高等教育自学考试制度设计与改革研究，本文主要内容关键词为：高等教育自学考试论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
高等教育自学考试制度（简称“自学考试”）是我国高等教育发展史上的创举，是改革开放以来我国高等教育和公共行政领域的重大制度创新。自学考试酝酿于上世纪70年代末，正式诞生于80年代初。20多年来，自学考试主动适应社会需要，不断进行制度创新，逐步发展成为中国规模最大的开放式高等教育形式。自学考试的创立和发展，满足了社会公众接受高等教育的愿望，推动了高等教育大众化的进程，丰富、完善了高等教育体系，为构建终身学习体系、促进高等教育公平和经济社会的全面发展做出了卓越贡献。当前，经济社会的发展、高等教育的改革和人民群众教育需求的变化，对自学考试事业发展提出了新的挑战。转变教育观念，健全法律法规，明确政府职责，推动制度创新，是未来自学考试发展的必由之路。
一、自学考试是“国家对公民自主学习高等教育课程的成就认可制度”，是新时期我国高等教育和公共行政领域的重大制度创新
自学考试在20世纪80年代初诞生绝不是偶然的，它有着深刻的社会动因，是当时中国政府为解决高等教育供求关系严重失衡问题而做出的一项战略决策和重大制度创新。
邓小平早在1977年就多次强调，搞现代化，不抓教育不行，“办教育还是要两条腿走路。就高等教育来说，大专院校是一条腿，各种半工半读的和业余的大学是一条腿，要两条腿走路”[1]。1978年2月，全国五届人大一次会议通过的《政府工作报告》提出：“我们要建立适当的考核制度，业余学习的人们经过考核，证明达到高等学校毕业生同等水平，就应该在使用上同等对待。”1980年2月，中共中央书记处讨论教育工作时指出：“为了促使青年人自学上进，应该拟定一个办法，规定凡是自学有成绩，经过考试合格者，要发给证书，照样使用；而且要认真执行，使青年人不光迷信上全日制大学”[2]。1980年底，教育部制订《高等教育自学考试试行办法》，上报国务院。《试行办法》对考试对象、报考手续、考试办法、组织领导、毕业生的使用和待遇等重大事项做出了原则性规定。1981年1月13日，国务院批转了教育部《关于〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》，并决定在北京、天津、上海等地进行试点。
由于自学考试适应了公众的迫切需求，一经创立，就受到求学青年和广大干部群众的欢迎。到1985年底，全国共开考文、理、工、农、医、财经、政法、教育、体育等科类60余种专业。与此相应，自学考试的报考人数从1981年下半年的4000余人，发展到1985年下半年的151万余人。进入90年代以后，自学考试事业获得了前所未有的大发展。在这一阶段，自学考试的规模迅猛发展，开考专业大幅度增加，非学历证书教育、学历文凭考试和电大注册视听生制度开始实施。27年来，全国共有1.8亿人次参加了自学考试，毕业840万人，相当于130所万人规模大学20年的毕业生总量。
自学考试的发展过程，也是人们对其认识不断深化的过程。上世纪80年代初期，“究竟要创建一种什么制度”始终是自学考试制度探索者们关心的问题。到80年代中期，“自学考试是高等教育国家考试，是个人自学、社会办学和国家考试相结合的高等教育形式”成为自学考试界的共识，并在1988年被写入《高等教育自学考试暂行条例》的总则。进入90年代，随着自学考试规模及其影响的迅速扩大，众多教育界人士充分肯定自学考试作为一种新的教育形式和制度所取得的巨大成就。到目前为止，对自学考试制度的本质属性仍没有取得统一的认识，自学考试战线多数人倾向于自学考试制度“既是一种国家考试制度又是一种教育形式，它具有考试制度和教育形式的双重属性，是考试制度和教育形式的辩证统一。”
