青岛市公共服务型政府模式与策略，本文主要内容关键词为：青岛市论文,策略论文,模式论文,服务型政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F210 [文献标识码]A [文章编号]1002-736X(2009)09-0111-05
一、青岛市公共服务型政府建设现状
山东省青岛市位于山东半岛南端、黄海之滨，是我国东部重要的经济中心城市和港口城市，也是国家历史文化名城和风景旅游胜地，还是全国14个沿海开放城市和8个国际会议城市之一和2008年奥运会的协办城市。青岛市的GDP和财政收入位居全省榜首，它的工业和服务业平分秋色，是青岛市财政收入和GDP增长的主要来源。20世纪90年代开始，青岛就开始进行服务型政府建设，作为20世纪90年代初全国发展社区模式的试点地之一，青岛形成了独特的公共服务社区模式，之后青岛市沿着公共服务政府的道路发展了近20年，①初步形成了文化、教育、科技、卫生、社会保障、国防、农村公共服务等方面的全方位公共服务体系。
(一)社会保障体系基本建立
改革开放以来，不断加强社会保障体系的建设，以国有企业职工基本养老保险、失业保险、城市居民最低生活保障制度“三条保障线”和职工基本医疗保障制度为重点的社会保障体系初步形成，覆盖范围逐步扩大。近年来，青岛市不断深化社会保险制度改革，促进养老、医疗、失业、工伤、生育五大保险的发展，“五险”的规模越来越大。截至2006年10月底，五大社会保险参保人数已突破100万人，标志着青岛市社会保障工作跨入新阶段。同时青岛市注重农村保障体系的建设，到2007年底，全市共保障农村低保对象7万多人，占农村人口的1.51％。2003-2007年全市用于农村社会保障的财政投入累计达15.2亿元，占同期全市社会保障总支出的20％，农村社保制度得到进一步完善。2007年7月城镇居民基本医疗保险制度启动，标志着青岛市已建成全覆盖的医疗保障体系。
(二)科技公共服务水平不断提高
科技三项费用支出由2000年的约1.8亿元增加到2005年的约3.5亿元。2005年青岛市独立科研机构(不包括民办机构)稳定在50家。
(三)教育、文化公共服务进展明显
文教卫生费由1995年的约6.8亿元增加到2005年的约45亿元；普通高等学校在校人数由1995年的约4.6万人增加到2005年的约24万人；广播人口覆盖率由1990年的94％增加到2005年的97.9％；电视人口覆盖率由1990年的90.87％增长到2005年的97.7％。
(四)卫生公共服务水平不断提高
卫生机构数、卫生人员数不断增长。卫生机构数从1990年的1563家经过增减、规范到2005年的约2609家；卫生技术人员从1990年的约2.8万人发展到2005年约3.4万人；医疗床位数由1990年的约2.4万张增加到2005年的约3.1万张。
(五)公共事业建设成就明显
道路面积由1990年的786万m[2]增加到2005年的3547万m[2]；自来水管道长度由1990年的873km增加到2005年的2876km；生活用水普及率达到100％；下水管道长度由1990年的645km增加到2005年的2309km；园林绿地面积由1990年的2120hm[2]增加到2005年的11137hm[2]；公共绿地面积由1990年的492hm[2]增加到2005年的3131.9hm[2]；人均公共绿地面积由1990年的3.7m[2]增加到2005年的11.82m[2]；建成区绿化覆盖率由1990年的22.8％增加到2005年的38.78％；城市每万人拥有公共车辆由1990年的6.38辆增加到2005年的20.96辆。
(六)电子政务系统逐渐完善，改善了服务手段，提高了服务效率
