财政支持“三农”政策：分析、评价与建议，本文主要内容关键词为：三农论文,财政论文,评价论文,建议论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个共识已经非常明确：解决中国“三农”问题，既要在“三农”自身寻找出路，也需要强有力的外部推动。从现实情况看，目前的外力主要来自两个方面：市场和政府，其中在政府推动力量中，财政支持“三农”政策居于十分重要的位置。2004年，为了加快解决”三农”问题，中央政府在实施宏观调控中出台了一系列更直接、更有力的政策措施，体现在财政上，不仅用于“三农”的资金投入绝对量最多，资金投入的增长幅度也是近年来最高。更重要的是随着贯彻落实科学发展观，财政支持“三农”的指导思想和支持方式发生了重要的变化，这种变化从某种程度上讲，改变了国家与农民之间传统的利益分配格局，对促进城乡统筹发展、实现全面建设小康社会战略目标，具有一种里程碑性质的重要意义。
一、财政支持“三农”政策的初步分析
分析近年来财政支持“三农”政策的转变和形成过程，主要有以下六个特点：
一是中央财政支持“三农”支出总量保持较快增长。由于体制和财力状况，1998年以前财政支农资金总量规模比较小，1997年中央财政支持“三农”支出700亿元左右，（注：财政部农业司统计整理。本文凡未注明出处的数字均为财政部农业司统计整理。）全国各级财政用于“三农”的投入大约在1500亿元左右。1998年，国家实施积极财政政策，当年中央财政支农资金总量增长高达40%以上，主要是国债资金用于长江、黄河等大江大河治理的投入增加较多，此后这个规模一直保持在300-400亿元。到2003年，中央财政支持“三农”支出规模1950亿元，比1997年增长1.78倍。2004年，中央财政年初预算用于“三农”的支出比2003年增加300亿元，增长20%以上。如果加上后来中央出台一系列政策的因素，实际执行结果，中央财政用于“三农”的支出增长幅度更高。
二是中央财政支持“三农”支出结构发生显著变化。由于改革开放初期国家大幅度提高农产品价格，加上流通体制改革的原因，主要用于流通领域的农产品政策补贴支出一直在“三农”支出中占有最大的比重，1998年为35.29%。1998年主要江河发生特大洪水以后，借实施积极财政政策之力，国家加大了对主要江河堤防建设和病险水库除险加固的投资，加大了对长江中上游和黄河上游林业生态建设的投入，水利和林业的支出比重大幅度上升，6年用于水利建设和林业生态建设支出分别为1700多亿元、1300多亿元，分别占中央财政支持“三农”支出的17.1%和13.3%。2000年以后，随着农村税费改革试点的推进，农村税费改革转移支付支出逐步成为中央财政支持“三农”支出的一个重要部分，比重从2000年的0.8%迅速提高到2003年的15.88%。与此同时，农产品政策性补贴下降到2003年的22.01%，下降13个百分点。
三是推进农村税费改革改变了过去政府与农民“取、予”的传统格局。农村税费改革是农业农村发展进入新阶段以后，党中央、国务院为解决“三农”问题做出的一项重大决策，也是1998年以来财政支持“三农”政策的全新内容。从2000年安徽省试点，到2003年全面推广试点，农村税费改革不仅使全国农民负担普遍减轻约40%；而且实现了改革第一阶段“减轻、规范、稳定”的目标，逐步理顺了长期以来模糊不清的国家、集体、农民的经济利益关系，改变了政府与农民之间“取多、予少”的传统利益分配格局。按照WTO贸易规则计算，我国水稻、玉米、小麦等农产品单位含税和财政补贴相抵，过去一直是“负保护”，这也是我国水稻、玉米、小麦等农产品成本高于美国等同类产品的原因之一。农业税减免后是“正保护”，这也是“取予”关系转换后的结果。国家与农民之间传统利益分配格局的再一次转变，其意义在某种程度上不亚于实行家庭承包经营的农村改革。
