近年来有关中央银行组织体系改革的讨论综述，本文主要内容关键词为：中央银行论文,体系论文,组织论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
《国务院关于金融体制改革的决定》（1993年12月25日）指出：“根据货币在全国范围流通的要求，需要对人民银行各级机构的业务实行集中统一管理。人民银行的分支机构，应积极创造条件跨行政区设置。”同时，《中国人民银行法》（1995年3月18日）规定：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构。中国人民银行对分支机构实行集中统一领导和管理。”
以上规定，集中反映了我国中央银行组织体系，尤其是其分支机构面临重大变革的基本思想。事实上，长期以来，我国理论界有关这一问题的认识存在分歧。本文拟就《决定》颁布两年多来，围绕我国中央银行组织体系改革问题的有关争论作一简要概括。
一、中央银行的行政隶属关系问题
众所周知，中央银行是当代世界多数国家货币政策的制定和执行主体。国际经验表明，作为货币当局的中央银行能否相对独立地履行其基本职责，是一国货币改革运行成效的重要条件。由此，中央银行的行政隶属关系问题成为经济学界争论的一大焦点。
事实上，世界各国由于经济发展程度、社会制度、历史传统、文化习俗等方面的不同，中央银行的行政隶属关系客观上存在很大差异。就我国目前来说，围绕这一问题主要有如下几种观点：
观点一：认为中央银行原则上应隶属于政府（国务院）。这也是《决定》和《人行法》等现行法规的精神。理由是：（1）国务院领导和人民银行的独立性之间并不矛盾，因为人民银行本身就是国务院的一个组成部分。（2）建立一个像美联储那样一个超脱于政府的货币政策制定机构，不符合我国目前的实际情况。（3）政府相对人大常委会更多地参与经济管理工作，要求强有力的金融管理部门和经济金融工具。
观点二：认为在政治体制未作相应改革的前提下，中国人民银行隶属于国务院与隶属于全国人大及其常委会，两者间无实质性的区别。理由是：（1）国务院代表人民利益，不存在受不同党派和集团利益所左右的问题。（2）全国人大作为我国最高权力机关，由各族人民代表组成，也代表群众利益。（3）二者间无根本利益冲突，基本职责都是维护人民利益。（4）这种状况与多党制、三权分立国家政府与议会间因各自利益不同而常有冲突的表现不同。在后者那里，中央银行隶属于议会可视作一种政策安排，以避免政府不必要的影响。
观点三：认为原则上中央银行应直接对全国人大（及其常委会）负责。这派观点主要是借鉴了当代西方某些国家（典型的如美国、德国等）中央银行制度后提出的。其代表性建议认为，中国人民银行行长人事任命权归全国人大常委会委员长，并经全国人大常委会审议通过。在任期选择上应与政府的换届错开，任期时间可延长，以利于政策的连续性。
该派观点的基本论据：（1）现行隶属关系，从法律角度不能确保中国人民银行相对独立于国务院（特别是财政部）制定和执行货币政策。（2）传统隶属关系是中国人民银行现时缺乏独立性、职能转换困难的重要历史原因。（3）中央银行向全国人大及其常委会负责的做法有利于克服各级政府对中央银行的行政干预，为提高其独立性创造基础条件。
二、中央银行分支机构组织体系改革
我国中央银行分支机构组织体系改革，核心是中国人民银行分支机构的设置问题。事实上，一国中央银行分支机构设置的合理与否，从组织体系角度决定货币政策的执行效果。
我国近年来关于这一问题的探讨概要如下：
（一）设置原则问题
早在1983年9月，国务院《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》曾指出：“中国人民银行的分支机构原则上按经济区划设置。”经过几年实践，1986年1月《中华人民共和国银行管理暂行条例》中规定：“中国人民银行根据经济发展需要，设立分支机构。”回避了对于设置原则问题的认定。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》秉承十四届三中全会精神，指出：“人民银行的分支机构作为总行的派出机构，应积极创造条件跨行政区设置”（而非“按经济区划设置”——笔者注）。1995年3月《中国人民银行法》，则作了如下表述：“中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行派出机构。”
