《GATS》与我国国际旅游业，本文主要内容关键词为：旅游业论文,我国论文,国际论文,GATS论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
中国加入WTO以后必然要自动适用《服务贸易总协定》即《GATS》，国际旅游业作为服务贸易的重要组成部分，发挥着越来越大的作用。1998年全球跨国旅游人数达6.25亿人次，比1997年增加2.4%；空运外的旅游收入为4447亿美元，比1997年增加2%；[1]据权威机构预测，到2010年全世界国际旅游人次将接近10亿，年收入将达1.55万亿美元。[2]1999年中国旅游外汇收入140.99亿美元，居世界第7位；国际旅游和国内旅游收入总额为400亿美元，占当年GDP的4.88%。[3]中国作为发展中国家随着改革开放的不断深入，国际旅游业的发展更为迅速，1978年我国旅游外汇收入仅排世界第41位，但1980年排位提升到第31位，1986年上升到第20位，1994年上升到第10位，1998年上升到第7位。从1978年到1998年，中国接待的国际旅游人数增长了35倍，旅游外汇收入增长了48倍，增长速度分别为年平均22.5%和23.63%，这一平均增长速度在世界旅游业中屈指可数。[4]
中国国际旅游业的快速发展得益于改革开放以来的经济社会发展及相应的政策措施。这种发展基本是在没有外来竞争压力的前提下取得的。到目前为止，我国的国际旅游业基本是公用公营，例如《旅行社管理条例》及其《实施细则》规定的设立条件并未规定所有制形式，实际上是只允许或鼓励公有公营，外资饭店也受到很大的限制，包括地域和数量方面的限制。1999年1月24日国家旅游局和对外贸易经济合作部联合颁布了《中外合作旅行社试点暂行办法》，但这并没有从根本上改变国际旅行社多年来国家垄断经营的状况。随着1999年11月25日中美达成中国“入世”的协议和2000年4月15日中欧达成协议，中国加入WTO已成定局，在此情况下我国旅游市场的封闭状态必将被打破。众所周知，WTO没有彻底消除贸易壁垒，但它确实在不断地削减各种贸易壁垒。就服务贸易领域而言，GATT乌拉圭回合谈判所达成的《GATS》不仅把货物贸易领域贸易自由化的一些原则和条款引用到服务贸易领域，而且还规定了一些新的原则和条款。这些原则和条款对国际旅游业也同样具有约束力。作为即将加入WTO的发展中国家，中国入世后在享受WTO给予成员方各种权利的同时，也必须相应地承担放开本国市场等的义务，对我们来说这是一种严峻的挑战，特别值得指出的是，我国在旅游业方面与发达国家的差距远远大于在非服务贸易领域的差距。比如外国旅游企业对国外的客源、饭店、景点的掌握具有绝对优势，在管理及旅游产品的开发方面也具有绝对优势。可以预见，在WTO框架内，中国的国际旅游业一方面将迎来大量的国外游客，从而促进中国国际旅游业的发展；另一方面中国国际旅游业对国外投资的放开政策，将使我国的国际旅游业企业面临国外企业的激烈竞争，这种竞争将在旅行社、饭店、旅游产品三个层面上进行。
在新的形势下，我国的旅游企业及相关部门必须认清以下三个问题：第一，“入世”后中国的旅游企业将在与外国旅游企业的竞争中求生存、求发展；第二，认真研究《GATS》的规则和条款及我国“入世”的承诺，在逐步放开国内旅游市场的同时，寻找保护及发展我国旅游业的法律依据；第三，在充分考虑《GATS》对我国旅游业影响的前提下，确立我国国际旅游业的发展目标、实施政策和措施。
二
WTO没有在旅游业方面形成专门的协议，《GATS》是国际旅游业的基础性法律框架，因为在国际服务贸易分类中，旅游业位列第九。[5]GATS在其前言中表明其宗旨是“借以在有透明度和逐步自由化的条件下扩大服务贸易。”“使服务贸易自由化推向更高阶层。”它的第一条规定了服务提供的四种基本形式：第一，“从一成员方境内向任何其它成员方境内提供服务；”第二，“在一成员方境内向任何其它成员方的服务消费者提供服务；”第三，“一成员方的服务提供者，通过自己在任何其他成员方境内的商业现场提供服务；”第四，“一成员方的服务提供者（自然人）通过在任何其他成员方境内的商业现场提供服务。”除此之外，国际旅游业应遵循的“游戏规则”主要体现在GATS所规定的一些基本原则上，即最惠国待遇原则、市场准入原则、国民待遇原则、透明度原则和发展中国家更多参与原则等等。