四是把农村社会事业发展和公共基础设施建设逐步纳入公共财政的支出范围。过去对“三农”的支持主要是支持农业生产，而农村道路桥梁等基础设施和教育文化卫生等社会性支出基本靠农民自筹解决，导致农村“三乱”和干群关系紧张。党的十六大提出“统筹城乡社会经济发展”后，从2003年起，中央财政用于农村公共基础设施建设和农村教育卫生等社会发展方面的支出大幅度增加。农村社会事业发展和农村公共基础设施建设开始逐步纳入公共财政支出的范围。
五是支农支出方式发生重要转变，对农民直接补贴的比重大幅度提高。长期以来，财政支农方式主要是以间接为主，或者是项目投资、项目补助，或者是对流通领域的间接补贴，对农民或农业直接补贴的比重比较低，只有农村救济费、农业税灾歉减免等，数额极小。实行退耕还林工程和农村税费改革以后，支农支出的方式开始发生转变。2003年，中央财政支农支出中，属于直接补贴农民的部分包括农村税费改革转移支付、退耕还林补贴、农业税灾歉减免补助、农村救济费、森林生态效益补偿，农民直接受益的比重约占28%左右。2004年，又新增了粮食良种补贴、对种粮农民直接补贴、农业机械购置更新补贴等项目，初步计算，农民直接受益的比重占34%。支农方式的转变不仅在一定程度上提高了财政支农资金的效率，而且也说明了我国开始以市场为导向，充分利用世贸组织的规则制定实施财政支持“三农”政策。
六是财政支农指导思想从以农业生产为本向以人（农民）为本转变。近年来，国家财政支农政策实现了从支持农业生产，到支持农业结构调整，再到支持农民增收的转变，在“多予”、“少取”、“放活”等方面采取了一系列促进农民增收的措施。包括农民就业技能培训、支持农业产业化、支持农民专业合作经济组织、扶持粮食主产区、农村税费改革及取消农业特产税、降低农业税税率或免征农业税、清理欠发农民工工资等。与此同时，中央财政不断加大支持扶贫开发的投入力度，1998-2004年，中央财政扶贫支出累计达到732.93亿元，支持贫困地区改善生产生活条件，提高贫困地区农民收入，使农村贫困人口由4210万人减少到2600万人，贫困发生率下降到3%。
二、财政支持“三农”政策的基本评价
任何事物都有一个从量变到质变的过程，以2004年作为重要分水岭，经过多年来的不断调整、创新，一个与社会主义市场经济体制大体相适应，以推进农村全面小康建设和促进农民增收为目标，以确保国家粮食安全、统筹城乡发展、推进农村改革、加快农村社会事业全面进步等为主要内容的新型财政支持“三农“政策框架体系已经显现。这种新的政策框架体系尽管延续了过去一些政策的内容，但其包涵的理念、主要政策内容和政策作用方式，与以前相比有着本质性的改变。
第一，“让公共财政的阳光逐步照耀农村”成为新时期财政支持“三农”的重要指导思想。公共财政资源配置向农村覆盖，不仅是公共财政理论建设和实践方面的重大创新，而且与农业“重中之重”的认识、“城乡统筹发展”的方略、“多予少取放活”的方针等构成了新时期解决“三农”问题的全新理念体系。
第二，“两减免三补贴”彻底打破了国家与农民之间的传统的“取予”关系格局。从新中国成立到20世纪70年代末，我国工业化的推进主要依靠从农业汲取积累资金，国家与农民之间的“取”远远大于“予”。改革开放以后，国家虽然从投入资金、提高农产品价格、改善农业贸易环境等方面加大了对农业的支持，但“取”大于“予”的格局没有发生根本转变。2004年首次出台的“两减免三补贴”政策，不仅宣告了延续上千年的“皇粮国税”历史的终结，而且使国家与农民之间的利益分配关系发生了本质性变化，同时昭示了“城市支持农村、工业反哺农业”的开始。