1996年青岛市建成了全国党政机关中布局最完整的政务系统——金宏网；开通了国内第一个严格意义上的政府网站——青岛政务信息公众网；青岛市的政务规划和建设一直走在全国的前列，各种利于政务公开措施正在积极推广中。
二、青岛市公共服务型政府存在的问题
(一)第一、二、三产业比例失调，经济结构不合理，城乡差距有加大的趋势
虽然青岛市GDP位于全省首位，但是第一、二、三产业的比重不甚合理，2005年第一、二、三产业在全市生产总值中的比重是：6.6∶51.8∶41.6，但第一、二、三产业的人员比例为22.2∶41.8∶36。青岛市的中小企业数目占所有企业数目的99％，但是中小企业对税收的贡献仅占所有企业的40％，市场经济不完善。②中小企业融资难同样严重影响青岛市中小企业发展。
城乡差距很大，2005年城市居民平均每人年总收入约为1.39万元，农村居民平均每人年纯收入为5806元，平均值是城市平均值的二分之一。在城市中贫富差距更为明显，在调查的400户中，最低收入户有40户，占总户数的十分之一，每年人均收入只有4849.97元，而有五分之二的人年收入在9360.49元以下，远低于平均收入。农村公共产品与城市相比，无论在数量上还是质量上都存在很大差距，特别是教育、医疗卫生、文化娱乐等方面的差距更为明显。
(二)城市化人口逐年增加，社会建设中存在诸多不和谐因素
2005年青岛市人口数据公报显示，截至2005年年底，全市总人口数为819.55万人。在全市人口中，居住在城镇的人口有517.45万人，占总人口的63.20％；居住在乡村的人口有301.31万人，占总人口的36.8％，非农业人口呈逐年增长的趋势。
青岛市农村居民的转移性收入呈现逐年增加的趋势，农村居民家庭年转移性收入由2000年的79元增加至2005年的167元，低于2005年全省平均数179.66元。青岛市的离婚登记的人数呈逐年增多的趋势，2000年只有1558对，但2005年在民政部门登记的离婚夫妻有6894对，从另一个侧面反映了青岛市某些方面存在的问题。
青岛市房价飙升不止，而住房成交量明显下降，突出表明了居民因实际购房能力不足而制约了购房意愿。目前青岛市的房价是大多数普通家庭远远难以承受的。③
(三)经济与城市化的快速发展，对环境造成了巨大压力
青岛市近岸海域北起即墨市丁字湾南至胶南市黄家塘湾，海岸和岛屿岸线总长度为862.64公里，有胶州湾、崂山湾、沙子口湾等49处海湾(港湾)和田横岛、灵山岛等69个岛屿。该地区已成为山东半岛地区乃至山东省经济最发达的地区。近年来，随着青岛城市化进程和经济发展进一步加快，排入青岛近海的污染物总量在逐年增加，造成了海水水质恶化、生物资源损失、赤潮灾害频发等重大海洋生态环境问题。据2004年青岛市海洋环境质量公报，胶州湾污染较严重，主要污染物是无机氮、磷酸盐，局部浓度超过三类海水水质标准；胶州湾东部近岸海域石油类、铅及西南部近岸海域铅浓度较高，超过一类海水水质标准。据有关资料显示，1978年青岛市近海首先在沙子口附近发现赤潮以来，共发生过10余次较大的赤潮现象。近年来，青岛市近海发生的赤潮频数有越来越高的趋势。1999-2004年5年间，青岛市近海就发生了5次较大规模的赤潮。赤潮发生的范围越来越大，不仅出现在近海，并有向远海扩展的趋势，而且发现了新的赤潮生物；持续时间越来越长，危害越来越严重，青岛市近海已成为一个赤潮灾害多发的海区。④“十五”期间PM10、SO[，2]的年平均值分别为97-98、52-57μg/m[3]，虽然年均值达到国家二级标准，但一年中仍有近10％的日均值超标，且距离世界卫生组织推荐的大气质量污染PM10年均20μg/m[3]和SO[，2]日均20μg/m[3]的推荐值尚有较大差距。⑤
(四)社会基础建设有待于进一步完善
青岛市内道路结构复杂，道路面积增长较慢，道路容量不足；道路发展滞后于车辆增长，道路周围环境及服务设施不完善；交通设施水平总体上落后，先进管理设施较少，交通管理技术水平较低；公共交通优势不明显、方式单一、层次较低。各种交通形式衔接不当，缺少大型停车换乘场所。⑥
