到法律及舆论的严格监督，他们希望通过公开透明的政府采购一系列制度的运作博得公众和选民的好感，赢得支持。
2、市场经济的客观需求
制度安排的顺利实施是彼此依存的。因此，某个特定的制度设计的变迁，可能引起对其他制度安排的服务需求。
到18世纪中期，英国市场经济体制初步建立。市场经济体制对近现代政府采购制度的产生主要具有以下几个方面的推动：首先，自由竞争的市场体系，为政府采购的招投标提供了众多的竞标者，从而为提高政府采购效率，降低政府采购的成本提供了市场环境；其次，自由市场经济下建立廉洁政府的政治追求也得使政府通过向市场公开招标来节省开支，提高财政公共支出的效率；第三，与市场经济相关的法治建设、新闻舆论监督、信息化程度的提高等都促进了这一制度的产生。
在我国与此制度密切相关的主要法律《合同法》、《招标投标法》等的出台，已经形成了较为完善的法治环境。政治经济改革的二十多年基本形成了与市场经济正常运行相匹配的政治行政体制，经济运行模式。尽管我国政府采购工作起步较晚，但政府采购的规模逐年翻番，1998年为31亿元，1999年为130亿元，2000年增长到328亿元，2001年为653亿元，2002年估计到1000亿元。根据我国“十五”规划要求，要想实现2010年国内生产总值比2000年翻一番的目标，我国每年经济增长就应保持较高的速度。经济增长的动力来自于企业，企业要通过内部挖掘潜力或扩大市场占有率来实现利润增长，政府采购宠大的市场恰恰为企业实现利润增长提供了重要渠道。
二、政府采购的委托代理分析
政府在采购过程中形成了一个委托代理链条。在这个链条的最上方是委托人——政府采购资金的供给者（纳税人）。纳税人将公共资金委托给国家公共事务的管理机构——政府。这是一级代理关系。由于政府公共管理的领域十分广泛，它不可能对政府采购事无巨细地大包大揽，它一般要委托给财政部门。中央政府是财政部，地方政府是财政厅局。这样就形成政府与财政部门二级代理关系。财政部主要负责政府采购法的实施和监督执行，常常要对政府采购进行分权管理，在其内部设置专门机构进行政府采购的管理协调，这样又形成财政部门——专门政府采购机构的三级代理关系。最后，具体的采购行动是由具有专门知识的政府采购官员来执行，从而形成了专门政府机构——政府官员的四级代理关系。
从以上分析可以看出，在政府采购委托代理链中起决定作用的是各级政府官员。而官员是理性人，他会追求自身利益的最大化，因此他不可能自然而然地严格依法办事。正是由于委托人与代理人不同的利益取向，天然地产生委托人与代理人激励不相容的问题。并且，委托人和代理人之间还存在信息不对称的问题。即政府官员一般拥有比委托人更多的私人信息，除非私人花费更大的代价去获得。这种信息不对称使得激励不相容有可能成为代理人偏离委托人委托目标的去获取私利。更何况行政官员不可能像企业生产产品那样有规则的简单重复，他们必须有一定的行政自由裁量权。法律也不可能十分地精细，因此在执行过程中会产生与原始法律意图发生偏差的累进效应。此时，契约的疏漏和自由裁量权的存在为代理人谋求个人效用最大化提供了可乘之机。这样，就会产生代理成本问题。由此而增加的成本称为代理资本。它具体包括委托人的监督成本，代理人的担保成本和剩余损失（委托人因代理人代行决策而产生的价值损失）。因此，政府采购无论在奴隶制、封建制社会还是在传统的计划经济时代不可避免地会出现权力寻租现象。市场经济条件下的现代政府采购由于实现了监督的有效性和决策的“白箱化”，采购官员与供应商之间关系由过去的亲密无间变成了竞争性招标、谈判和询价等方式。供应商在竞标中市场化的成本增大，中标的风险加大；而采购官员由于受到一系列规章制度的约束，采购过程的公开性、公平性和透明性，官员徇私舞弊的风险也加大，合谋的成本“内部化”，这些都不合乎个人理性要求。因此，制定一部规范政府采购部门和官员以及供应商的法律势在必行。
三、政府采购的法律机制
政府采购起草于1999年初，历经多次修改，提交全国人大常委会进行了三次审议。这一法律的出台，为解决政府采购中存在的问题，确保采购行动在阳光下进行，防止其成为腐败滋生的温床提供了法律保障。全文总共88个条文，我们认为该法至少有以下几个突出的特点。
1、突出的国家利益