第三，按照科学发展观的要求布局财政支持“三农”的各项政策。新的财政支持“三农”政策体系，强调以人为本，突出协调发展，围绕农村全面小康建设战略，以促进农民增收和确保国家粮食安全为重点，把支持农业生产与加强生态建设结合起来，把支持农村经济与发展农村社会事业结合起来，把繁荣农村与加快城市化有机结合起来。政策布局逐步朝着促进“五个统筹发展”方向进行调整。
第四，直接补贴农民成为财政支持“三农”新的重要支持方式。据计算，2004年中央财政支持“三农”支出中农民直接受益的比重达36%，比上年提高了8个百分点。全国农民由于政策因素人均增加收入40-50元，粮食主产区的农民增收更多。直接补贴农民，不仅显著提高了农民直接受益的程度，而且政策导向明确，激励效应大大增强。
这些带有根本性的转变，对于推动城乡二元结构转变、破解“三农”难题，对于构建公共财政体制、完善公共财政理论建设，对于积累丰富宏观调控经验、加强对农业的支持保护，具有多方面的积极意义。但任何事物都是一分为二的。随着工业化、城市化和全球经济一体化进程的加快，农业农村经济社会发展进入了一个新的阶段。面对新情况、新形势，现行的财政支持“三农”政策体系也存在一些比较突出的问题。
第一，粮食安全长效机制没有形成，使得财政支出潜在压力加大。20世纪80年代以来，我国粮食供需关系曾经历几次波动，经历了粮食大幅度增产、库存过大、财政负担过重，到粮食连续减产、库存持续下降的过程，短时间内出现如此大幅度波动的主要原因之一是农业政策在支持粮食生产和农业结构调整（压粮扩经）之间的不断变化，确保粮食安全的长效机制没有形成。2003年年底出现的粮价大幅上涨，中央政府在加强宏观调控中采取了一系列刺激粮食增产的措施。这些政策直接力度大，效果明显。2004年全国粮食总量4695亿斤，增产388亿公斤（注：《国家统计局盘点2004年国民经济》，《人民日报》，2005年1月26日。），比上年增长9.0%。除了上述这些直接的支持政策外，还有一项重要的粮食政策措施，就是最低收购价政策。2004年，由于市场粮价普遍高于最低收购价，实际上财政没有为此发生支出。但随着粮食供求关系的转变，一旦市场粮价降至最低收购价之下，国家将按最低收购价敞开收购，价差补贴及所需其他费用最终还将由财政特别是中央财政承担，潜在的支出压力随时可能浮出水面。
第二，财政支持“三农”政策的导向作用没有有效发挥。在市场经济条件下，财政对“三农”的支持，一个重要方面就是通过各种有效的杠杆，引导、鼓励社会其他方面进入农业农村，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。但从目前看，财政政策的导向作用没有很好的发挥，社会其他方面投资农业农村的比重下降。2001年的一个研究分析表明，当年全社会对“三农”的总投资为14280亿元，其中各级财政投入3331亿元，占23.3%；信贷资金3030亿元，占21.2%；农户投入7018亿元，占49.1%；企业（包括农垦农场等）投入812亿元，占5.7%；利用证券市场筹资和利用外资89亿元，占0.6%。（注：财政部农业司：《1998-2001年财政支持“三农”投入情况分析》打印稿。）从趋势看，只有财政投入的比重在上升，并保持10%以上的增长率，其他方面的比重均呈不同程度的下降。据统计，2002年，在中国所有金融机构的贷款余额中，农业和农村中小企业贷款只占全社会贷款的10.4%。（注：陈锡文：《中国农村的五大问题》，《经济观察报》2004年7月26日。）龙头企业和农户贷款难已经成为普遍现象。如果仅仅依靠财政加大对农业农村发展的投入将很难满足日益增长的资金需求，而且与建立和完善市场经济体制也不相符合。
