政府投资项目招投标舞弊行为审计初探，本文主要内容关键词为：投资项目论文,招投标论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招投标法》）实施以来，随着我国社会经济的不断发展，法制环境的健全，政府投资项目实行招投标已成为必须执行的基本建设管理制度，被喻为建设领域的“阳光法案”。招投标在公开、公平、公正基础上择优选取承包单位的制度设置，促进优胜劣汰和工程建设市场健全发展，在节约建设成本和节省建设周期，确保工程质量方面起到了明显作用。招投标审计已成为投资审计的重要环节，是评价建设管理单位建设管理能力和水平，执行国家建设管理制度的重要内容。
一、政府投资项目招投标舞弊行为的表现形式
招标投标舞弊是指招标人、招标代理机构和投标人采取欺骗、隐瞒等违法违纪行为手段，侵害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，以获取不正当利益的行为。
政府投资项目招投标活动不仅确定承包单位，同时也对建设成本、工期、质量等产生深刻的影响。《招投标法》及相关法规对这个过程进行了具体的规定，但是在实际招投标活动中，由于缺乏有效的监督机制，仍然存在着各种各样的舞弊行为。
（一）变通处理规避招投标
《招投标法》规定，政府投资项目的勘察、设计、施工、监理以及重要设备、材料采购等，达到规定额度的必须进行招投标，而实际招投标单位往往采用多种手段规避招投标。一是将一个整体项目人为划分为若干个项目，使各个合同金额低于依法必须招标的标准，达到规避招标的目的。二是只将项目主要工程进行招标，而将勘察、设计、设备材料采购、装饰装修工程、附属工程直接发包。三是招标后将全部或部分工程分割出来，指定发包给特定关系单位。四是以招商引资、BT项目为借口，规避招投标，或变公开招标为邀请招标、定向发包。五是在招标文件中对大宗材料设备品牌和技术参数进行规定和指向性暗示，以暂定价计入合同总价，建设中未经竞价而直接采购。六是施工总承包招标时将专业工程按暂定价纳入招标，进入总承包合同金额，实施中以已经进行总承包招标为由直接发包。
（二）明招暗定流于形式
有的项目从招标程序看，从招标到开标都是按规定操作，表面上投标单位谁分值高，谁就中标，看不出任何破绽，实际却隐藏着权钱交易，暗箱操作的违法违纪行为。有的业主表面上按规定办理了招投标手续，并进入公开交易市场进行招投标，但不在指定媒体上发布招标公告，或从发出招标公告到投标评标前后仅用了几天时间，有意缩小竞争范围，限制、排斥其他潜在投标人参与投标。有的招标前与投标人私下谈妥条件，基本内定后，才开始招投标。
（三）在招标文件上做手脚，为内定中标人开绿灯
一是通过在资格预审中设定通过数量，操纵资格预审，帮助内定中标人排斥竞争对手。二是招标文件设定指向性条款和排他性资格条件，按照内定中标人条件“量身定做”招标“门槛”，限制其他潜在投标人参与竞争。三是不设置最高限价或将概算价作最高限价，给内定中标人获取高额利润留下操作空间。四是在制定评标方法和标准上，设定有利于内定中标人的加分内容，以确保内定中标人在评标得分上占优势。
（四）泄漏招投标信息影响招投标的公正性
招投标信息泛指能够影响中标结果的所有信息，通常比较重要的有标底、投标报价等。然而有的招标单位私下将标底泄露给内定的投标者，使其“一投即中”。有的投标单位通过买通建设业主和招标代理机构人员，及时掌握投标单位名单，为串标围标做好工作。有的通过获取标底、其他投标人投标内容，进行有针对性的投标，提高中标的可能性。
（五）评标人员徇私舞弊左右评标结果
《招投标法》规定，评标委员会由招标人代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员为五人以上的单数，评标专家成员应当在省、自治区、直辖市人民政府有关部门提供的专家名册中随机确定，评标过程必须按照招标文件确定的评标方法和《招投标法》规定程序进行。在实践中，招标代理机构、评标委员会成员接受投标单位贿赂，或受招标单位指使，不按照评标原则进行评标，评分标准执行不一，打人情分和倾向性打分，甚至偷梁换柱，弄虚作假，影响评标结果的行为屡见不鲜。
目前评标规定对评审和比较的条款较为原则，特别是商务标、技术标评分准确量化困难，执行中有一定的自由空间，在总分相差不大的情况下，很容易成为评标人员徇私舞弊的操作利用空间。同时评标要求在短时间内完成，评标专家不可能消化大量的投标文件，评标时容易凭感觉打分。
（六）利用围标谋取中标
某些投标人组织一批投标人、或借其他法人的资质和名称以多个投标人名义报名，形成一个围标的共同体，根据中标的需要，制作不同的投标文件，代缴投标保证金，从而中标。围标行为严重损害了招标人及其他投标人的合法权益，加大采购人的采购成本。同时参与围标的单位往往诚信缺失，编制的投标文件仅仅放在价格上，对施工方案不认真研究，即使中标，也不大可能认真履约，给项目的实施留下隐患。
（七）不按招投标文件确定的条款签订合同
《招投标法》规定，招标人和中标人应当按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同，实施中不得再订立背离合同实质性内容的其他协议。然而有些招标投标单位在施工合同订立和实施阶段，不遵照招标投标文件的主旨要求，随意变更和调整招投标确定的约定内容，私下商议合约条款，使招投标流于形式。
