摘要：PPP项目融资管理指将私营部门的投资与政府公共政策方面的优势结合起来的融资，其最终的目标是达到互利互惠。在实践过程中，PPP项目融资也存在一定的不足，表现在时间周期长、耗费所需资金量大，以及由此产生的一系列风险。这些风险会大大折损这个融资项目的效益。因此，本文将着重对这个项目的内容进行分析，并提出解决办法，促使PPP融资项目，不断完善发展。
关键词：PPP；项目；融资；风险
所谓的PPP模式，就是指政府与社会组织之间的一种合作关系，通过签订一些特许权益来明确双方的权力和义务，从而保障大型建设项目顺利进行。自2014年起，我国放宽了私营经济的特许经营领域，使得公私合营模式得到了快速发展。但由于所合作的项目都是一些大型建设项目，其建设周期长、资金投入量大、不确定因素多，在实际操作中还存在很多的法律风险。对此，笔者重点对大型建设项目PPP模式下融资渠道的法律问题进行了分析。
一、PPP模式概述
自PPP模式发展以来，在不同的历史时期下形成了多种译法，但其概念并没有什么变化。目前，根据我国相关文件表明，PPP模式主要指的是政府与社会组织形成的资本合作关系。2015年，我国政府对PPP模式进行了解释，政府在PPP模式中，起到了重要的引导作用，通过对社会组织进行财政补贴、特许经营、控制定价的手段，吸引社会资本参与到大型建设项目投资活动中，共同承担风险与利益。在这种模式下，有利于发挥双方的优势，降低投资、经营风险，以实现双方共赢。
二、大型建设项目PPP模式下融资渠道的法律风险
1.缺少配套法律体系。
近些年来，我国市场经济发展较快，现有的法律体系与经济发展不相协调，与法律体系存在很多的冲突问题，大大增加了法律风险几率。我国现有PPP融资模式的失败案例，很多都是因为立法风险而受到了影响。另外，现有的法律缺少可预见性，一旦发生法律变更问题时，会增加风险几率，导致政府或社会双方存在法律风险。
2.法律纠纷解决机制不明。
通常情况下，当政府与社会双方出现法律纠纷问题时，需要走司法途径来解决问题。但对于PPP项目融资方面的问题，缺少立法依据，使得争议处理效率受到了影响。一旦出现合作争议问题时，无法明确行政诉讼与民事诉讼之间的界线，使得解决效果受到了影响。
3.缺少监管机制。
政府滥用职权、行政腐败等问题屡禁不止，一旦政府存在职权压迫等问题时，会强行干预大型建设项目的融资、建设、经营、管理等过程，架空了社会资本的权力，从而引发法律风险。同时，由于缺少监管机制，容易出现权力寻租问题，未能正常履行权力。这些风险都可以在“廉江中法供水有限公司”、“天津双港垃圾焚烧发电厂”中找到实例。
4.社会资本对政府过于依赖。
政府违约风险也是比较常见的问题，主要表现为未履行合同中的责任和义务，对大型建设项目的运营造成了极大的损失。以廉江中法供水有限公司为例，在合同协议中规定了合营期，但廉江自来水公司拒绝履行合同，双方产生了极大的争议，使得该项目受到了巨大的损失。同时，PPP项目融资的成功与否，与法律环境的建设情况有很大的联系，一方面要符合大型建设项目的实际需要，另一方面要保障法律的稳定性。
三、大型建设项目PPP模式下融资渠道的法律对策
1.完善配套法规。
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现阶段，我国在PPP项目融资方面，还缺少完善的立法体系，导致政府与社会的合作存在严重的不规范问题，使得双方面临严重的法律风险。对此，我国应加快PPP立法体系的建设进程，确保PPP模式可以安全、稳定运行。因此，可以从以下几点进行立法：第一，各个地方政府的发展模式、发展情况等有所差异，在对PPP模式进行立法时，可坚持差异化原则。将立法工作与当地政府的规章条例进行结合，使其具备地域性特点，避免受到外来因素的影响。第二，我国可出台统一的PPP法律，根据国内PPP模式的发展现状进行分析，探究存在的问题，并制定针对性措施，这有利于明确政府与社会的职责，使其严格按照法律标准进行合作，避免出现法律风险。第三，在立法体系中应明确社会资本与政府的法律地位，二者所有权地位有明显的差异，政府不仅是大型建设项目的所有者之一，更拥有所有权，与社会资本属于合作关系。因此，明确政府与社会资本的法律地位，能有效避免法律纠纷等问题。
2.创新争议解决机制。
PPP模式实际上是一种公司合营模式，政府与社会双方存在合同关系，共同对大型建设项目进行融资、建设、经营、管理。在处理纠纷问题时，具备公法与私法两种特点，给争议解决工作带来了很大的难度。对此，在解决纠纷问题时，应以当事人双方的意愿为主，既可以选择司法诉讼，也可以选择仲裁调解，保障解决效果。同时，PPP模式在运行中涉及很多内容，无法正确区分司法界限。因此，政府与社会在签订合营合同时，应根据合作内容签订特许经营合同、项目合同两种。一旦出现争议或纠纷问题时，可根据合同划分来确定解决途径，能有效提高司法解决效率。
3.优化监管机制。
监管缺失是PPP模式的主要风险形式之一，在进行控制与防范时，地方政府应健全监管机构。应以我国中央机构设置为基础，由财务、发改、水务、交通、建设等部门共同组成监管机构，由其对PPP模式的运行全过程进行监管。同时，应坚持财务部门的主导地位，有利于对各项资金的运用情况进行审核，避免出现贪污腐败等问题。另外，还应该做好金融监管工作，由政府、社会等共同组成金融监管机构，并服从于PPP项目监管中心。在进行监管工作时，应出台项目融资法律法规，监管融资渠道的规范性，监督资金流退出机制，以保障融资资金的安全性。
4.降低社会资本对政府的依赖程度。
在签订民商事合同过程中，其中一方当事人为了确保合同正常履行，一般会对合同另一方的资质进行严格审查。由此，在社会与政府合作的PPP项目中，社会资本主体的选择也会对项目的成功与否产生影响，政府作为其中一方当事人，更应慎重地选择社会资本。社会资本要与政府建立良好的合作、沟通关系，以增强社会资本的谈判能力，以保障其权益，从而吸引更多的社会资本。同时，需要政府为社会资本营造良好的法律环境，包括投资环境、法律框架、协调机构等。政府可定期召开协商会议，促使社会资本积极参与到会议中来，与其共同分享最新的政策信息、法律信息，更好地应对法律、政策风险，有利于建立完善的早期反馈机制，提高社会资本解决问题的能力。另外，政府应落实承诺制度，加强诚信、廉政建设力度。当与社会资本签订特许经营协议后，应认真履行协议要求，不得私自改变协议规定，确保社会资本参与PPP项目融资的积极性。
结语
近些年来，我国在对大型建设项目进行建设时，普遍采用了PPP项目融资模式，能有效降低政府与社会的资本压力，保障项目正常运行。但在实际运行中，将面临很多的法律风险，需要政府与社会自觉行使权力并履行义务，共同探讨存在的法律风险，积极制定应对措施，从而保障PPP模式顺利运行。
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[4]李蓓.政府和社会资本合作（PPP）融资法律问题研究[D].上海：华东政法大学，2015.
论文作者:安艳娟
论文发表刊物:《基层建设》2018年第23期
论文发表时间:2018/9/18
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