对于自学考试这样一个复杂的社会事物，从教育系统内部和政府公共行政两个视角来分析，才能比较好地认识它的性质和功能。从教育系统内部来看，自学考试其实就是“国家（政府）对公民自主学习高等教育课程的成就认可制度”。这种“认可制度”包含三方面的含义：首先，国家（政府）制定开考的高等教育课程标准；其次，自学者的学习成就通过“国家考试”来认定；第三，是学习者的自主学习活动。这一认可制度使国家考试、社会助学、个人自学三者成为有机联系的整体，并决定了国家考试处于中枢、主导的地位，促进个人自学和社会助学的发展，形成“以考促学”的基本运行机制。这种动力机制有三个方面的功能：一是促使学习者按照国家高等教育课程标准从事自主学习活动；二是促使助学者按照国家的教育目标从事社会助学活动；三是促使社会教育资源有目的的整合。可见，自学考试以国家考试为主导，把处于相对分散、无序状态的个人自学和社会助学活动统领起来，形成一种有目的、有计划、有组织的教育活动，从而构成一种新的教育模式[3]。
从公共行政角度看，自学考试是政府运用社会化、市场化手段提供公共服务（高等教育服务）的一种全新的制度安排，是席卷整个西方世界的新公共管理运动在中国环境下的最早诠释。新公共管理是20世纪80年代以来西方发达国家掀起的一场行政改革运动，尽管其称谓在各国不尽相同，但核心理念却是一致的，即要从以科层制为基础的僵化的传统行政管理模式转变为以市场为基础的灵活的“新公共管理模式”。自代议制政府体制产生以来，甚至在西方传统的政治文化中，政府存在的理由都被认为是解决公共问题、实现公共利益。换言之，政府的基本职责就是提供公共物品和公共服务。但新公共管理理论认为，类似于高等教育这样的准公共产品和公共服务并不一定要由政府和公立机构（如公立高校、公立医院等）垄断供给。它可以由政府供给，也可以由其他公营部门、私营部门和第三部门（即非营利组织）供给。这就是所谓“公共服务的社会化、市场化”。从公共治理的角度来看，公共服务的社会化、市场化主要包含两层含义：首先，政府职能更多的是“掌舵”而不是“划桨”，政府是公共服务的“提供者”，而不是具体的“生产者”。政府负责公共服务的决策（掌舵）、提供资金或做出制度安排，而具体的政策执行（划桨）和服务的生产，可由其他社会机构或公民个人承担。其次，打破公共部门垄断，实现公共服务供给者的多元化，服务的生产者可以是政府组织、准政府组织，也可以是非营利组织和社会自治组织，甚至也可以引入营利组织，以竞争促进发展，使消费者拥有多元选择的权利，即获得“用脚投票”的机会，实现消费者主权。
显然，自学考试正是这样一种推进高等教育服务社会化、市场化的制度安排：第一，政府通过控制专业课程标准、“国家考试”以及颁发毕业证书等若干关键环节，既实现了提供高等教育服务的政府目的，而自身又从高等教育服务的具体生产（教学服务）中摆脱出来——这个过程推向了社会。事实上，即使是专业课程标准的编制、考务的实施以及综合管理等公共事务，政府也委托给了全国考办（教育部考试中心）、省市考办（省市教育考试院）等多数为事业单位编制的准政府机构来实施。在这里，政府完成了从“划桨”到“掌舵”的转变，实现了新公共管理理论向社会“授权”的制度设计。第二，在具体的生产（助学服务）过程中引入多元主体，公立教育机构、民办教育机构、社区自治机构乃至公民个人都可以成为自学考试的助学机构，考生可以自行选择一家机构接受助学服务。即使不接受助学服务，考生通过自主学习也一样可以参加考试。
二、自学考试在推动我国高等教育大众化进程中发挥了不可替代的作用，是构建终身学习体系、建设学习型社会的制度保障
20多年来，自学考试主动适应社会需要，不断进行制度创新，逐步发展成为中国规模最大的没有围墙的大学，使高等教育体系内部除了有普通高等教育和成人高等教育为主体的学校教育体系外，还有通过个人自学、国家考试认可学习成就的校外高等教育体系，从而推动了高等教育大众化的进程，促进了高等教育的多样化，初步搭建了高等教育的“立交桥”，为构建终身学习体系、建设学习型社会奠定了坚实的基础。
（一）自学考试促进了我国高等教育规模的扩大，推动了高等教育的大众化进程
自学考试具有开放性、灵活性、经济性等特点，使那些不能进入高等学校的人们，同样可以接受高等教育，最大限度地满足了人们接受高等教育的愿望和需求。经过20多年的发展，自学考试制度已成为我国规模最大的开放教育。