第三，财政对“三农”投入与政府财力增长不对称，农村公共品供给投资机制不健全。一是中央财政和省级财政投入多，市（地）、县、乡（镇）级财政投入少。初步统计表明，目前财政用于“三农”投入中，中央财政和地方各级财政大体各占50%，其中，在西部地区，中央财政投入大约占65%以上，中部地区大约占55%左右。主要原因，一是一部分地区县乡经济发展水平低，财政相对困难。二是体制不顺，责任模糊，财权和事权不明晰、不对称。二是对水利投资偏重大江大河治理、城市防洪和调水，农村小型水利设施建设投入不足。三是农村公共基础设施建设和社会事业投入来源渠道少，投入不足。农村税费改革以前，农村公共基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展主要依靠农民投资投劳，每年大约在750亿元左右。农村税费改革以后，由于农村“两工”的逐步取消，“一事一议”15元的上限控制，原先由农民承担的投入来源大幅度减少。尽管中央财政转移支付不断增加，预算内专项用于农村教育、卫生的支出增长幅度也很大，同时，逐步增加对农村公共基础设施和农村社会事业发展的投入，但由于中西部经济不发达地区县乡财政困难，财力有限，财政用于县乡道路、农村能源、小型水利设施等公共基础设施建设和教育、卫生等公共服务体系建设等方面的投入与实际需要仍然存在比较大的缺口。
第四，农村税费改革成本越来越大，中央财政转移支付范围越来越宽。农村税费改革以来，为弥补县乡财政出现的短收，中央财政已经安排了巨额转移支付。这是目前中央财政支持“三农”支出中增加最多、增幅最大的项目。随着改革试点的深入和免征农业税，农村税费改革的成本越来越大，还可能产生一些新的“改革成本”，至少还有四笔账。一是农林场的税费改革。目前绝大多数农林场没有参加税费改革，农工的税费负担已经明显高于周围农村农民负担，推进农垦农场林场税费改革需要中央财政安排相应的转移支付。二是全部免征农业税。未来几年内全国农业税全免，估计需要增加转移支付200多亿元。三是税费改革后的农村公益设施建设。税费改革以后取消了“两工”，少量的公益事业投资通过“一事一议”来解决，多数农村基础设施投资需要公共财政承担，如乡村道路桥梁、小型水库和灌渠等水利设施建设和维护等。四是农村税费改革引起的一次性改革成本。如精简乡镇机构和人员需要的安置费用，清理化解乡村债务可能引起的相应支出等。这些都需要给予关注。
总之，随着农业税的逐步取消和直接补贴规模的增加，国家与农民的经济利益分配关系由过去“索取”机制向“给予”机制转换，这种转换符合科学发展观和“统筹城乡经济社会发展”的要求，与建立和完善社会主义市场经济体制的方向基本一致，面临的问题也是随着政策转型而生，需要客观地对待，积极地寻求不断解决的措施和途径。
三、完善财政支持“三农”政策的几点建议
进一步完善财政支持“三农”政策，必须立足稳定增强粮食综合能力、较快促进农民收入增加这两个主要目标，不仅要保持必要的支出增长幅度，体现公共财政资源分配向农村倾斜；而且要合理确定支出重点，优化支出结构，在解决“三农”问题中有效配置公共财政资源。
(1)保持必要的财政支持。“三农”支出的增长幅度。资金投入是党和政府关于“三农”政策得以贯彻执行的基础，这客观上要求今后一段时期内财政支持“三农”支出必须保持一个较高的增长幅度。随着我国经济发展阶段的转变和国家财力的增强，保持较高的增长幅度，不仅必要，而且也有可能。关键是要切实调整国民收入分配结构和财政支出结构，通过多种途径，逐步建立多元化稳定增长的财政支持“三农”资金的投入机制。第一，保证国家财政对农业资金投入的法定增长，认真落实人代会通过的农业财政支出预算。第二，调整存量与调整增量并举，以调整增量为主。在存量调整方面，重点是深化机构改革，压缩行政事业经费和人员经费，增加现有财政资金中用于农业发展的比重；在增量调整方面，逐步提高新增支出中用于农业农村的比重，逐步提高国债资金用于农业农村的比重。第三，发展农业是各级政府的共同责任，中央财政要增加对农业的资金投入，地方财政特别是省一级和地市级财政也要不断增加对农业的资金投入，过去虽然在政策上有要求，但缺乏硬性的规定。第四，开辟新的资金来源渠道。当前主要是落实“土地出让金一部分用于农业土地开发”的政策。第五，整合农业财政资金，提高支持效率。第六，制定税收、补贴、贴息等方面的优惠政策，建立农业投入的激励机制，积极鼓励和引导农民、工商企业资金、信贷资金和外资等增加农业投入。