青岛市在交通通讯、文化教育、医疗卫生等农村基础设施存在供给不足的现象。很多道路并没有完全通入村内，而且许多农村道路的建设标准低、路况差、后期缺少管理维护。2005年农村家庭电话普及率达100.8％，移动电话普及率达90.9％，网络宽带普及率达10.3％，随着农村经济的发展和产业结构的调整，大多数农民希望借助现代通讯手段获取更多科技、市场信息，农民对通讯设施的需求在加大。
(五)公共服务的手段和社会保障体系有待于进一步加强
广大农村地区没有推行基本医疗保险，农民看病基本没有纳入统筹，医疗互助系统没有发挥出作用；在城市企业交费难，自由职业者不愿自主交费。现行医保制度没有针对医疗服务提供者的行为约束，致使医疗费用无法控制。由于缺乏约束机制，医生存在过度医疗或开大处方、人情方等加大费用和浪费资源的行为，从而加大了医疗费用，基本医疗保险规定了付款上限，巨大的医疗费用使有医疗保险的重病患者也存在看病难的问题。⑦
据青岛市劳动保障局统计，目前在青岛工作的农民工已达100万，主要分布在建筑业、餐饮业、服务业中的民营企业和外资企业。农民工工作强度较大，危险系数高，休息时间极少，工作更换比较频繁，劳动技能难以提高；多数农民工没有任何社会保障，对相关法律法规的了解也非常少。
三、基于可视化技术的公共服务型政府服务模式
“公共服务型政府”有别于“经济建设型政府”的关键就是政府职能的转变和工作重心的转变。作为服务型政府，其主要职能包括经济调控、市场监管、社会管理和公共服务。⑧
随着改革的深入和对外开放程度的不断扩大，国际经济波动对国内经济的影响程度加大，不确定因素增多，制度的不健全，使政府经济调控、市场监管难度大大增加。⑨因此，建设公共服务型政府必须面对多变的国际环境，并针对本国的实际情况，充分利用现代化的管理技术与方法，政府才能更好地履行四大职能。
根据政府的四大职能及四大职能之间的协调关系创建基于可视化技术的公共服务模式，如图-1所示。该模式基于可视化技术，利用计算机技术和网络技术，将政府的四大职能有机结合在一起，使各部门信息和数据通过整合、集中，能方便、快捷的传递到决策者和大众手里，保障政府各项工作的公平公开和真实可靠，极大地提高了政府服务效率。
图-1 基于可视化技术的公共服务型政府服务模式
(一)决策层
决策层位于可视化的公共服务型政府服务模式的最低层。决策层包括决策部门和决策支持系统。该层的主要功能是帮助决策部门利用决策支持系统从信息综合层得到的各种综合信息制定决策，然后决策支持系统对决策进行支持，并反馈给信息综合层。
(二)信息综合层
信息综合层包括信息的交换、接入、信任服务、安全管理、政府部门电子政务中心系统等系统。该层的主要功能是汇总来自信息共享层的各类信息，对信息进行预处理、安全管理、核实，并将这些信息传递给决策层；并且将决策层制定的决策信息真实的传送给信息共享层。
(三)信息共享层
信息共享层包括经济调节系统、市场监管系统、社会管理系统、公共服务系统四大系统。它的功能是将四大系统的信息实现共享。将信息共享之后提供给信息综合层和应用层。其中，经济调节系统包括宏观经济数据库、金宏系统等。市场监管系统包括金关工程、金税工程、金质工程等。社会管理系统包括信息公开系统、参政议政系统、政府门户网站系统等。公共服务系统包括自助式服务系统、政企信息平台系统等。
(四)应用层
应用层位于可视化的公共服务型政府服务模式的最高层。其主要功能是针对社会团体、企业、个人的需要，将信息共享层提供的各种服务提供给各种用户，这些服务包括网上税务、网上工商、网上社保、网上医保等。
四、构建公共服务型政府的策略
根据青岛市公共服务型政府建设的现状及存在问题，我们设计了一个基于可视化反馈保障体系，即加强一个基础建设和建设四个保障体系。
