营造信息服务业健康发展的法律环境，本文主要内容关键词为：健康发展论文,服务业论文,环境论文,法律论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
Abstract The problems with which information service industry is faced indicates that a new legally-adjusting mechanism for information industry must be built immediately.Although some laws and regulations in force can be used to standardize the information services and activities to a certain extent,the main tasks of constructing the legal environment for information are to build the whole system of informationlaws and regulations and to enhance their practical serviceability.
Reyword Information service industry Information law and regulation China/Legal environment
对信息服务业的发展与管理，现有的文献较多注重从理论和政策角度进行研究，而市场经济需要的是一种更灵活且更有效的机制去调整与规范信息服务业，即法律机制；现有文献对信息法律问题的研究尚缺乏深度和全面性，而它实际上是一个重要的战略问题。营造法律环境、建立相应的法律体系，目的即是建设一种新的、更好的调节机制，以优化信息服务业的发展。
1 信息服务业健康发展面临的主要难题
我国信息服务业已经取得了令人瞩目的成就[1]，但是现实生活中出现的“信息泛滥”、“虚假信息”、“信息垄断”甚至“信息犯罪”等问题，也充分表明信息服务业的进一步健康发展仍然面临着许多难题，它们业已成为信息服务业潜力开发的障碍与阻力，具体表现在以下几个方面。
1.1 信息服务机构的运行缺乏法律保障
据不完全统计，1984年我国信息服务机构已有9000家，到1994年全国则有信息咨询企业70000家[2]，它们为全社会创造了大量的经济效益与社会效益，并成为整个信息产业的重要生力军。但是，信息服务机构要维持正常的运行与操作，目前还没有一部直接而有效的法律加以认可和保障，因而，其发展与成长面临着两大主要问题：①主体权利无明确的法律保障，因此，其主体地位模糊不清。我国尽管已经公布和实施了《中华人民共和国公司法》，但众多的信息服务机构和生产部门并未实行自主经营、自负盈亏，事实上它们仍是行政部门的附属机构，尚未实现真正的企业化经营；因此，《公司法》能否适用于信息服务机构、适用的程度如何，实际上并不明确，其结果是信息服务机构是否真正具备法律规定的主体资格，成为一个尚未解决的问题。②从事信息活动的利益得不到保障。尽管信息服务机构花费了较大的代价进行信息的生产、组织、加工与整理，但由于其主体地位缺乏明确的法律认可与保护，因而难以阻止他人用非法手段以低廉成本进行信息的窃取、套录、复制、传播并获利，这在很大程度上制约了信息服务机构研究与开发的动力。
1.2 信息服务活动缺乏法律监督
另一方面，由于缺乏有效的政策引导和行政管理，更没有强制性的法律机制加以监督，信息服务便处于一种自由而自发生长状态。其一，某些不法分子趁机打着“信息服务”的幌子，散布虚假信息，依靠坑蒙拐骗等手段，从中大发不义之财，造成了严重的社会性“信息公害”；其二，某些信息服务机构采取诸多不正当竞争手段进行违法经营，破坏了公平交易秩序，侵害了其它信息机构和消费者的利益，促使信息服务业竞争环境日益恶化；其三，某些“信息侵权”者往往打着“信息资源共享”的旗号，专门从事非法拷贝、盗版、套录、窃取他人信息库和信息资源的活动，严重危害了他人利益，造成了社会不安定因素，甚至危及国家的信息安定；其四，我国某些政府部门利用自己所掌握的信息资源（很大程度上应当无偿向社会公开的信息资源）参与市场竞争，这实际上是一种非法的、垄断性竞争，它破坏了整个信息业尤其是数据库业的公平竞争机制，因而不利于信息服务业发展。
1.3 信息公开与服务效率缺乏法律规范