随着自身规模的不断扩大，自学考试制度对我国高等教育毛入学率的贡献率也逐年上升。按中国人民大学校长纪宝成提出的折算方法[4]（自学考试的“在校生数”按每年的毕业生乘以年系数“5”，如1997年自考本科专业毕业生数为28.88万，自考在校生数即为28.88万×5＝144.4万），在1997年、1999年、2000年、2002年的高等教育毛入学率中，自学考试制度分别贡献了1.66％、2.3％、2.5％和4.2％。一些高等教育大众化进程较快的省市，自学考试制度对高等教育毛入学率的贡献率更高。2000年，北京市高等教育毛入学率为40％，其中自学考试和学历文凭考试贡献了8％，浙江省当年高等教育毛入学率为13.1％，其中自考贡献了3.3％。据有关专家估计，2005年自考为天津市高等教育毛入学率的增长贡献了约8个百分点。
有学者认为，这种统计口径“过于保守”。因为调查显示，随着自考生年龄结构趋于年轻化，参加民办高校或普通高校举办的全日制辅导班的自考生占自考生总数的54％，从不参加助学的只占25％，其余为只参加少量助学者。那些参加全日制自学考试辅导班学生，实际上相当于成人高校在校生，不必计算折扣。而其余46％的考生，则可按3∶1的比例折算成在校生。如此一来，自学考试便可将1998年的高等教育毛入学率提高4.2个百分点，整体达到11.8％。如果按这种口径统计，自学考试制度对我国高等教育毛入学率的贡献还要高，而我国高等教育的毛入学率也将会进一步提高[5]。
（二）自学考试推动了我国高等教育的多样化，丰富、完善了高等教育体系
自学考试制度创立以后，带动了社会各方面的力量办学，吸纳了社会、私人资金来发展高等教育，充分发掘、整合了社会的高等教育资源，提高了高等教育供给能力，满足了人民群众的高等教育需求，同时也带来了我国高等教育的多样化。
自学考试制度创立以后，由于自学考试具有权威性，社会声誉良好，因而产生了极大的社会吸引力，带动一批民办高中后教育培训机构迅速发展。至2002年底，我国民办高等教育机构达到1202所（不含具有学历教育资格的133所民办高校），各类注册学生140.35万人，其中学历文凭试点学生31.12万人，自考助学班学生53.05万人。这些民办高中后教育培训机构，主要是通过参与自学考试助学活动积累资金和办学经验，创造和完善了办学条件，在条件成熟时经申报、审批，从而转变为民办高校的。
自学考试制度推动了高等教育经费由政府、社会、个人共同投入的格局的形成，促进了高等教育实现经费筹措渠道的多样化，弥补了国家高等教育经费的不足。“十五”期间，一个有关自学考试效益分析的课题研究报告指出：“从经济投入看，对自学考试学生的培养，国家公共教育投资仅占普通高等院校在校生的5％。以北京为例，一个普通高等院校培养一个学生，国家要投入10000多元，而自考生每人每年只有200多元，还不足5％。按此计算，25年来自学考试培养了625万多毕业生，已经为国家节省了公共教育投资1000多个亿”[6]。从公共财政角度来看，政府平均对每个自考毕业生投资相当少，从而节约了大量高等教育经费。
自学考试灵活、多样，充满了活力，使学习者能够按照个人情况接受助学辅导，充分满足了学习者的个性化要求，从而推动了我国高等教育教学形式和学习方式的多样化。
（三）自学考试发挥认证优势，初步搭建了高等教育立交桥
自学考试的最大优势在于它的认证体系，在于其开放性、灵活性和整合社会资源的强大功能。近几年来，天津市考委充分发挥自学考试在建立终身教育体系中的基础性作用，积极探索自学考试与其他教育形式沟通、衔接的结合点，初步实现了与其他教育形式“优势互补、学分互认、相互衔接、协调发展”的崭新格局[7]。
1.自学考试本科教育与普通本科教育相沟通，实施自学考试本科二学历和二学位教育。以天津财经大学为试点，依据普通本科教学计划中的主干课程，适当调整自学考试的专业课，使部分专业课程与学校的辅修课程相一致，形成“共建课”，实现了学分互认，为本科生提供了获取自学考试本科二学历和二学位的途径。这一举措使学有余力的学生获取了新的知识，增强了就业竞争能力；为没有能获得普通本科学历或学士学位的学生提供了获取学历、学位的新途径。
2.高等职业教育与自学考试本科教育相衔接。随着经济社会的快速发展，社会对于高层次、复合型、实用型的人才需求日趋旺盛；接受职业教育的学生要求提高学历层次、拓宽知识面、提高综合素质、增强就业能力的需求也在不断增长。为此，天津市考委积极探索、逐步形成了高等职业教育与自学考试相结合的具体实施方案。这一方案的实施，有利于提高学生的就业竞争力。