由此我们不难得出这样一种结论：在中央银行分支机构设置原则问题上，我国中央决策部门单纯“按经济区划设置”的初衷并未得到始终如一的、肯定的延续。而“跨行政区设置”的表述和各种回避作法，也从侧面未完全否定行政区划设置原则的积极作用。
因而，围绕这一问题，理论界的纷争莫衷一是。概括起来，本文所涉及时段内的观点大体有如下几种：
观点一：认为我国改革开放以来形成的中央、地方分级调控经济的体制环境中，按行政区划设置不是没有好处和必要，在今后一段时期内保留这种做法符合国情。同时，并不否认经济区划设置原则在未来改革中的作用。理由是：（1）分级调控体制中，行政区划设置法利于促进宏观经济、金融政策的实现，调控货币信用总量与结构。（2）行政区划设置法利于现时体制下中央银行履行监管、协调专业银行和其他金融机构之间业务的职责。（3）现时经济法制化程度下，金融宏观调控需要行政手段的支持。（4）横向经济联合的发展和全国统一大市场的形成与进步，需要经济区划原则对央行分支机构改革的充实和完善。
观点二：完全以经济区划原则为依据，对央行分支机构体系进行改革。基本理由是：（1）中央银行按行政区划设置分支机构的做法，使得其难以摆脱地方政府的直接行政干预，造成金融行为地方化、行政化的“区域割据”。（2）现时按行政区划设置的做法也助长了地方一级的投资膨胀和信用膨胀。
观点三：认为中央银行分支机构的设立应坚持“经济原则为主、行政原则为辅”的原则。理由是：（1）行政原则作为时代产物，仍有一定的效率和优点，利于经济的全局控制。（2）西方国家中央银行分支机构的设置并非完全按经济原则进行。（3）按经济原则设置分支机构并不是中央银行高效率运行的充分必要条件。（4）按经济原则设置虽不是当今世界所有国家和地区的普遍做法，但它也应成为我国央行组织体系改革的主要原则。（5）跨行政区设置不能从根本上避免地方政府对中央银行管理活动的干预，地方政府干预的根源在于传统的中央银行信贷管理体制存在弊端。
观点四：认为人民银行分支机构完全可按现有行政区域设置。对现有机构的撤并不宜作为改革重点，而应把重点放在内部职能机构的调整和职责的重新分工上来。这种观点在很大程度上排斥、但不是绝对排斥经济区划原则。其立论依据是：（1）我国的国民经济活动虽然在某种程度上存在一定的经济区域，但这只是局部的和较松散的。没有严格意义的经济区域。（2）我国地方政府经济管理的职能在新体制下不能改变。每一行政区域都有一定经济区域功能，按经济区域的一定标准（比如经济联系程度或产业区域特色）对原有行政区划进行重新划分与调整，显然是不可能的。（3）现有国家专业银行体系是按行政区划设置机构和组织经营的，即使向商业银行转变，其机构设置和组织体制也会与行政区划有一定的必然联系。（4）跨行政区域设置不能从根本上消除地方政府对中央银行分支机构的不合理干预。
（二）设置对策建议
相对于设置原则之争，有关中央银行分支机构设置具体对策的讨论愈显多样性。以下本文拟将各派略加归并，以利读者从总体上领其脉络。
1.“行政区划”派
这派观点认为：（1）我国人民银行分支机构完全可按现有行政区域设置。要改变人行分支机构的地方倾向，应在领导管理体制、人事管理制度和调控手段等措施上做文章。（2）人行省级分行（一级分行）和地市级分行（二级分行）没有必要进行重新撤并，而应加强其职能作用的发挥，集中更多的高级管理人才。（3）人行县级机构也不能一律撤消，但应对其职能进行重新构建。按照主要从事业务与服务和负责辖区金融调研的要求，对其进行内部机构和人员配置的调整。把现有县支行的金融监管人才集中于地市二级分行，县支行按当地经济金融水平和业务量来配置人员数量。对业务量太小的个别县则应考虑撤并。
2.“经济区划”派
这派观点尽管对现时环境下行政区划原则的取舍及其日程安排仍存在内部分歧，但他们从总体上支持完全按经济区划原则设置这一最终目标。
该派的内部争议体现在如下观点中：