(一)电子政务的基础建设
个人和企业不会变成了解公共服务变化的专家。但只有了解了公共服务是如何实施的，他们才能更有效的获得服务，所以公共服务必须对所有人透明。
电子政务是政府有效履行公共服务职能的重要方法。要尽快出台电子政务的相关立法，尽快将公民的知情权和政府信息公开化这两项内容写进宪法。⑩
(二)思想保障体系
基本思路是根据政府工作人员乃至整个社会的社会风气和关于政府改革的主流思想，探索引进现代科学的管理理念，对总体走势进行正确引导。将思想的可视化管理工作的目标任务、工作措施、实施安排、成绩效果通过电子网络体现出来，便于政府工作人员的督促评价和人民大众的监督和指正。(11)
1.加强对部门领导有关“服务人民”、“人民民主”、“服务型政府”等理论方面的教育和培训，积极宣传服务型政府的价值观，宣传思想工作的制度办法，实现宣传工作的可视化管理。使其牢固确立“为人民服务”的价值观，由“官本位”、“管制”的理念和思维方式转变为“民本位”、“服务”的理念和思维方式，站在保障公民利益的角度，自觉地实施服务型政府的职能。
2.通过人大立法强制推动价值观和思维方式的转变。对于这种转变政府职能的自我革命的大变革，仅仅依靠政策推动和说服教育是不够的，必须上升到法律的高度，依靠法律的强制手段，形成足够的外部压力，用法律来保证可视化管理的实现。
3.各级党委和政府对“以官为本”、“以权为本”、“以私为本”的不良风气或行为予以整肃。
4.建立网上社区。建立单位网上社区，使得本单位的职员可以各抒己见，畅所欲言，促进民主、廉政的风气。
5.进行读书讲座活动。各级党组织和思想政治工作部门，决不能仅满足于组织公务员“学过了”，更要注重学习教育活动的实效性，改进学习教育的内容和方式方法，使广大公务员听得入耳，学得入脑，用得上手。(12)
(三)法律保障体系
建设服务型政府，2008年5月1日起实施政府颁布的《中华人民共和国政府公开条例》，条例规定：行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。它的颁布极大促进了政府的信息公开和电子政务的建设。随着服务型政府的建设，类似的法律还将依次出炉，为可视化的反馈保障体系提供有章可循的法律。
(四)制度保障体系
可视化的反馈保障体系得以实现的根本在于建立制度保障体系。用制度来保障服务型政府工作的公平、公正、可视化。
完善可视化的公共预算制度。据《中国的政府规模有多大》(13)的统计：2007年，国家财政税收增加了31％，达到5.1万亿元，占GDP的21％，相当于3.7亿城镇居民的可支配收入、12.3亿农民的纯收入。也就是说，政府一年花的钱等于3.7亿个城镇居民、12.3亿农民一年可以花的钱。虽然中国有如此庞大的财政收入，但2007年政府在直接涉及老百姓的医疗卫生、社会保障和就业福利上的开支，总共约6000亿元，相当于财政总开支的15％，为全年GDP的2.4％，分到13亿人身上，人均约为461元(相当于城镇居民人均可支配收入的3％)。而在美国，2007年美国联邦政府的财政税收为2.4万亿美元，占GDP的18％，相当于8500万普通美国人一年的可支配收入。在同样三项上的开支约为1.5万亿美元，相当于联邦政府总开支的61％，为美国GDP的11.5％，分到3亿美国人身上，人均约为5000美元(相当于美国人均可支配收入的18％)。中国有这么庞大的财政税收，到底这些钱都做了什么，为什么只有很少的一部分花在了公共事务上？这是广大人民群众都想知道的。因此，建立现代公共预算制度迫在眉睫，这更是建立公共服务型政府的突破口。只有这样，才能有效地遏制官员腐败，将国家财政预算的重点放在教育、医疗、住房、养老等方面，才能建好公共服务型政府。(14)
(五)政府工作保障体系