关于最惠国待遇原则，GATS第二条第一款规定“就本协议所涉之任何措施而言，每一缔约方应立即无条件地给予其他缔约方的服务和服务提供者不低于它给予其他缔约方的相同服务或服务者的待遇。”这是GATS的核心条款。
关于市场准入原则，GATS第十六条规定“每一成员方给予其他成员方的服务和服务提供者的待遇，应不低于根据其承担义务计划中所同意和规定的期限的限制和条件。”“在对市场准入承担义务的服务部门里，一成员方除了在其承担义务安排中已确定者外，不应以某一地区分部门为基础或以整个国境为基础来维持或采用下列规定的措施：”数量配额垄断和专营服务提供者、限制服务交易或资产的总金额、总产出量、限制雇佣自然人的数量、对参加的外国资本限定其最高股权比例或对个人的或累计外国资本投资额以限制。
关于国民待遇原则，GATS第十七条规定“每一成员方应在其承担义务计划表所列的部门中，和按照表内所述的各种条件和资格，给予其他成员方的服务和服务提供者的待遇，就影响服务提供者的所有规定来说，不应低于给予其本国相同的服务和服务提供者。”
关于透明度原则，GATS第三条规定“除非在紧急情况下，每一成员方应迅速将涉及或影响本协议实施的所有有关适用的措施，最迟在它们生效以前予以公布，如果它是涉及或影响服务贸易签字国，则该项国际协定也必须予以公布。”“每一成员方对先行法律、法规或行政规定，如有新的规定或有所改变，以至严重影响本协议项下有关服务贸易的特定义务时，应立即或至少每年向服务贸易理事会提出报告。”
关于发展中国家更多参与原则，GATS第四条规定：“不同成员方通过对承担特定义务的协商，促使发展中国家成员方在世界贸易中更多的参与：a.通过发展中国家国内服务业力量的加强及其效率和竞争力的提高，特别是在通过引进商业性技术方面；b.在促进销售渠道和信息网络的改善方面；c.对各部门市场准入的自由化以及对发展中国家有利提供服务出口方面。”为此，“发达国家成员方及其他有可能的成员方应在WTO协定生效后两年内建立联系点，以便发展中国家成员方服务提供者获取有关市场准入的资料。”
应该指出的是，市场准入原则和国民待遇原则的具体运用以成员方承担义务计划表中的规定为前提条件。除此之外，在实施上述原则方面，一般成员方和发展中成员可引用GATS的例外条款及其它条款等，有条件地背离上述原则。作为一般成员方或引用的条款具体包括：a.第十条规定的在非歧视原则基础上订立的紧急保障措施规则；b.第十四条规定的一般例外和安全例外，如保护国家安全、公共道德、公共秩序、人类、动物或植物的生命或健康的需要而要采取的措施等等；c.第十二条规定的在成员间不构成歧视的国际收支平衡的限制。
作为发展中国家的成员方可引用的条款是GATS第十九条：“对各个发展中国家成员方在少开放一些部门、放宽较少类型的交易和逐步扩大市场准入程度等方面，应根据他们的发展情况给予适当的灵活性，并当其有可能向外国服务提供者给予市场准入时，把重点放在这种准入条件方面。”
GATS的基本原则主要体现在WTO成员开放承诺表中，涉及的领域和部门有宾馆与饭店旅行社及旅行经营者提供的服务、导游服务和其他旅游服务方面。我国从1986年起开始申请“复关”，并参加了GATT第八轮乌拉圭回合的谈判，在旅游服务业方面作出了具体的承诺：在跨境服务方面没有承诺；在跨境消费方面则没有限制；在商业存在方面，外国的服务提供者可以通过合资合作的方式在中国开办旅行社或建设旅馆、餐馆、旅游渡假村、游乐设施及客运等项目。这些企业设立必须经过国家计委、外经贸部、旅游局等批准；合资合作旅行社需经过国家旅游局、外经贸部批准；合资餐馆由地方政府根据需要审批。与中国合资旅馆及饭店签合同的外国经理、专家、高级管理人员在中国将获准提供服务。1999年11月25日中美达成中国“入世”协议，在协议中中方承诺，放宽外资饭店进入国内市场限制，外商可以立即持有合资饭店控制性股权，三年内可设立全资外资饭店。
上述GATS的基本原则是我国旅游服务业长期发展必须遵循的准则，而我们在乌拉圭回合谈判中的承诺及中美达成的“入世”协议中的承诺则是中国“入世”后短期内应遵循的准则。中国旅游服务业的近期和远期发展目标的确立及相关政策措施的选择必须考虑上述因素的影响。
三