3.高级技工学校与自学考试专科相衔接。高级技工学校毕业生衔接自学考试专科的考试计划和衔接方案经过反复的研究论证，认为一方面能充分发挥高级技工学校注重实践环节、强调动手能力的特点；另一方面能在理论知识上弥补技工学校学生的不足。天津市考委在全国首开的这种衔接模式，受到多个省市高级技校和学生的欢迎和关注，2004年开考以来，除在天津市高级技工学校全面铺开，还推向多个省市，成为发展自学考试的新路径和高级技工学校招生的一个新亮点。
4.与行业合作，实施“双证制”人才培养模式。近几年天津市先后开考了全国考办与行业学会合作开考的餐饮管理专业、劳动与社会保障专业、物流管理专业和相应的职业资格证书的考试。自行开发了卫生事业管理专业（独立本科段）、软件工程专业（独立本科段）和相应的职业资格证书的考试。与市乡镇企业局合作，将自学考试农村经济管理专业中的三个专业方向与“蓝色证书”（农村非农人员劳动力转移培训和职工岗位技能培训）、乡镇企业职称培训合格证书考试课程进行了衔接，使考生通过自学考试达到“蓝色证书”、乡镇企业职称培训合格证书规定的标准，就能获得相应证书，一学多证，减少了重复考试，激发了考生参加学历教育的积极性。
5.面向农村，实施“红色证书工程”和“农民大专教育工程”。“红色证书工程”是天津市自学考试服务“三农”的重点项目，并纳入了天津市“农村劳动力‘351’培训工程”（3年时间，实施5大工程，培训农村各类劳动力100万人）。通过实施“红色证书工程”，天津市考委已探索出一套“以高等教育自学考试为主要形式，以培养农村应用型人才为主要目标；争取政府支持，整合社会资源，创新课程体系，助学形式多样；适应农村社会经济发展实际，为农村培养‘学得会、用得上、留得住’的具有较高素质人才的自学考试面向农村的新模式。”
总之，自学考试的创立和发展，更好地满足了社会大众接受高等教育的愿望，丰富了、完善了高等教育的体系结构。推动了高等教育大众化的进程，真正实现了高等教育的“两条腿走路”。在新的历史条件下，自学考试将继续推动我国高等教育事业向大众化、普及化演进，是构建具有终身学习体系、推进学习型社会建设的重要制度保障。
三、转变教育观念，健全法律法规，明确政府职责，推动制度创新，是未来自学考试事业发展的必由之路
1.自学考试面临的机遇与挑战。当前，经济社会的发展、高等教育的改革和人民群众教育需求的变化，为自学考试的改革与发展提供了难得机遇，但也提出了严峻挑战。第一，对自学考试制度的认识需要统一和提高。在当前高等教育改革深入、发展加快的形势下，有人对于要不要坚持自学考试发生了动摇，甚至公开质疑自学考试存在的价值，造成教育系统内部认识上的混乱。第二，管理体制尚不完善。一是政府职责不明确。自学考试是政府运用社会化、市场化手段提供高等教育服务的一种全新的制度安排，是新时期公共行政创新的重大成果之一。但是，政府在这种制度中的地位、作用和职责却没有清晰界定。在实践中，自学考试难以纳入教育发展的整体规划，有关部门对自学考试事业的发展重视不够。二是社会化工作机制不健全。自学考试是社会化高等教育形式，主考学校、助学机构、民间社团等社会主体参与自学考试管理是题中之意，但现实中社会主体参与自学考试公共事务治理的渠道缺失，因而大大降低了管理效能，制约了自学考试事业的健康发展。第三，考生权益缺乏有效保障。在一些地方行政部门出台的公共人事政策中，歧视自考毕业生的事例时有发生。社会力量参与自学考试助学活动虽然有了很大发展，但重视经济效益、忽视社会效益，甚至侵害考生利益的现象也屡禁不止。第四，在构建开放式、社会化终身学习体系的过程中，自学考试的制度优势还没有很好地发挥出来。自学考试与其他教育形式的沟通与合作尚需深化、制度化；主考校的职责、地位和作用需要新的界定；进一步扩大服务面向、扩展国家考试功能还有很大空间；考试内容和考试形式的改革相对滞后、还不能完全适应知识经济、信息社会发展的需要；学习支持系统尚未建立，远程教育、网络学习资源有待更好地开发，自学者的学习效率还不高。
