促进西部大开发的财税政策选择，本文主要内容关键词为：财税论文,大开发论文,西部论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
财税政策与区域经济发展密切相关，它是政府调控和干预经济运行、缩小地区经济发展差距的一种行之有效的手段。总结我国多年来运用财税政策促进区域经济发展的经验，可以说，它既是促进东部地区经济发展的动力，也是拉大东西部经济差距的原因。本文试图借鉴国际经验，针对我国现实财力状况，探讨当前如何选择适当的财税政策促进西部开发。
一、国际上运用财税政策促进落后地区开发的成功经验
（一）优化投资环境建设的财税措施。
1.按既定区域政策目标，由中央政府直接拨款在欠发达地区兴建基础设施、改善交通运输条件、提高教育水平、进行技术培训等。如美国的《阿巴拉契亚区域开发法》明确规定，财政拨款应集中投放于增长潜力较大、投资收益率较高的地区，并且绝大部分用于公路建设，其余用于公共设施、能源和企业发展等。位于增长中心周围的地区，则主要用于就业培训、教育、医疗设施建设等项目，以提高当地居民素质为目的，为欠发达地区发展奠定基础。阿巴拉契亚公路网络的建设，从根本上改变了本地区交通落后的状况，吸引了大批工商企业沿路建厂，经济获得快速发展。1969—1991年，该地区人均收入比其他相同条件地区增长快17%，1991年相当于美国平均水平的83%。
2.通过规范的转移支付制度，对欠发达地区提供财政补贴，用于增强其提供公共服务的能力，平衡各地区的公共服务水平。美国给予欠发达地区的联邦财政补贴有专项补助、分类补助和一般目的的补助三种形式，主要用于医疗卫生、收入保障、交通培训、就业和社会服务、交通等几个方面。英国规定在划定的发展区内，对每一就业人员提供一定数量的补贴；意大利则对发展区实行社会保险补贴，新增雇佣工人由政府支付部分或全部社会保险金。
（二）鼓励和支持投资的财税措施。
1.对在发展区建立的企业，按其投资性质和地区等级，并根据新创造的就业人数给予地区开发、投资奖励。如法国按区域政策的目标和作用规定了三种奖励方式：开发补贴、服务补贴和研究补贴，用于奖励新建、扩建和结构调整企业，鼓励在服务和研究开发领域增加就业岗位。英国的《工业发展法》规定，对在援助区的投资，可得到相当于工厂设备投资40%的赠款。法国对受援区的企业，按投资的25%进行补贴，创造一个就业机会还可得到25000法郎。原联邦德国规定， 使原有劳动岗位增加15%以上，或是提供50 个以上新的劳动岗位的投资， 可得到约10%的投资补贴。
2.税收优惠。几乎所有国家都将此作为刺激公司向欠发达地区投资的一项主要措施，主要方式是对投资免税，或在一定时期内对投资收入减征或免征所得税。如法国税收优惠政策最长可达5年， 减让幅度最高达100%。巴西除实行减免税外， 还使用了颇具特色的税收刺激手段：规定投资者投资东北部地区可免除所得税50%，免税部分必须作为追加投资，用于规定的发展项目，以放弃部分税收代价诱导私人投资到落后地区；免除自然人的部分所得税，按相应数额认购共管基金，这种基金存入私人金融部门，然后按中央银行确定的方向投资上市，增加中小企业资金来源；自然人免缴50%的所得税，用于认购东北部银行和亚马逊银行发的新股票，以增加对这些地区的投资，这些政策的实施使东部地区1960—1980年工业生产增长速度达421%，超过全国平均速度的352%。
3.加速折旧措施。加速折旧通常是与项目相联系的，适用于新建和扩建工程。法国在发展区实行的《特别折旧许可》规定，新建筑第一年的折旧率为25%。原联邦德国规定，最初的折旧金额，工厂和机器开动可达50%，建筑物可达30%。英国实行“任意折旧”，即对发展区内工业投资实行100%的折旧扣除。
二、当前我国运用财税政策开发西部存在的困难
