审计机关的审计报告可复议性研究，本文主要内容关键词为：审计报告论文,机关论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审计法明确规定对审计决定不服可以申请行政复议，但是对于审计机关的审计报告不服是否可以申请行政复议没有作规定。随着审计结果公告的推行，审计机关的审计报告越来越影响到相对人的权利及相关利益，相对人的权利应如何给予充分的救济，应引起必要的关注。
一、审计机关的审计报告的性质
审计是审计机关依法独立监督被审计对象财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。在我国，审计是一种典型的行政内部监督制度，是国家各级审计机关对本级人民政府各部门、下级人民政府、国有金融机构、国有企业事业单位及其他国有资产单位的监督。审计监督权是一种行政职权。审计机关根据审计法运用审计监督权而实施的行为是一种行政行为。根据法律规定，审计机关的审计结果最终主要体现为审计机关的审计报告、审计决定行为。
对审计机关的审计报告可复议性问题的判断源于对审计报告性质的不同认识。审计机关审计报告的性质应属行政确认行为。理由是：
第一，依照行政法原理，行政确认是指行政主体依法对管理相对人的法律地位和权利义务进行甄别，给予确定或否定并予以宣告的具体行政行为。行政确认本身并不直接确定相对人的权利义务，但却是决定相对人权利义务的先决条件，间接确定了行政相对人的权利义务。许多情况下，首先有行政确认行为，然后产生一系列影响相对人或者第三人权利义务的结果。审计机关的审计报告不但是对审计事项的证明，更是在查明审计事项因果关系的基础上，对相对人或者第三人的权利义务做出的一种确定。根据审计法的规定，出具审计机关的审计报告是审计机关权限范围内的重要职责之一，审计机关对审计事项的认定过程是作为职权主体在行使认定权，这种认定是一种有权认定。
第二，审计机关的认定具有法律上的拘束力。即被审计对象不得任意改变，非因法定事项并经法定程序，不得撤销或者变更。
第三，审计机关的审计报告是对审计事项的一种客观认定，反映事实的客观性，报告反映的内容并不是审计机关主观附加或创设的，而是事实本身的客观反映，反映客观事实是行政确认行为的基本功能。在实践中，由于对审计报告的认定具有事实认定性质的认识，有观点得出了审计机关的审计报告不具有可复议性的认识。笔者认为，这种认识是不全面的，因为客观性并不代表行政确认行为的全部，行政确认行为是对被认定事实进行判断和作出结论的过程，它不仅止于对事实的客观反映，还要发展到对事实的主观判断和结论阶段，而这种是与非和做出结论的过程就不仅仅是客观性的问题。在逻辑上，反映过程与判断是非是两个不同的阶段，但在事实表现上，都是混为一体的，是在一个认定行为中完成的。
第四，审计机关的审计报告不同于一般技术性认定。两者具有本质的区别：其一，前者是审计机关依职权做出的行为，其主体是特定的国家行政机关；而后者不一定是行政主体的职权行为，其主体是不特定的，它可能是国家行政机关，也可能是司法机关或其他事业性单位。其二，前者是审计机关的单方行为，体现的是行政意志；而后者则由当事人提出申请，鉴定人一般不主动行使，是双方行为。其三，前者是针对特定的当事人做出的，涉及相对人的权利义务；而后者并不对当事人间的权利义务关系进行确定。其四，在诉讼中二者的证据作用也是不同的，前者没有可替代性，人民法院或者当事人都不可能再找其他审计机关重新进行审计；而后者在同一诉讼中有可能存在多份，且当事人或者人民法院可以根据案情需要通过其他途径进行重新鉴定。
在行政法学理论上，凡行政主体依法对行政管理相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别；给予确定、认定并予以宣告的行为，学术上都划归行政确认行为。审计机关对有关审计事项的法律事实进行甄别并予以认定、宣告的过程，在性质上完全符合行政确认行为的属性与特征。
二、审计机关的审计报告的法律效果
审计机关的审计报告从本质上来讲应是一种观念表示行为，是一种是与非的结论行为，它与行政处罚行为、赋权行为等意思表示行为不同，审计机关的审计报告这种没有强制执行力的特征并不表明它对相对人不具有让其遵守的效力，事实上相对人不得违反审计报告所认定的事实、关系，在法律上仍然应当依照其内容，服从其内容。审计机关的审计报告对相对人产生的法律效果具体体现在以下两个方面：
第一，审计机关的审计报告对于相对人具有拘束力。拘束力指生效行政行为对于行政相对人、相关人产生的遵守与服从或不得违反的效力。审计机关的审计报告一经做出，对相对人即具有拘束力，相对人在行为上就要遵守与服从其认定的内容。因此，审计机关的审计报告的效果是及于相对人的，也只有及于相对人的认定行为才是行政行为的本质。
第二，审计机关的审计报告对相对人具有法律上的确定力。作为确定力，是指行政行为内容具有的不可否认的公定力和不可随意变更的稳定力。审计机关的审计报告非因法定事项并经法定程序，不得撤销或者变更。当然，这种确定力只是行政行为的确定力，在诉讼中法院可以通过最终司法审查权或者直接推翻该认定，或者径直根据自己的认定来判决，从而在事实上推翻该认定行为。
三、审计机关的审计报告的可复议性分析及复议申请人范围
审计机关的审计报告是对审计事项的评价，是判断和结论性的，属于行政法上所称的行政确认行为，是可申请行政复议的具体行政行为。从审计机关的审计报告性质看审计机关的审计报告是针对具体事项作出的评价，与其他行政行为一样具有确定力、拘束力。在这一点上，审计机关的审计报告与可诉的具体行政行为是相同的。从审计机关的审计报告的法律效果看，审计机关的审计报告产生的法律效果是直接法律效果而非间接法律效果，产生拘束力与确定力的直接法律效果。
明确审计机关的审计报告的性质及法律后果，为我们从理论上解决审计机关的审计报告是否可复议的问题提供了可能。
第一，根据行政复议法第二条之规定，只要公民法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，就有权依照该法申请行政复议。行政复议法虽然没有列举出审计机关的审计报告为可复议的具体行政行为，但在该法第六条第十一项概括式规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”可以申请行政复议。而且从该法第八条明确列举的不属于受案范围的事项看，审计机关的审计报告并不属于该列举事项范围。如此，审计机关的审计报告显然应包含在这一类行政行为中。
第二，从实践看，审计机关的审计报告的可复议性有利于保护相对人的合法权益，利于对审计机关违法行为的监督和纠正，利于行政复议制度的发展。按照行政复议法的规定，对具体行政行为的合法性、合理性进行审查，是行政职权，从一定意义上也是维护审计机关行政行为的权威性的需要；如果不加审查予以采信，则会使审计机关对审计事项认定变成一种特权，失去监督，增加随意性，纵容违法行政。
对审计机关的审计报告申请行政复议的申请人范围包括哪些？申请人的资格最主要的条件之一就是与行政行为有法律上的利害关系。所谓的利害关系，即权利义务为行政行为所涉及、所约束。因此与审计机关的审计报告有法律上利害关系的相对人以及第三人都可以成为复议申请人。