2.转变教育观念，推进制度创新。第一，转变教育观念。目前，在社会上有不少人对自学考试存在着认识上的偏差，即认为自学考试仅仅是普通高校的补充教育，是一种权宜之计；随着高校扩招政策的实施，自学考试已经完成了其历史使命。这种貌似合理的论点其实是对教育制度的误解。在现代教育学的视野中，传统的学校教育系统和来自社会的校外教育系统，都是国家基本教育制度的构成部分。事实上，发展中国家在教育现代化的过程中，始终都要面对“传统”与“现代”、教育制度和社会需求之间的持久冲突。因此，除了增加财政投入、大量发展正规学校教育之外，增加教育制度的弹性，寻求制度外的资源投入和建立校外学习成就认可制度，也是促进高等教育事业发展的重要途径。目前，我国高等教育大众化的进程才刚刚开始，而终身学习体系的建设和学习型社会的到来，更对教育事业的发展提出新的挑战和新的任务，仅靠来自正规院校的力量是满足不了社会需求的。自学考试凭借自身的制度优势，整合了社会上几乎所有形式的教育资源，形成了当今世界上最大规模的社会化、开放式教育形式，符合现代教育平等化、民主化和大众化的本质特征，是当代中国对人类教育制度的一个巨大贡献。对于这样一个具有长久生命力的教育制度，不论是民间还是政府都应该给予充分的关注和支持。
第二，健全法律法规。凡与自学考试制度相关联的法律、法规等均可视为自学考试法律法规体系的组成部分。就自学考试而言，《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国高等教育法》都有与之相关的条款，国务院也早在1988年就颁布了《高等教育自学考试暂行条例》，在其立法方面可以说具有一定基础。当前，各地急需的是要有一部结合本地实际情况，促进自学考试事业发展的地方性法规。目前，天津市人大常委会已将制定《天津市高等教育自学考试促进条例》列入议程，立法工作正有条不紊地进行。通过制定地方性法规的方式，对自学考试的性质和任务、管理体制、主考学校权责、功能拓展、考生权益保障、与其他教育形式的沟通与合作等制约自学考试发展的若干重大问题做出制度上、政策上的创新安排，不仅可以填补上位法的空白，而且能够促使自学考试与各地的实际情况相结合，走具有各地特色的自考发展之路，必将对自学考试事业的全局发展产生重大而深远的影响。
第三，明确政府职责。一是明确政府作为公共服务提供者的职责。自学考试是国家（政府）依法举办的高等教育事业的重要组成部分，其产品是公共高等教育服务。因此，发展自学考试事业，为自学考试提供行政、财政、政策等方面的支持，政府部门负有不可推卸的责任。二是明确政府作为公共事业管理者的职责，依法强化对自学考试事业的宏观调控和微观规制职责。前者是指把自学考试事业的发展纳入地方教育事业发展规划中，后者是指政府要依法加强对社会助学活动的监管职责。三是明确政府作为公平正义维护者的职责。政府有义务在各项涉及自考生的公共政策中保护考生的合法权益，维护公平正义，促进社会和谐。
第四，推动制度创新。一是完善自学考试治理结构。对于以社会性、开放性为主要特点的自学考试来说，传统的科层制行政管理方式已不能适应事业发展的需要。只有把社会上与自学考试事业相关的主要利益团体（如行政组织、学术组织、服务组织、学习者组织、评估组织等）都吸纳到自学考试治理结构中来，使自学考试管理中的行政过程变成一个“公共参与”的民主过程，才能使自学考试适应经济社会的快速变化，顺利闯过“制度衰退期”和“组织变革期”，获得更大发展。二是强大自学考试认证功能。强大认证功能最为重要、最为核心的工作是专业、课程标准的研究、制定和实施，要投入足够的人力、财力、物力，研究制定适合自主学习特点、适应经济社会发展需求的专业课程标准体系。同时要发展自学考试的评价方法，改革考试的内容和形式，逐步实现从单一的终结性评价向包括终结性评价、过程性评价、实践环节考核等评价方式在内的综合性评价过渡，以促进自学考试教育质量的提高。三是构建自主学习支持平台。自学考试今后的工作重点要从“办考试”逐步向“办教育”转型，要致力于开发适合自主学习的教材以及多种学习媒体的建设，构建面向全体考生的自考助学公共服务网络平台，为自主学习者提供优质、便捷、高效的助学服务，提高自主学习者的学习质量和学习效率。四是建立自学考试质量管理体系。引入ISO9000族标准，建立符合国际标准的质量管理体系，对自学考试实施全过程进行文件化、系统化控制，确保预期管理目标的实现。公共部门应用ISO9000族标准的实践证明，把现代的、先进的质量管理理念应用到自学考试工作中，可以避免管理失控、监督不力等问题，提高管理绩效，从而为推动自学考试事业的和谐发展、科学发展、持续发展奠定良好基础。