发达国家许多政府部门采集的信息，都定期或不定期向社会公众公开，如统计信息、海关信息、工商企业登录信息等[3]，信息公开已成为政府部门必须履行的义务。而在我国，各行业的信息系统各自为战，许多公有性的信息却只在部门内部流通，不向社会提供服务。如据国家科委信息司统计，至1992年我国已建成800多个数据库，但其绝大部分封锁在政府部门所属的计算机内[4]；另外，我国政府信息机构拥有信息资源总量的80%，但大部分列入保密范围供内部使用，对外开放服务的仅占10%左右[5]。政府部门信息封锁与服务效率低下，因而，严重制约了公民自由获取信息的能力和整个社会信息化的进程。
1.4 信息服务业宏观调控乏力
我国信息服务业的宏观调控目前主要是依靠政策引导。我国已经陆续制定了一系列信息产业发展的宏观政策和微观政策，许多专家还提出了诸多的政策建议；如1991年《国家科学技术情报发展政策》（中国科技蓝皮书第6号）中规定了12个方面90个政策要点，再如许多专家都强烈呼吁国家应加强信息产业的投资并在政策上给予倾斜等。但是，我国的各项信息政策普遍存在着“三多”、“三少”现象，即定性的多、定量的少，规划多、实施手段少，出台的多、实施效果的反馈少，因而实际运作的效果不甚理想。例如，蓝皮书中提出“完善和发展国家科技信息系统”，目的是促进信息资源的有效利用，这一政策的实质是强调政府的作用；但我国信息服务业目前存在着较严重的“无政府状态”，因此，有人认为“目前中国的信息行业尚处在自由生长、自发生息的状态”[6]。又例如，蓝皮书还提出“促进信息传递与流通”，它必须借助于有效的公平竞争机制，而事实上，由于缺乏法制，我国信息业的公平竞争环境相当不理想。此外，政府对信息服务业实行优惠的扶持政策，也只不过是专家们的一种空想。可见，信息服务业的发展仅有政策支撑环境是远远不够的。
宏观调控乏力的另一个表现是，目前，我国信息服务业尚无全行业的规划和协调机构，既无法进行全国性的统筹规划与组织管理，又难以形成产业规模，因而后继乏力。
1.5 信息犯罪日益增多
由于信息财富价值的巨增和信息技术对人类能力的扩张，现实社会经济生活中滋生出一种新型的、危害潜力难以估料的违法犯罪行为，即信息犯罪。诸如利用计算机进行盗窃、采用非法手段窃取或泄露敏感信息、非法垄断信息、大肆散布虚假信息并造成恶劣后果、盗用信息资源、破坏信息系统、计算机病毒、信用卡犯罪等等，都是现代社会中较突出的信息犯罪形式和手段。对于信息犯罪的控制，除政策引导、加强管理和技术防范之外，建立健全法律机制，才是最有效的调整措施与手段。
此外，我国信息服务业同信息产业一样，在其发展过程中存在着一种弊病，即重硬轻软，投资者普遍重视信息技术与设备的发展规模，而忽略信息资源的开发利用[7]，这种不恰当的投资体制目前即缺乏政策引导、更缺乏法律的有效调整。信息服务业发展中暴露出的诸多问题表明，建立适合市场经济的法律机制、营造法律环境已经迫在眉睫，信息立法不完善的局面必须尽早结束。
2 现有法律体系对信息服务业的调控
应当承认，信息服务业的发展和管理并非完全无法可依。适合市场经济特点的法律机制大有建树，其中有不少法律法规间接涉及信息服务业或与之有关，它们至少包括：专利法、商标法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保障法、产品质量法、保密法、安全法、统计法、档案法、企业法、计算机软件保护条例等等，它们在调整和控制信息服务业行为规范与活动方式等方面发挥了作用。
例如，《中华人民共和国反不正当竞争法》对生产经营者市场行为进行了规范，这种规范适用于信息服务机构。如反不正当竞争法第2条规定：“经营者在市场交易中，应当遵循自愿、平等、公平、诚实信用的原则，遵守公认的商业道德。”第5条规定：经营者不得采用一系列不正当手段从事市场交易，损害竞争对手。第9条规定：经营者不得利用广告或其它方法作引人误解的虚假宣传。第10条又规定：经营者不得采用某些手段侵犯商业秘密，即不为公众所知悉、能为权利人带来经济效益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。又例如，《中华人民共和国保守国家秘密法》对信息传播与交流行为和方式进行了约束，如保密法第20条规定：“报刊、书籍、地图、图文资料、声像制品的出版和发行以及广播节目、电视节目、电影的制作和播放，应当遵守有关保密规定，不得泄露国家秘密。”再例如，《中华人民共和国产品质量法》在一定程度上适用于信息产品的伪真、信息生产者的责任及其制裁等问题，如产品质量法第4条规定：禁止伪造产品的产地，伪造或冒用他人的厂名、厂址。第14条规定：“生产者应当对其生产的产品质量负责。”第44条又规定：“伪造检验数据或者伪造检验结论的，责令更改”，等等。