(2)根据发展态势和公共财政原则，合理确定财政支持“三农”资金的有效配置。对照过去7年中央财政支持“三农”支出情况，今后一段时间内中央财政支持“三农”支出将有一些新的变化，其中有的支出会增加，有的支出会保持稳定，有的支出会减少。一是随着国债规模的缩小和大江大河治理任务的逐步完成，水利基本建设投资将会逐步减少，这就有可能调整一部分资金用于农村中小型水利设施建设、农业综合开发、农业科技等方面，重点加强农业综合生产能力的稳固基础。二是农村税费改革和相关配套改革的投入可能是今后几年增长较快的一项，但在完成农业税减免后将稳定在700亿元左右。三是林业生态支出继续增加，但随着退耕还林进度的放慢和天然林保护政策的完善，天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理和森林生态效益补偿等四项支出规模将控制在每年400亿元以内。四是随着粮食市场的放开，一定时期内农产品政策补贴的总量有可能增加，但比重会有所下降。五是农村公共基础设施建设和教育卫生事业支出将大幅度增加。各级财政将把新增教育卫生文化支出主要用于农村，同时，农民就业技能培训、农村扶贫和救济等方面的支出也应有较大增长。
(3)抓住重点产品、重点区域和重点环节，促进建立粮食安全的长效机制。总的原则是“财政重点保障粮食安全，市场为主发展多种经营”。在品种上，财政主要支持水稻、小麦、玉米等主要粮食作物的良种补贴、病虫害防治、科技推广、水旱灾害救济、粮食安全储备等。在区域上，中央财政主要支持粮食商品率高、外调粮食多的13个粮食主产区，其中重点是黑、吉、辽、湘、鄂、皖、赣等7省。在环节上，重点促进粮食安全长效机制的形成。一是坚持粮食直补政策，把粮食直补从“农民收入补贴”转变为“粮食生产补贴”，与粮食商品粮数量或产量挂钩。二是相应增加主要粮食品种科技攻关和技术推广的投入，提高粮食生产和储备的科技含量。三是实行最低收购价要限制品种、政策量化。品种、区域范围不宜过大，便于财政部门提前测算出所需支出，落实相应资金，发挥最低收购价的保护作用。四是坚持走粮食生产经营的市场化、规模化道路。放开粮价和销售，使粮价上涨到粮食生产和经营有利可图的水平，调动粮食生产者的积极性。同时在良种补贴、直接补贴、农业机械补贴、基础设施投资、农业综合开发等方面实行规模化政策导向。通过市场化、规模化、科技化建立国家粮食安全的长效机制。
(4)贯彻科学发展观，加强农业基础设施建设，完善林业生态建设机制。一是在压缩国债项目规模和巩固大江大河治理阶段性成果基础上，调整一部分水利投资用于农田基本设施建设。重点支持大中型灌区、中小型水利设施、病险水库除险加固、土地治理等。二是及时总结天然林保护、退耕还林、防沙治沙、森林生态效益补偿等工程的经验，改进投入机制和资金管理办法，解决工程到期后的后续资金来源问题，防止出现过度依赖财政投入，逐步形成生态建设的良性循环。