二、招投标舞弊行为的审计方法
招投标舞弊（特别是以权寻租和谋取单位和个人不正当利益为目的招投标舞弊）是审计查处违法案件的重要线索。审计时应将其列为建设管理审计的重点，并按照重要性和谨慎性原则，在审计过程中采取适当的方法，在审查和调查中发现舞弊行为的蛛丝马迹，防范审计风险。
（一）对比分析法。通过对投标单位投标文件的对比分析，招投标文件条款与合同文件条款的对比分析，招投标法律法规规定与反映招投标实际操作过程资料的对比分析，中标单位投标报价水平与同期类似工程、市场信息价格的对比分析，招标阶段、合同实施、竣工结算各阶段对同一问题的不同描述和处理的差异对比分析，发现招投标存在的主要问题和偏差，为查证招投标舞弊行为提供线索。
（二）调查核实法。对招投标实际操作与招投标法律法规、招标文件规定的差异情况，投标文件、合同条款与招标文件的实质性变化可以向业主、招标代理机构、投标单位相关人员进行调查了解。在此基础上进行综合分析汇总，或进一步收集资料锁定证据、或调整核实对象和方法后进行补充调查、或放弃原先的审计判断。
（三）联合会审法。招投标舞弊行为特征可能反映在同一项目前期准备、建设实施、竣工收尾等不同阶段，也可能反映在同一项目的不同分项工程之间。受审计分工的影响，这些信息往往分散于不同的审计人员中，信息沟通交流不畅，容易造成问题线索的流失和证据链的缺失。这就需要审计工作进行到一定阶段后进行联合会审，由不同分工的审计人员汇报异常情况，通过对来自不同渠道的信息进行汇总梳理和关联分析，最终形成处理意见。
（四）借用外部力量查证法。因招投标行为过程短暂、涉及主体多、操作隐蔽的原因，需要大量利用向相关人员进行调查核实的方式收集证据，但审计机关没有对个人的强制措施，证言证词容易受到串供的影响，关键证据资料的完整性和真实性容易受到隐匿和篡改。为弥补审计手段的有限性，发现问题线索时，应主动邀请纪检监察部门和司法机关参与，利用其强力手段取得人证和物证，使问题的查证快速得到突破。
三、政府投资项目招投标舞弊行为的审查
招投标在项目建设的前期进行，审计大都在事后，审计人员需要在招投标文件、过程记录、结果记录资料中寻找招投标舞弊行为的蛛丝马迹，发现隐藏的舞弊行为，经过识别分析，最终形成审计判断。
（一）规避招投标舞弊行为的审查
一是审查项目设计、招投标、竣工文件资料，发现是否存在拆分项目，标段划分不符合常理的异常情况。是否存在招标时已具备纳入统一招标的条件，而实际未纳入，通过补充合同及其他形式发包工程的现象。是否存在符合招标限额工程而未招标，纳入结算投资的问题。
二是审查承包单位分包合同、财务核算资料，审查工程资金流向。是否存在承包企业在依法签订的分包和劳务合同外，还签订了其他的分包合同，除留下管理费外，将大部分工程款转出，施工现场的管理人员与投标承诺的人员不一致的情况。
三是审查招投标资料，未按规定进行公开招标的项目，有无有权机关的批准文件，理由是否充分，与实际情况是否相符。是否存在以招商引资、BT项目为借口规避招投标的问题。是否存在应实行公开招标，未经批准变标为邀请招标的问题。
四是审查招投标、合同、结算资料，是否存在将部分设备采购、专业工程在招标时以暂列金额、暂估价招标，不纳入竞争范围，实施中未重新招标直接发包，未进行实质竞价的问题。
（二）明标暗定舞弊行为的审查
一是审查招投标文件资料，是否存在不发布招标公告、招标程序不符合规定、有意排斥潜在投标人的问题。是否存在招标过程记录资料缺失严重，内容粗制滥造、自相矛盾，编造痕迹明显的现象。
二是审查招标文件、评标资料，是否存在设置特殊条件，有意排斥其他潜在投标人的问题。实行有限数量的资格预审，是否存在人为限制潜在投标人数量，控制招投标的问题。分析评标打分细则设置是否合理，是否存在设置对中标人有利的倾向性评分规则的问题。
（三）评标人员徇私舞弊行为的审查
审查评标过程记录资料，评标人员是否按招标文件设定的评分规则进行评分，数据计算是否准确，结果是否签字确认，对异常情况应向参与评标人员进一步调查核实。
（四）串标围标舞弊行为的审查
一是审查投标人的投标文件尤其是技术标是否雷同，是否存在几套投标文件多处数据相同、图表格式、施工方案、组织管理体系、人员配备、进度计划等相同或相似，甚至出现相同错误。不同投标单位投标书中复印资料复印痕迹是否相同，出自同一台复印机。
二是分析比较所有投标人的投标报价，从报价的相似性进行判断。是否存在总报价相近并普遍接近最高限价，其中的各项报价却不合理，又没有合理的解释的现象。是否存在数项报价雷同，却提不出计算依据，没有成本分析，乱调乱压的问题。
三是审查招标人和中标人的财务资料，是否存在多个投标单位缴纳及退还的投标保证金由一个单位支付，中标单位向参与投标单位支付“协作费”、“配合费”，或通过转让明显低于市场价格的材料，变相支付围标酬金的情况。是否存在投标代理人的医保、社保均出自相同单位，投标单位之间存在关联关系。
（五）不按招标结果签订合同的行为特征与审查
审查合同、补充合同主要条款与招标文件是否一致，是否存在改变招标文件服务内容、合同金额、计价原则、质量标准、交货时间、违约责任等实质内容，不按招标和投标约定订立合同。
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