实施会计委派制度的高校与内部二级单位的利益关系浅析，本文主要内容关键词为：利益论文,单位论文,高校论文,关系论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
十一届三中全会以后，随着我国社会主义市场经济的逐步建立与教育体制改革的不断深化，打破了计划经济体制下国家包揽财务收支的局面，逐渐从过去的“供给型财政”向“经营管理型财政”转变；由强调微观、直接管理向宏观、间接管理转变。由于新的体制尚未完全建立，适应市场经济的法律体系还不完备，社会监督体系也不健全，致使社会经济生活中出现了一些亟待解决的问题。如：在一些行政事业单位，由于内部控制制度和监督机制不健全，导致预算外资金管理混乱，“乱罚款、乱收费、乱摊派”以及私设“小金库”等问题突出，不但造成国家财政收入流失，而且为各种贪污腐败等经济犯罪提供了便利。
财政部、监察部在2000年9月7日联合印发了《关于试行会计委派制度工作的意见》，要求即日起，首先在党政机关、财政拨款的事业单位及有关政府授权收费和罚没职能的事业单位实行会计委派制度。这标志着会计委派制度在全国的正式推行。
对于以财政拨款为主的高等学校来说，随着教育投资体制的改革及校园经济活动的日益复杂，财务管理和会计核算内容也发生了很大变化，为了适应教育投资新格局，学校在改革教育制度的同时，也加快了财务管理体制改革。然而在改革进程中，也伴随出现了一些与改革初衷相违背的问题，突出表现为大量国有资产流失、会计信息失真等。为此很多高校为解决财务管理工作中出现的问题，推行了会计委派制度。所谓高校会计委派制度是学校作为资产所有者，向所属资产经营管理单位委派会计人员，由委派会计人员依据有关法规，对资产经营管理者所经营的资产和经营活动进行反映和监督，以帮助资产所有者实现其目标的一种会计管理制度[1]。1998年6月，武汉大学第一个试行了会计委派制度，随后，很多高校也开始相继推行。
一、高校实行会计委派制度的实施现状
高校实行会计委派制度的目的就是通过改革传统的会计人员管理体制，把会计人员的各种经济利益关系从所在单位中彻底分离出来，使会计人员地位相对独立，以解决高校在改革过程中出现的会计信息失真、财力分散、财经纪律松弛、资产管理混乱等问题，从而达到强化会计监督的目的。
笔者对武汉大学、北京大学、清华大学三所实施会计委派制度的高校做了些调查。
武汉大学推行会计人员委派制在高校中是一个典型事例，据称：从推行会计委派制试点情况看，对于加强国有资产管理，治理“三乱”和私设小金库问题，从源头上遏制铺张浪费、贪污腐败，促进党风和社会风气好转，促进会计人员素质的培养，收到了一定的成效[2]。
北京大学在实施会计委派制度的同时，相应地制定了委派会计的岗位职责。其中关于委派会计在工作中，如发现派驻单位有“账外账”“小金库”等问题不报者，将取消其工作并在全校通报批评，加强了对委派会计人员的约束力，一定程度上规范了学校经济秩序。
清华大学改变了原来会计人员在院系报账的模式，集中为4个报账点。这种工作模式规范了各院系部的经济行为，加强了校财务对委派的财务人员的监督和管理。
从以上三所高校实施会计委派制度的效果看，在不同程度上都取得了一定的成效。但是，不容忽视的是高校在运用会计委派制度解决会计监督弱化问题的同时，随之也产生了一些新的矛盾。
二、实施会计委派制度的高校与内部二级单位的利益关系
根据1998年1月1日起施行的《高等学校财务制度》规定，规模较大的高等学校财务管理体制实行的是“统一领导，分级管理”的财务管理体制[3]。明确学校财务处是学校的一级财务机构，学校内部学院、部（处）、校办企业及后勤部门的财务是二级财务机构。由于不同的二级单位与学校的财务关系不同，实施会计委派制度所产生利益矛盾的表现也会不同，以下笔者将重点分析二级单位与学校的利益关系。
（一）学校与校办企业之间
