从法律视角浅析存款准备金管理制度，本文主要内容关键词为：准备金论文,视角论文,存款论文,管理制度论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F832.0 文献标识码：A 文章编号：1009-4350-2011(07)-0010-02
一、当前存款准备金管理制度及操作中存在的法律风险
(一)存款准备金管理法规不完整，处罚规定不统一
我国金融法律体系中涉及存款准备金管理的法律主要有《中国人民银行法》、《商业银行法》、《中华人民共和国行政处罚法》，行政法规有《金融违法行为处罚办法》以及人民银行发布的政策性文件，但现有法律法规之间存在不衔接的问题，影响了存款准备金管理的可操作性，现有的违反存款准备金管理规定的处罚标准就有三种。
一是《中国人民银行法》第四十六条对违反存款准备金管理规定的行为，有关法律、行政法规有处罚规定的，依照其规定给予处罚；有关法律、行政法规未作出处罚规定的，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百万元以下罚款。
二是《商业银行法》第七十七条规定：商业银行未按照中国人民银行规定的比例交存存款准备金的，中国人民银行可以责令其改正，并处以二十万元以上五十万元以下罚款；情节特别严重或者逾期不改正的，中国人民银行可以建议国务院银行业监督管理机构责令停业整顿或者吊销其经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
三是按照总行颁布的《关于加强存款准备金管理的通知》规定：对于未按照中国人民银行规定交存存款准备金的金融机构，依法减轻处罚的，对其交存存款准备金不足部分按每日万分之六的比例处以罚款。而在实际操作中，采用按照不足部分每日万分之六的标准进行处罚的情况较普遍，产生了规范性文件大于法律效力的问题。同时，执法实践中还常常直接参照引用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条之规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”因而在实际操作中，会导致同类性质的违反准备金管理行为，或在不同地区类似的存款准备金违法行为，受到的处罚不具可比性和同一性。从行政执法合理合规的角度来看，也将给人民银行行政执法层面带来法律风险。
(二)对财政性存款界线划分不清晰导致少缴存的行为无法可依
目前对财政性存款缴存范围的规定是“金融机构代办的中央预算收入、地方金库存款和代理发行国债款项”，并没有相关法律、法规对其科目的细化规定。从操作实务的角度分析，如金融机构在代理财政性存款业务时，把税款收入必须纳入“待结算财政款项”科目的资金纳入一般的活期存款科目核算的，把财政收入中的非税收入、预算外收入不纳入“待结算财政款项”科目核算，而当作一般活期存款科目核算的，这部分资金未全额划缴人民银行，致使财政性存款缴存较一般存款准备金的管理存在更大的无法可依、无法可查的障碍。《中国人民银行法》忽视了财政性存款对货币政策的影响，没有将其纳入到统一的准备金管理框架内。虽然《金融违法行为处罚办法》第二十二条对占压财政性存款的处罚给予明确规定，但设限过高、过于原则，对于临时缴存不足的问题没有从轻处罚的办法，在实际管理中难以落实而形同虚设。对财政性存款的界定分不清晰，为金融机构逃避财政性存款缴存提供了机会，使人民银行掌握的大量基础货币转化为银行存款，对存款准备金管理造成了较大冲击，甚至出现了金融机构少缴财政性存款资金大大高于同期存款准备金率控制的金融机构流动性资金，从而在很大程度上影响了人民银行货币政策实施效果。
(三)对商业银行分支机构存款准备金缴存管理存在盲区
按照规定，中国人民银行的分支机构根据中国人民银行的授权，有权对金融机构执行有关存款准备金管理规定的行为进行检查监督，但具体到执法过程，按照总行颁布的《关于加强存款准备金管理的通知》第四条第(二)款规定。“政策性银行、国家商业银行、股份制商业银行违反存款准备金管理规定的，由中国人民银行总行进行处罚”。也就是说，对国有商业银行分支机构存款准备金缴存管理，人民银行各级分支行可以进行检查，但发现问题后却无权处罚。人民银行总行虽可以对其进行处罚，但往往难以及时监测发现国有商业银行分支机构的违规，因而处罚权也只是流于形式。
(四)存款准备金日间管理操作程序存在漏洞
人民银行准备金科目下分设法定存款准备金、超额准备金两部分，因金融机构日间清算频繁，清算资金侵占存款准备金的情况比较普遍。而从存款准备金管理上看，由于存款准备金仅在日终进行考核，就出现了存款准备金日间无法监控的局面，形成管理上的真空。尽管当前人民银行的清算制度已经允许商业银行先付后收、日间透支，但作者认为存款准备金作为一个特殊账户，如允许日间透支就和《关于加强存款准备金管理的通知》中“法定存款准备金未经人民银行批准，任何时候都不得动用”的规定有矛盾冲突。
(五)存款准备金账户内资金性质没有判定标准
由于存款准备金账户和清算账户实行两户合一，因而对准备金账户“未按规定缴存”和“清算透支”两种行为难以区分，金融机构准备金不足，究竟应当定性为哪种违规行为，在实际操作中缺乏准确度量的标准。
二、防范存款准备金管理法律风险的建议
(一)制定统一完善的存款准备金管理和处罚办法
作为货币政策工具之一，存款准备金的经常性调整已经成为中央银行常用手段，因此制定统一完善的存款准备金管理和处罚办法，填补法律法规中的漏洞，理顺法律冲突，已是迫切需要。建议制定统一的法律规章，以金融机构存款准备金透支的金额、频率等情况为依据，充分考虑违反存款准备金缴存的各种情况，如截留占用、挪用、迟缴、少缴、拒缴等，做出较为细化的区分和界定，从而保证处罚标准的一致性，最终进行合法合理的处罚。
(二)制定统一的财政性缴存款管理规定
建议人民银行和财政部联合发文明确财政性存款的界定标准。人民银行应从制度上对财政性资金开户进行明确定性，对资金流向予以有效规范；财政部要明确规定各类资金在金融机构的开户及处理方式。同时整合财政性存款缴存和存款准备金管理，形成完善的缴存款管理制度，并在人民银行总行与财政部协商一致的基础上，制定统一的管理规定和处罚办法。
(三)授权人民银行地市中支一定的处罚权
对商业银行分支机构存款准备金的处罚权应授予人民银行地市中支，以此强化商业银行分支机构存款准备金政策的执行效果，增强存款准备金管理的实际操作性。
(四)调整与制度对应的存款准备金账户核算体系
建议恢复“存款准备金账户”和“清算账户”分立的管理制度，不仅可以彻底解决存款准备金日间动用的问题，而且有利于厘清管理职责。即使不能实现两户合一，建议对现行集中核算系统进行完善，增加存款准备金实时监测功能，对金融机构日间动用法定存款准备金情况进行提示，当准备金达到临界状态时及时通知金融机构调剂头寸，增强存款准备金动态考核与管理功能。