1.严格执行为服务型政府建设而制定的各项措施，将各项工作具体化、指标化，通过电子网络表现出来，便于民众的共同督促评价。公务员及其他工作人员有效实施各项好的措施，改革才会水到渠成。提高政府工作人员的素质，提高他们理解问题，解决问题的能力。(15)
2.建立政府内部保障制度。服务型政府的建设在很大程度上是政府自身的变革，是自己变革自己。因此，要保证它的建设首先从内部入手，成立专职办公室统筹服务型政府，协调各部门的改革，发展新的服务，保证服务型政府的全面开展。
3.积极建立对政府工作人员的考核指标，建立起适用于服务型政府建设的评估指标。政府各级人员要以民族发展与和谐社会建设为宗旨，长远考虑，坚持服务人民的立场。清除那些只追求政绩的增长而忽视环境、社会的考核指标的行为，坚持有益于公共服务型政府建设的考核指标，构建新的考核指标体系。
4.为服务型政府建设建立完善的监控体系，实施对政府工作的有效监督。针对现有的本地审计部门审核本地政府部门时出现的一系列问题，转换现有审计部门的工作对象，即让本地的审计部门审核其他地方的政府，而本地的政府部门由其他地方的审计部门审核。避免本地部门官官相护。
注释：
①张鹏飞《建立服务型政府与居民群众的联结点——青岛市以公共服务为重点加强和谐社区建设的实践和启示》，载于《中国民政》，2007年，第5期第9至10页。
②张旭《关于解决中小企业融资困难问题的研究》，载于《青岛市经济发展研究报告》，2006年，第1至2页。
③翁序六《青岛楼市：稳定房价任重道远》，载于《中国房地信息》，2006年第8期，第26至27页。
④宋召军、张琳、黄海军等《青岛市近海域污染现状分析》，载于《科技资讯》，2008年，第8期第246至248页。
⑤WHO Air Quality Guidelines for Particulate Matter,Ozone,Nitrogen Dioxide and Sulfurdioxide[R].World Health Organization,2006.
⑥王丰元、解维亮、孙刚等《青岛市城市交通需求管理策略研究》，载于《青岛建筑工程学院学报》，2005第2期第66至70页。
⑦马涛《青岛市医疗保险现状及发展策略》，载于《科技信息(科学教研)》，2008年第12期第223至224页。
⑧李军鹏《公共服务型政府》，北京大学出版社，2004年，第56至57页。
⑨国家信息安全工程技术研究中心、国家信息安全基础设施与技术实现研究中心《电子政务总体设计与实现技术》，北京电子工业出版社，2003年，104至105页。
⑩胡雪彬《广西柳州构建公共服务型政府研究》，载于《兰州大学》，2006。
(11)Carolyn J.Heinrich.Performance Management as Administrative Reform:Is It Improving Government Performance?[J].Public Finance and Management,2004,4(3):240-246.
(12)Barbara J,Cohn Berman.Involving the Public in Measuring and Reporting Local Government Performance[J].National Civic Review,2008,(97):3-10.
(13)陈志武《中国的政府规模有多大》，载于《东北之窗》，2008年，第7期第27至29页。
(14)中华人民共和国财政部《公共财政与百姓生活》，中国财政经济出版社，2007年，第33至34页。
(15)Barbara J.Cohn Berman.Involving the Public in Measuring and Reporting Local Government Performance[J].Inter Science,2008.