校办企业是建立在学校整体事业体制下的企业化管理模式，是由学校创办或参与创办、学校投资、具有法人资格（企业法人）、领有营业执照的生产经营实体。其企业的产权全部或部分属学校所有，学校同企业的关系是产权所有者同产业经营者的关系。虽然企业在工商管理部门取得营业执照后，形式上可以以法人资格在其章程约定的范围内独立进行经营活动，但在组织上、经济上则受学校有关主管部门的行政管理和业务管理。这样，学校这个事业法人的财务主体是校财务处，校办企业这个企业法人的会计主体是学校二级财务的财务机构，两者之间的关系是领导和被领导、监督和被监督的关系。
实施会计委派制度内部利益关系分析：
校办企业是完全独立核算且具有独立法人资格的企业，按股份可分为全资企业、股份制企业（注：在这里分析的是全资企业）。对校办企业的财务管理，学校通常是每年核定一个利润上缴数。校办企业这种性质决定了是以追求企业自身利益的最大化为目标，而学校是以实现学校的最大利益化为目标，两者目标不完全一致。根据委托代理理论，作为一个理性人，当学校利益与企业利益相冲突时，企业管理者由于利己行为，就会损害学校利益而保全自身的利益。
笔者通过对审计部门有关人员访谈了解到，有些校办企业为了向学校少缴利润，不遵守财务制度规定，根据“需要”随意调整利润，编造虚假利润或者隐瞒、截留、漏计收入，把净资产降低甚至变为负数，致使企业经营成果不实。但是，当向主管部门上报经营业绩时，由于报喜有荣誉、奖金，企业就向实际数字“注水”；采取的技术方法主要是利用“预提费用”、“材料成本差异”、“待摊费用”等科目调节成本；多提、少提或不提费用，造成企业盈亏不实。
这些问题产生的原因是由于学校与企业存在着信息的不对称，而要打通信息渠道，加强财务监督，实行会计委派制度是有效方法之一。
然而，作为企业由于利己行为的动机，不希望企业财务透明化。因为透明度低是部分不合法或不合理收益转为合法、合理的“技术保障”。再有某些管理者怕在学校充分了解信息的情况下，会因为工作不称职等原因而受到相应的惩罚。在必须接受委派会计的情况下，为了依然能够控制会计信息、支配企业资源，就会在企业的经营活动中采用各种手段来“架空”委派会计人员，使其丧失对经营活动的反映、监督职能。这样就容易使会计人员变成“孤家寡人”，也就不利于会计人员掌握企业的详细资料，查找管理中的漏洞。
学校对校办企业实行的是厂长（经理）负责制。校办企业作为理财主体，应当拥有一定的自主权，包括经营权、决策权、人事权，学校只是对其生产经营活动进行宏观调控。但是，学校对这类企业实行会计委派制，企业会认为学校干预了企业自主权中的经营权。因为委派会计职能主要在于监督，也存在一定程度的核算、决策，但却不能保证委派人员对企业的发展进行预测、分析。委派会计人员的主要目标是保证收支不出现违法行为，从而保证自身的经济、政治目标的实现。如企业的某种收支存在一定的不确定因素，而委派的会计人员又不一定有十分的把握，为保全自己，将会反对这项收支，因而很可能会延误企业的投资机会，降低企业的获利能力，企业的管理创新将被抑制，企业的盈利能力将大打折扣。
（二）学校与后勤实体之间
后勤社会化的实质是要实现学校办学模式的重大转变，在组织上使后勤与学校规范分离，逐渐使其成为实体；在运行机制上由拨款使用制过渡成为服务收费制。学校后勤实体按企业方式运作，一方面要为教学、科研和师生员工提供优良的服务，另一方面也要通过提供有偿服务取得收入，维持其自身的运转并获得发展。但目前，高校后勤服务实体还不是完全意义上的与学校相分离，还不具备独立的法人资格，仍需要依靠学校而生存。它还只是在学校领导下的所有权与经营权相分离的相对独立的经济核算单位。因此仍然是学校的后勤。
实施会计委派制度内部利益关系分析：
随着后勤的社会化改革，后勤实体实行的是独立核算、自负盈亏的财务核算方式，这就意味着后勤实体必须努力搞创收，才能实现自身的利益。然而，在实际中后勤实体在创收的过程中，为了实现自身的利益不惜损害学校利益以保全自身的利益。