(5)让公共财政的阳光逐步照耀农村，区分东中西部地区采取不同的支持政策。坚持公共财政覆盖农村方向和分类指导、支持的原则，逐步打破城乡二元结构，实现城乡协调发展。要充分调动地方政府的积极性，允许具备条件的地方如北京、上海、江苏、浙江等先行探索建立农村最低生活保障、医疗、养老等制度，及时总结经验。从中央财政来讲，要把公共财政覆盖农村的重点放在中西部，抓住几件事情作为突破口来推动公共财政向农村延伸。一是逐年增加对“六小工程”的财政投资，取代农民集资、投工投劳自办公益事业。二是对“非典”和爱滋病等传染性疾病实行城乡统一防疫不口免费治疗，完善农村卫生防疫体系，逐步建立完善以大病统筹为主要内容的新型合作医疗制度。三是对进城务工人员统一纳入当地城镇公共财政的支出范围，给予平等的“市民待遇”。四是中央财政扶贫资金要集中用于扶贫工作重点县，在着力解决2900万特困人口温饱问题的同时，加大对贫困地区公共基础设施建设和教育卫生等事业发展的支持。
(6)着力建立财政支持“三农”政策有效引导机制。第一，发挥财政资金和政策“四两拨千斤”的作用，引导社会资金投资农业。通过对现有财政支持农业资金使用方式和政策进行适当调整，鼓励农民和企业充分利用市场机制进行融资扩张和发展，改变财政包揽过宽的局面。这涉及到加快改革农村金融体系、促进工商资本投资办农业等。从财政角度看，主要是解决三个方面的问题：支持农业产业化龙头企业、支持农民专业合作经济组织、支持对农户的小额信贷。一是继续用好农业科技成果转化资金，扶持中小农业科技型龙头企业的发展。二是从农业综合开发资金中安排一部分资金，采取参股的方式用于农业龙头企业发展，发挥企业“孵化器”作用。三是逐步改进对农业龙头企业和农产品加工业的支持方式，采用贴息、补助等多种手段和杠杆办法，促进农业产业化加快发展。四是加大支持农民专业合作经济组织发展的力度，提高农民与市场对接的组织化程度。五是在搞好现有小额信贷试点和小额扶贫贷款进农户试点的基础上，探索扩大规模。六是在总结农业保险试点经验的基础上，逐步探索在各地建立农业保险公司并寻求财政支持农业保险的政策途径。第二，推进农村税费改革和做大地方经济、财政“蛋糕”并举，在增加中央转移支付的同时增强地方政府支持“三农”的财力和责任。中央提出农村税费改革分两步，第一步“减轻、规范、稳定”的任务已完成，今年起进入第二阶段，任务是“两取消、三改革”。几年内全免农业税将会使地方特别是农业县的财政收入来源锐减，如果全部依靠中央转移支付来弥补地方减收，会使中央财政负担过重。因此，要抓紧采取有效措施支持、帮助地方做大经济和财政“蛋糕”，缓解县乡财政困难。一是完善中央财政对中西部地区的转移支付制度，进一步完善省以下财政管理体制，进行“省直管县”的财政体制改革试点，确保县乡正常运转的财力。二是加大对中西部地区县乡发展经济的支持，要逐步改变支持方式，突出支持的区域重点，增强粮食主产区、贫困地区等县乡经济自主发展的能力。三是合理划分税种并适当开征一些地方税种，相应赋予地方一定的税收权限，扩大地方财源。四是采取有效手段和方式，推动、促进地方财政加大对“三农”的支持力度。
(7)创新财政支持“三农”资金的管理体制和方式，提高资金使用效益。针对目前普遍存在的支农资金被挤占挪用，并且90%以上的挤占挪用现象发生在县乡两级的情况，建议按照“项目确定、拨款支付、检查审计三分立”和国库集中支付的原则，逐步实现财政支持“三农”资金的直接集中支付。今后中央一级和省一级（包括财政部门和主管部门）的支持“三农”项目可以由部门、市县确定和申报，资金全部通过国库支付机构集中直接支付到项目或农民。这样，一是可以对分散的资金起到整合的作用，通过一个渠道支付为资金整合提供有利的条件。二是项目确定执行、资金支付、资金监管三者分离，既有利于监管，又从源头上控制资金的规范运行，避免中间流失。三是支农资金集中支付与财政支出管理改革相一致，是把国库集中支付延伸到农业农村领域，不仅有利于深化农村税费改革，而且会对政府职能转变产生重要的积极影响。
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