从以上分析可以看出，不管是税收优惠、直接投资还是转移支付，都需要中央财政以坚实强大的财力为保证。而目前我国财政中存在的许多问题制约了中央财政倾斜性财税政策的实施。其中表现突出的问题有：
（一）中央财政集中财力不足，严重制约了国家对西部地区的援助能力。
中央财政对西部地区的政策倾斜，一方面需要其直接的资金注入，另一方面需要其凭借自身权威性从经济发达地区横向转移资金（即转移支付）。这两个方面都要靠中央财政充足的财力为后盾，而目前我国财政的财力状况同这些政策要求是很不相称的。 具体表现在财政收入占GDP的比重，特别是中央财政收入占GDP的比重均过低。1978年，财政收入占GDP的比重为31.2%，1995年下降到10.7%，虽然1999 年已回升到13.9%，但从长期看，1978—1999年年均GDP增长率为9.64%， 年均财政收入增长率4.46%，后者不足前者的一半。财政收入增长长期落后于经济增长，致使国家财政在保证经常性和必保的经费支出后，没有足够的财力用于调整结构和纠正市场偏差。同时， 由于中央财政收入占GDP的比重1995年仅为5.5%，到1999年为6.06%， 大大低于国际上普遍在15%以上的水平；1979—1998年，中央财政支出占全部财政支出的比重为32.7%，中央可控财力有限，这不仅直接削弱了中央财政的宏观调控能力，而且也会促使东西部地区差距的进一步扩大。
（二）现行转移支付制度亟待改革。
转移支付的模式应根据本国国情和中央政府的政策目标进行选择。而我国多年来由于转移支付目标不明、定位不准，先后形成了体制补助、专项拨款、结算补助、税收返还和过渡期财政转移支付等6 种形式的转移支付。从方向上看，它们都属于自上而下的纵向财政平衡模式；从内容上看，只有过渡期财政转移支付属于真正意义上的财政均等化转移支付，其他五种形式都属于非均等化转移支付，从分配的财政转移支付资金总额上看，前一项仅占1.8%，后五项占了98.2%。 这使得总体均衡效果不理想，东西部差距有愈拉愈大之势。
在保证既得利益前提下的分税制，中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，把财政包干体制下形成的财力不均带入新的分税制体制中。这使地区间不均衡的问题不仅没有解决，反而在新体制中肯定了这种差距，使地区间财政失衡状况加剧：（1）从1993 年地方财政收入执行情况看，东部地区扩大基数的规模及能力远大于中西部地区，地区间财政收入两极分化倾向严重。（2 ）落后地区只有在发达地区有较高的增长速度和中央财力有大幅增长之后，才能获得更多的转移支付额。但在地方利益驱动下，一些发达地区由于增加的收入大部分要上交中央，致使税收努力程度在下降的同时普遍出现了“藏富于民、藏富于企”的现象。据统计，上海、北京、天津、辽宁、江苏、 浙江财政收入占全国财政收入的比重，由1984年的26.23%下降为1999年的14.9 %，总体均衡效果并不理想。
三、针对现实选择恰当的财税政策
当前，运用财税政策促进西部开发，主要目标应是培育投资环境，鼓励各类资本形成，进行经济起飞的先期诱导。面对中央财政捉襟见肘的财力和西部迫切的资金需求，笔者提出如下政策建议。
（一）中央财力的提高是政策实施的可靠保证。
各项政策的实施如果没有中央财政强大的宏观调控能力为保证，都只会流为纸上谈兵，起不到多少实际效果。
引起中央财力不足的原因有很多， 而当前最为突出的有两点：（1）费挤税，实际负担水平较高。据有关资料计算，虽然我国名义税负水平近年来一直稳定在10～15%之间，但如果将不纳入预算管理的所有政府税外收费归入统计的话，实际宏观税负水平在25～30%之间，也就是说，政府手中实际掌握的经济资源并不少，问题在于以税收形式进行规范管理的尚不到1／2，而不规范的制度外收入几乎全为地方政府所收取。（2）税收征管乏力，“跑、冒、滴、漏”现象普遍存在。 据有关资料统计，全国国有、集体企业偷漏税面达50～60%，个体私营经济偷漏税面约在90%以上，仅1994年我国就由于征管乏力而流失税款近千亿元以上（有说每年流失2000—3000亿元的），偷漏税和任意减免税税款约占实缴税款的20%以上。