然而总体来说，这些法律法规在调控信息服务业方面具有以下几点不足：①个别。信息服务业涉及面广泛，信息服务行为特殊且复杂，而现有法律法规尚未全部覆盖信息服务业的方方面面，因而可供选择的法律依据较为缺乏。②零散。在依赖现有法律规范信息行为时，必须到不同的部门法律中去寻找依据，使得信息法律规范体系显得支离破碎。③抽象。由于信息服务业具有特殊性、专门性，在运用现有法律时，往往很难找到针对性强的法律条文，对某些特殊的信息犯罪行为，则几乎无法援引现有法律条款加以制裁。因此，尽管个别性的、间接性的立法条件已经具备一定的规模，但仍难以有效地调控信息服务业，这说明了法律与现实要求的不对称性；信息服务业欲健康成长，就必须创造相对完善的整体性的、直接的立法条件，并建立一整套专门适用于包括信息服务业在内的信息产业的法律体系。
3 营造信息服务业健康发展的法律环境
营造法律环境应当完成两项主要任务：一是从整体角度考虑与实施信息立法；二是重视研究与应用信息法律的一系列操作技术。
信息立法首先应解决认识问题，即充分认识信息法律法规的战略地位。与政策、行政措施相比，信息法律体系一旦建立起来，必然具有更强的约束力、强制力、可靠性和可操作性，因而它是管理信息产业及信息服务业的最有力手段。我国信息产业刚刚起步，应当十分重视信息立法，以法制来保障信息产业及信息服务业的健康发展。西方国家普遍重视法制先行，例如，美国在建设信息高速公路时，政府将法律法规问题放在战略高度，首先集中精力加以解决，如修改1934年制订的《电信法》等[8]。注意吸收和借鉴外国的经验对我国发展信息业不无裨益。
信息立法其次应注意认真研究其可行性问题。信息立法决不是建立一部法律或法规，而是内含十分丰富的一整套法律法规体系，因而是一项复杂的社会性工程，必须慎重地研究其立法的可行性及其它问题。问题包括：①有没有可能撇开现有法律，制定一套全新的信息法律体系；②专门性的信息立法与现有涉及信息活动的法律法规体系如何协调与衔接，如何移植与吸收现有法律的实用性条款；③信息服务业和其它信息产业发展中已经产生和将会产生哪些特殊的社会关系，其中哪些是迫切需要法律加以调整的；④信息服务业和整个信息产业的哪些方面应当立法，即怎样建立信息法律的较完整体系。从系统的角度看，信息法律体系（即系统）应当是由不同的法律法规（即要素）按一定方式相互联系、相互作用而形成的整体结构，因而在信息法律体系中，不同的法律法规之间是存在一定层次结构的，必须确定和区分出综合性法律、单项法律、行政法规等不同层次的法律法规，并明确相互之间的关系；⑤信息立法的复杂性分析，例如如何确认信息产品的劳动消耗量，如何确定信息产品的价值，如何确认信息产品的归属等等；⑥信息立法的成本分析，例如信息立法会不会过份抑制个人信息自由和整个社会的信息交流等；⑦信息立法的效果评价等等。
信息法律体系的建设应吸收其它部门的立法经验和成就，较完整的信息法律体系应当包括：①规定信息活动主体的权利义务、确认其主体资格及法律地位的法律法规。如信息法、通信法、信息产业振兴法、信息产业投资法、数据库产业振兴法、信息服务业管理办法等，其中明确信息机构的主体法律地位、保护数据库及其产业是目前信息立法的重点；②关于宏观调控的法律法规。如信息资源规划法、信息资源保护法、政府信息资源管理办法等，其中应当规定信息产业及信息服务业的国家管理机构、规范政府行为、实现信息资源的合理配置；③规定信息活动主体市场行为的法律。如信息市场管理法、信息产品检测与质量保障法、信息源审查法、信息技术标准化法、信息传播与交流法、信息用户保护法等等；④关于信息产品知识产权保护的法律法规。如信息保护法、数据法、数据库保护法、软件保护法等等；⑤涉及信息的社会保障方面的法律法规。例如信息保障法、个人信息保护法、政府信息公开法等，一方面保障公民的信息自由与个人稳私，另一方面保障公民从政府部门获取政府信息的权利、规定政府部门向公民提供信息的义务，同时规定政府部门有偿与无偿信息服务的界限；⑥有关信息安全与保密方面的法律法规。国家信息安全问题已成为许多发达国家发展经济、武装军备的一个战略规划重点，例如从1994年起美国开始定期召开关于“信息战”的正式科学会议，美国五角大楼每年计划拨款12.5亿～25亿美元，用于保障有关信息系统的安全。因此，发展中国家也必须重视信息安全与保密方面的立法，如国家信息安全法、信息保密与解密法、跨国界信息流管理法等等。可见，信息立法任重而道远，应根据轻重缓急，循序渐进。
营造法律环境还应当重视研究信息法律的操作技术，包括：①信息法律法规之间、信息法律与其它法律之间的协调一致，增强信息执法的合理性与力度；②如何建立信息法律监督机制。执法与司法监督机制如果不完善，则难以做到执法必严、违法必究，信息立法也就成了空中楼阁，难以有效地发挥法律调节作用；信息法律监督应包括检察监督、审判监督、国家行政监督和社会监督，从而形成信息法律监督体系；③如何完善信息法律服务体系，包括建立各类各级信息法律机构、建设法律信息服务机构、建立法律人才培训基地、提高全社会信息法律意识等。
市场经济是法制经济，市场经济机制下的信息服务业，必须依赖信息法律体系为基础，以信息政策、信息法律和信息道德共同构成信息产业发展的重要支撑环境，促使我国信息服务业健康发展。