如根据审计部门审计结果，有些后勤实体利用学校的房屋对外租用，收取的房租收入作为自己的创收收入入账，有些创收收入不开收据转作自己的小金库，更严重的是违反财务规定，为了逃避学校的财务监督搞“账外账”，将资金转入到校内其他单位的账户上，这些行为不同程度地造成学校利益的受损。
为了保障学校的资源不受损害，治理这种经济秩序混乱的状况，学校对后勤实体实行会计委派制，委派会计的职责是代表学校对其财务管理及核算进行监督，而原单位会计由于经济利益与本单位利益目标一致，是围绕本单位开展工作的，目标是维护本单位和个人的利益。由于目标的不一致，势必会产生利益上的矛盾。
在现行体制下，对后勤财务实行委派会计一定程度上对规范经济秩序、杜绝小金库、加强财务监督会起到一定的作用，但由于目前后勤财务是事业财务与企业财务的混合体，一部分资金来自于学校拨款，按事业财务准则及会计制度进行管理和核算；一部分资金来自于后勤实体服务创收，参照相近行业财务制度和会计制度进行管理和核算。由于存在着两种不同性质的资金来源，因此，委派会计要想真正做到对两种资金来源的使用过程的监督，并非容易之事。同时委派会计在实施监督的过程中会触及到某些实体的自身利益而产生矛盾。
（三）学校与学院之间
学院是不具备独立核算的二级单位，学校根据其所承担的事业任务实行预算经费限额使用或预算外创收分配使用。学校对学院的财务管理，实行的是一级核算、二级管理。学院的资金来源主要是：学校的教学拨款、科研拨款、专项拨款；通过各种办班、培训取得的收入。学校鼓励学院利用学科优势通过各种办班努力创收，学校按一定的比例提成后学院有对剩余资金的支配使用权。
实施会计委派制度内部利益关系分析：
对于学院办学性收入，学校通常规定固定的上缴学校的比例，笔者认为有些不太合理。学院的各种办班性收入存在着很大的不确定性，如果学校不管每年办班情况的好坏，一律按固定的比例上缴，这对于学校和学院来说都是不合理的，同时也不利于调动学院创收的积极性。在未实行会计委派制度之前，学院为了追求自身的经济效益，就会有意隐瞒自己的实际情况，提供虚假信息，而学校由于管理面大，很难掌握学院的创收情况。因此学校为了建立一条直接的、目标一致的信息管理通道，对学院实行会计委派制度。它的到来势必会对学院的某些局部利益产生影响，因而造成学校与学院的利益上的矛盾。
由于思想认识上的问题所引起的矛盾。学院的资金来源主要是学校教学拨款、科研拨款和专项拨款，其主要目的是为学校提供教学和科研服务。学校希望学院在资金的使用上，遵守财经纪律和学校财务规章制度，使学校有限的资金发挥最大的经济效益。但实际中，由于思想认识上的问题，在科研经费使用上比较混乱。
如有些老师认为科研经费是老师自己争取来的，学校无须过问也无权干涉，存在着巧立名目乱花钱的现象，甚至有的老师以借差旅费的名义公款私借，长期占用资金不还，扰乱学校经济秩序。另外随着高校横向科研收入大幅度增加，有的老师从社会上争取到的科研经费采取不入学校账户而是挂存在某公司或校外单位，其目的是逃避上缴学校管理费。
为了规范学院经济秩序，加强会计基础工作，有效地监督资金的使用过程，实行会计委派制度必然会在某种程度上打破原来学院已习惯的一些做法，造成学校与学院的摩擦。
三、实施会计委派制度的高校与内部二级单位的利益矛盾的原因分析
以上的分析表明，会计委派制度的实施，必然会对原有的不同主体间的利益形成一定的影响，使原已存在的矛盾进一步明显化和新的矛盾的产生。通过对高校实施会计委派制度的利益矛盾分析，笔者认为，产生的原因错综复杂，归纳起来可分为以下几种情况：（1）实施会计委派制度打破了原有的不合理的操作程序而产生的矛盾，这是原已存在的矛盾，实施会计委派制度后，使矛盾更加明显，这是合理的冲突。如不遵守财经纪律和财务规章制度造成的矛盾；（2）实施会计委派制度的宣传力度不够，由于人们思想认识不足产生的新的矛盾。如片面地认为实施委派制度就是会妨碍二级单位资金使用的自主权等；（3）由于原有制度不完善产生的矛盾。如创收收入分配政策的完善。笔者认为只有分清了产生利益矛盾的原因，才能有针对性地予以协调，确保会计委派制度在高校的顺利推行。