这部划时代的重要经济行政法字里行间无不渗透着国家利益的存在，国家利益成为立法的中心。首先，从目的来看，该法第一条就明文作出了规定：“为了规范政策采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护……”第九条规定：“政府采购应当采购本国货物、工程和服务。”目前世界各国实行政府采购的主要目的之一就是保护本国的国内产业。国内产业之兴衰，经济之稳定都是国家利益关注之所在。再次，从合同履行来看，第50条规定：“政府采购合同继续履行将损害国家利益和社会公共利益的，双方当事人应当变更、中止或者终止合同。”有过错一方应承担赔偿责任。履行合同是政府采购过程中的收官之作，政府为了国家利益，可以优先提出解除合同，但是应当给予对方以适当补偿。如果政府有过错，也应当赔偿对方的损失。
2、严格的程序要求
政府采购法中的大部分篇幅是对程序的规定。这在以往法律中是极为少见的。例如，第12条的回避制度，第22条程序主体资格审查和非歧视待遇原则。第四章33-50条的采购程序，对招投标采购，竞争性谈判、单一来源采购，询价的条件、要求，文件档案资料的记录管理等都作了详尽的规定。第六章规定投诉与质疑，当事人有疑问有权质疑并且得到答复，对投诉决定不满意的，可以依法申请行政复议或者直接向法院提起行政诉讼。由此可见一项政府采购程序从申请、发出邀请、公告、招标、评标、定标到合同的签订，再到投诉的受理或者行政复议以及行政诉讼段段相连，环环相扣。严格的程序要求，一方面保障了当事人权利的充分行使，另一方面保证了权利不被滥用。
3、行政合同的特殊性
政府采购经过招投标、竞争性谈判、询价等法定的六种方式结束后，双方当事人的权利义务都要通过合同方式确定下来。尽管这类合同要适用合同法，但是这类合同有他自身的特殊性。从行政法的角度来讲，属于行政合同。它是行政主体以实施行政管理为目的，与行政相对一方就政府采购有关事项经协商一致而达的协议。其特殊性表现在：
(1)行政性。行政合同的一方当事人是行政主体，借助于合同形式实现其行使行政职权的目的，促进社会资源的优化配置。同时行政主体一政府采购部门在行政合同的变更、解除上为国家利益和社会公共利益的需要享有行政优益权。
(2)合意性。它决定了行政合同仍然属于合同范畴，受到合同的一般原理的指导。这种合意性具体表现在行政合同的合意性区别于一般行政行为的单方性，是因为行政合同的订立必须经行政主体与行政相对方共同协商一致为前提。这一特征决定了对合同内容的妥协性，表现在行政相对方有权提出修正行政合同的建议，行政采购部门可以根据具体情况对行政相对人的要求作出适当的让步，以便就行政合同的订立达成一致。
4、政府职能的科学界定
政府采购与企业采购在性质、目的、管理办法和程序方面都有着明显的区别。最主要的区别在于：政府采购以财政支出为基础，以满足公共利益为目标。企业采购则以占领市场为目标，以赢利为目的。但是，长期以来，由于我国实行计划经济体制，导致了二者界限模糊不清，政府替企业出钱，直接参与经营，天长日久，二者相互交叉，政府对企业有过多的干涉，行政与企业经济行为不分开，结果形成种种歧视性政策，也使权力寻租的机会大大增加，腐败滋生。政府采购法明确了采购的部门，实际上是划分了政府部门的市场，包括各级政府部门直接控制的项目。这样企业市场与政府市场的界限明确了。行政干预退出企业市场，企业之间就依靠效率、管理、质量和价格在市场上公平竞争。这也是中国履行加入WTO的承诺。中国政府在《加入WTO议定书》中承诺：“中国有意成为《政府采购协议》的参加方”，在加入之前，“中国和国家以下一级所有政府实体，以及专门从事商业活动以外的公共实体，将以透明的方式从事其采购，并按照最惠国待遇的原则，向所有外国供应商提供参加该项采购的平等机会（例如，通过招标程序）”。《政府采购法》的颁布，既表明我国认真履行承诺，也表明我国对公共经济认识的进步和政府职能的进一步明确，他标志着政府宏观管理经济能力的增强。
目前，我国政府采购还存在一些必须解决的问题：政府采购范围太过狭窄，规模较小，大量的政府采购行为得不到规范；政府采购工作开展得很不平衡，中央单位的政府采购活动明显落后于地方；政府采购队伍的专业化水平不高，普遍缺乏熟悉国际通行采购方式的管理干部和专业人员；体制上基本是由财政部门包办一切，形成政策制定、执行、监督一条龙的权力运转机制，具体制度的设计不完善，容易产生比分散腐败更加可怕的垄断性腐败。这些问题不是一部法律就可以解决的，需要引起各级党委政府的主要领导的高度重视，各个部门要认真学习政府采购法，严格按照法律的规定去执行。只有如此，才能发挥出法律应有的功能和效用。
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