中国加入WTO后，GATS对中国国际旅游业的影响及我们应采取的对策主要表现在以下几个方面：
1.我国现有的法律体系与GATS所要求的国际惯例不相适应，国际惯例包括四个不同的层次：第一个层次是制度层次；第二个层次是政策层次；第三个层次是组织层次，包括国际组织、政府组织、行业组织、市场组织和企业组织；第四个层次是经营层次。[6]进入WTO以后，随着我国国际旅游业的对外开放，现有的法律体系规章及其规定急需调整。我国目前有关旅游业方面的法律规范主要有：1996年10月15日颁布的《旅行社管理条例》（其在此之前为1985年5月的《旅行社管理暂行条例》）；1997年3月17日颁布的《中国公民自费出国旅游管理暂行办法》；1998年10月19日《中外合资旅行社试点暂行办法》；1999年10月颁布的《导游人员管理条例》。这些法规体系没有体现GATS的原则要求，因此目前我国必须对旧法规进行调整，并着手建立新的法规。这些法规必须反映GATS的原则要求及我国的具体承诺，使我国国际旅游业投资领域的开放、经营规模的限制、投资比例的确定、外汇收支平衡、外国服务及服务提供者的待遇等方面同国际通行的“游戏规则”相一致，这些法律规定应体现3-5年过渡期的要求，过渡期结束后基本达到GATS的要求。新的法规体系应作到统一、透明，防止政出多门、暗箱操作、效率低下。
2.GATS对现有的旅游企业结构及运行机制也将形成很大的冲击。这里的企业是指旅行社、饭店和旅游产品生产经营企业。目前我国的旅游服务企业在所有制结构上排斥私有制企业和外资企业；在经营机制上竞争机制没有完全建立起来，行业垄断现象严重，如我国的出国团组必须乘坐中国民航班机等等。中国“入世”后，按照GATS的要求，外资不仅可以进入我国旅游服务领域，而且还要享受国民待遇，旅游服务企业的所有制多元化和自由竞争机制的建立是一种必然。外资及私有旅游服务企业及其经营机制对我国国际旅游业的影响事关现有国有旅游企业的生存和发展，意义重大。为此，我们应该及早采取应对措施。首先要逐渐放松对旅游行业准入的限制，使各类所有制企业均有资格从事旅游服务业；其次要逐步给予所有旅游服务企业同等经营权利，实行国民待遇，引入竞争机制；最后国内旅游企业在管理方面注意与国际惯例接轨，不断增强其与国外旅游企业竞争的能力。
3.GATS框架下外资的进入将导致我国旅游服务行业的分化与重组、旅游服务质量将得到提高。随着我国旅游行业不断对外开放，现有的旅游行业格局必然发生根本性的变化，外资旅游服务企业将以其雄厚的资金实力、优秀的人才资源、先进的管理方法、良好的服务质量抢占我国旅游市场份额，对我国原有的旅游企业造成极大的冲击。
4.GATS对我国旅游行业就业的影响也是巨大的。加入WTO以后，旅游行业的分化与重组对就业的影响表现在两个方面，原有旅游服务企业的员工会由于本企业市场份额的减少而减少，同时优秀的旅游人才也会从国企流向外企。从整体上讲，由于竞争的加剧，旅游行业用人标准将不断提高，优胜劣汰使一些人被迫下岗失业，其结果是失业下岗人员给社会保障体系带来新的压力，国企人才流失给国有旅游企业的生存和发展带来新的难题。解决上述问题的有效办法在于加大力度对现有旅游企业进行整顿和资产重组，并对就业人员按国际标准进行培训，以其提高他们旅游服务工作的能力和水平，并把不适合从事旅游服务业的人员分流下来，完成消肿的提高人员素质的双重任务。同时还要注重分配制度，用人制度的改革，留住人才。
5.GATS的原则要求及我国的承诺对我国金融服务业、电讯服务业、航空服务业的影响也是显而易见的。这些部门与旅游服务业息息相关，它们的开放程度及服务质量直接关系到我国国际旅游业的发展。这些部门的服务具体表现货币兑换、转账结算、贷款；畅通的通讯网络服务；便利、快捷、舒适的航空客运服务等方面。在这些方面我们的服务还存在许多不足，急待改进。我们的对策首先是协调旅游部门与上述部门的关系，比如在旅游饭店及景点区域内设置足够的服务网点、提供多样化的服务项目，其次是提高服务质量，并对外资旅游服务企业和国外游客实行国民待遇，但同时也要取消超国民待遇，比如相关部门为外资服务提供者和外国旅游者提供优先服务、特殊服务等问题，最后进一步加强上述服务部门的经营管理，使之能够按国际标准对企业进行运作，以满足国际旅游业对上述相关服务部门的要求。