由于这类问题的解决不可能在短期内一蹴而就，在我国现阶段以至今后一段较长的时间内，集中中央财力，加强中央宏观调控能力，主要应着眼于：（1）规范财政分配制度，缩费扩税。 一方面要通过加快“费改税”步伐，将不合理的收费制度纳入税收或废除；另一方面要通过国家立法机关规范合理收费。（2）完善税制， 健全税收征管，控制偷漏税和减免税，依法治税，减少税源流失。1999年强化税收征管已取得明显成效：共增加财政收入846亿元，占当年新增财政收入的56.4%。
从长期看，国家财力及中央财力的提高则取决于进一步深化国家财政管理体制的改革，在此不再赘述。
（二）实施旨在培养西部自身“造血”功能的财政投资政策。
中央财政以先期“输血”奠定基础，启动其自身的“造血”功能，形成内部良性循环。具体说来：（1 ）结合市场经济下政府职能的新要求，财政必须压缩一般性投资项目，逐渐从竞争性投资项目退出，侧重于解决西部开发中面临的交通、能源、通讯、农业、水利等方面重大基础设施项目投资不足的问题，优化投资硬环境，化解区位劣势。（2 ）要加大科技教育的投入力度，实施西部人力资源开发战略。西部地区教育、知识、信息和技术的落后既是西部落后的表现，也是西部落后的原因。从人口的受教育年限看，北京为7.87年，上海为7.47年，青海只有4.42年，西藏只有1.81年；从人口的受教育程度看，西部大中专毕业生比例仅占全国水平的17.8%和21.2%。振兴西部，必须依靠科技进步，加大教育投资，不仅要保证义务教育的实施，还要大力发展职业技术培训，提高劳动者素质和教育投资的转化率，依靠科技进步将西部的自然资源优势转化为经济优势。（3）加大对生态环境的保护力度， 走可持续发展道路。加大对生态环境的保护和改造是西部发展的根本。应吸取美国进行西部大开发对生态环境造成极大破坏的教训，大力改善生态环境，建立专项资金，重点用于治理水土流失，保护以绿洲为中心的生态系统，抓紧实施天然林保护工程，为西部开发打好根基。
（三）规范转移支付制度，加大转移支付力度，增强西部地区自身实力。
西部大开发的目标之一是缩小地区差异，它也是国际上通行的均等化转移支付的目标。从国际经验看，一般也是运用均等化转移支付和专项补助两种形式，很少有国家同时并存着多种转移支付形式。所不同的是，受历史、经济和自然等多种因素影响，有的国家以专项补助为主，如美国，有的以均等化转移支付为主。但总的情况是，绝大部分国家都将均等化转移支付作为转移支付的主体。从我国目前的情况看，尽管两类转移支付都很重要，但考虑到由于各种原因引起的地区之间经济发展水平严重的不均衡性和公共服务水平的巨大差异，均等化转移支付无疑将成为当前改革完善我国转移支付的重中之重。
从方向上看，我国的转移支付模式应逐渐向以纵向为主，纵横交错的平衡模式过渡。借鉴德国的经验，通过立法的形式确定转移支付系数，并且将转移支付的目的、范围都写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求以及将其它一些技术性比例也用法律形式明确规定，从而在我国总体上形成资金横向流动的法律保障体制，通过横向流动促进地区间财政能力均衡，通过纵向流动实施中央财政的宏观调控政策。
因此，建立规范的、以均等化为目标的转移支付制度的总体思路是，将现行的几种形式归并为均等化转移支付和专项转移支付两大类，前者属于一般性补助，主要针对横向财力差距，用于支持欠发达地区，促进公共服务水平的区域均等化；后者属于特殊补助，旨在实现政府特殊政策，主要用于对落后地区扶持及意外灾害事故补助等。