观点一：主张：（1）按经济区域设大区分行，并作为人民银行的一级分行；将现有的省、自治区、直辖市分行改为人民银行的二级分行；将现有的地市二级分行，改为地市货币监管局；取消人民银行县支行。（2）大区分行负责货币政策的具体操作；省分行主要负责监管在其辖区内注册的金融机构和经济调研工作；地市货币监管局（省分行的派出机构）主要负责对辖区内独立金融机构进行常规稽核；县支行撤消后，县级发行库上收至地市货币监管局，县级国库委托清算银行县支行代理。
观点二：主张借鉴西方做法，依经济发展水平和区域联系，在中国设立七大“中央银行管理区”，每一区设立一个地方性中央银行或中央银行分行，为该区的最高金融管理行政机关。七大区内原有人行分支机构，或变成只对各所辖区中央银行负责并受其管理的隶属机构，或者被裁减解散，其人员可考虑并入政策性银行和国有商业银行。至于地区性中央银行与人总行的关系，有两种思路：（1）前者隶属于后者，直接对后者负责。（2）使前者成为相对独立的法人，可在该地区进行股份制改造；后者通过控股来实现对前者的领导。
观点三：认为按经济区划设置的设想尚欠成熟的条件，但它是最终目标，因而需要分步实施：（1）改革分支行内部机构设置，一、二级分行内部结构设置应与其七项职能相应，县支行的稽核、融资、外管等部分职能则上收到地市分行。除个别特殊地区外，县支行大部分可改造成办事处，主要办理服务性工作及统计工作。（2）逐步扩大同城票据管理范围，集中办理服务性业务，相应收缩办事处。（3）根据经济发展和交通通讯状况的改善以及经济中心城市的形成，逐步撤并办事处和部分二级分行，最终实现按经济区划设置分支行的目的。
3.双重原则派
该派的政策建议主要包括：
观点一：主张在今后一段时期内按行政区划保留人民银行分支机构。在此基础上，除考虑在省级分行以上设置大区分行外，可考虑在省分行以下、地市级分行以上以及地市级分行以下、县支行以上按经济区划设置两层次的分支机构。而把人民银行县支行改组为办事处。
观点二：主张依据前文“二项原则”，改革如下：（1）每一个大的省、区、直辖市，原则上仍可保留现有的省级分行。对那些人口较少、经济尤其是金融欠发达、相邻地域联系又紧密的省（市、区），则应合并省级分行，同时适当增加支行数量。在经济较发达的沿海地区可适当多保留一些现有的省级分行。（2）凡已实现“市管县”体制，且“市管县”的县级数量又不太多的地方，可率先取消原有县级支行或办事处，其原有业务活动由新组建的地级市央行分支机构代替。（3）对于设区的中等城市来说，原则上应全部取消各区的央行分行，由市级分行管理其原有业务活动。（4）对于设区的大城市、特大城市来说，各区的地级分行可撤并一大部分，对县级分行则应全部并入邻域内的地级分行之内。（5）对未实行“市管县”的地区，或“市管县”的县级数量很多的地区，其县级分行可随时保留一小部分，待条件成熟时再逐步撤并。
4.其他派别
笔者认为，有关文件中“跨行政区设置”的概念本身语义模糊，既可理解为一种笼统的设置原则，又可理解为回避了对具体设置原则（如经济原则、行政原则）的认定，因而，将这派观点建议与另一局部观点分列，以别于前三派别。
观点一：认为我国央行分支机构总体发展取向是建立区域性的中央银行分支机构，其政策建议旨在创造跨行政区划设立央行分支机构的空间。具体办法是：（1）首先将全国所有省分行与省会城市分行合并。同时，凡在同一城市设有几个央行分支机构的可归并为一个。地市分行所在地设有县（市）支行的，地市分行与县（市）支行合并。（2）在实现第一步的基础上，选择一批经济较发达的省份，且交通通讯较发达的毗邻地区，按区域位置2—3个省设立一个分行，然后全国统一实行。（3）地市县分支行也可依据省一级分行的办法执行。
观点二：这种观点侧重对人民银行县级机构改革的探索。根据对我国“成都模式”（重组辖区内县级中心支行，先并库，后逐步撤并机构）、“重庆模式”（跨行政区域设置县支行，不设支行的县暂由工商行代理发行库）改革实践的思考，该派观点认为：县支行机构改革的难点在于发行库的设置上，若必须由其他银行代理其发行库，则选择政策性银行较为合适。此外，应适当提高跨行政区域设置的县支行的行政级别，在人员配备、中央银行职能及内部机构设置上均应有别于其他县支行。