在确定转移支付数额的方法上，应将“基数法”逐步改为“因素法”，充分考虑不同地区的经济状况、资源、人口、教育、对支出需求等多种因素，确定转移支付数额。考虑到西部地区生产力发展水平相对落后，西部开发对资金的需求较大，应适当加大对西部地区的转移支付额度，特别是在农业、基础设施、教育、生态环境等专项补助上给予资金倾斜。此外，应将专项转移支付资金纳入专项基金管理，专款专用，对其进行事先、事中、事后监督，以保证资金的使用效率。
（四）调整税收政策，构造西部地区税收优势，鼓励向中西部投资。
与地区经济发展战略相对应，我国前一阶段实行的也是由东而西“梯度推移”的税收政策，虽然在企业所得税中也有对“老、少、边、穷”地区的减免优惠，但这些只适用于少数地区，更多的是具有“扶贫性”而非“开发性”。以往的税收倾斜政策多以区域性为主，在刺激开发地区投资的同时，也给整体经济带来众多负面影响，阻碍了经济结构的优化调整。为了避免重蹈覆辙，西部大开发中应合理调整税收优惠政策，在逐步取消多层次的地区税收优惠（尤其是涉外企业的优惠）的基础上，坚持以产业税收优惠为主导，同地区优惠相结合，以体现效率优先和兼顾公平的原则，确立西部地区的税收政策。在西部开发的同时，进行结构优化，完成战略性调整的任务。
具体设想，一方面可以借鉴巴西经验，规定某些税收优惠必须用于向西部投资，或购买特种发展国债，以让渡国家收入为代价增加西部资本；另一方面，由国家结合产业政策，在西部地区实施指导性优惠政策，优惠方式上以投资抵免、投资补贴、加速折旧等事前的间接优惠为主，增强调节功能。主要包括：（1）对投资于西部地区能源、 交通等基础产业的资金，给予较大的优惠力度和较长优惠期间，鼓励国内外民间资本进入西部基础产业。（2 ）对高新技术产业和国家鼓励发展的产业，给予比东部地区更大程度的优惠。对高新技术产业可以实行发展准备基金制度，即允许企业按投资额的一定比例在税前提取发展准备金，并规定该项资金必须在规定期限内用于科技开发、技术培训，完善对此类产业的税基优惠，扶持相关产业发展。（3 ）对符合区域发展规划的新建和扩建项目实行贴息贷款和投资补贴。（4）利用税收优惠， 加大对乡镇企业的扶持力度，充分发挥它们的带头作用。（5 ）为促进人才流动，对西部地区高科技人员减免个人所得税。（6 ）应采用收入型增值税，对固定资产进项税予以抵扣，降低西部以基础材料、工业能源、交通为主的产业税负。
（五）多渠道筹集西部开发资金。
1.建立西部大开发基金，专门用于支持西部地区基础设施建设、教育和科研投入及生态环境的保护。基金应由具有权威性的区域发展管理机构进行筹集、使用和监督，以保证资金及时到位、相关政策的切实落实及提高资金的使用效率。基金的来源可以考虑以下几个渠道：（1）借鉴三峡基金的做法，将清理税收优惠增加的部分收入和西部地区相关的收费项目及中央专项补助纳入其中。（2 ）可将消费税的一定比例或消费税的增加部分纳入其中，征收消费税本身就包含有向消费水平低的地区和人口进行补偿的含义，直接划出一定比例作为开发基金，变间接补偿为直接补偿。（3 ）可从东部大中城市水费中提取一定比例作为发展基金，用于西部水利设施和江河治理。此外，还可考虑每年发放一定数额的西部开发特种国债作为基金来源之一。基金使用方向上，应重点集中用于已具有一定经济基础、增长潜力较大的增长中心，形成地域经济增长极，带动周围地区发展。
2.提高东部经济发达地区总体税负水平。据对1995年东西部16个省市GDP和工商税收排序分析，GDP列在全国前位的省份，其税负水平排序靠后，而经济较后进的省份，税负水平却名列前位。这一方面反映了税收优惠的差别，另一方面也反映了两地税收努力程度的差距。当前在经济发达地区适当提高税负水平，补充中央财力，对西部对口支援，既是东部地区应尽的义务，也符合其长远利益。
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