城市居民最低生活保障步入法制化管理轨道，本文主要内容关键词为：法制化论文,城市居民论文,轨道论文,最低生活保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
9月28日，朱镕基总理签署国务院271号令，颁布《城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》），并于1999年10月1 日起正式施行。《条例》的颁布实施，标志着全国城市居民最低生活保障工作开始步入法制化管理轨道。
城市居民最低生活保障制度，是政府对城市贫困人口按最低生活保障标准进行差额救助的新型社会救济制度。建立城市居民最低生活保障制度，是党的十五大和《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出的一项重要任务，是改革和完善传统社会救济制度、建立健全现代社会保障体系的重大举措，也是保证经济体制改革、特别是国有企业改革顺利进行的基本配套措施。为此，1997年9月， 国务院就下发了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》（国发[1997]29号），并召开电视电话会议，提出1999年底前，所有城市和县人民政府所在地的镇都要建立起居民最低生活保障制度。地方各级党委、政府按照国务院的要求，把城市居民最低生活保障工作列上重要工作日程，推动了城市居民最低生活保障工作迅速发展。目前，全国668个城市和1638 个有建制市的县人民政府所在地已全部建立最低生活保障制度，提前实现了国务院确定的工作目标。
随着这一制度的全面建立，各地在工作中也出现了诸如政策不统一、对象不准确、操作不规范等问题。如果不在方针原则、保障对象、保障标准、保障程序、经费筹集、法律责任等方面进行规范，那就势必影响此项工作的健康发展。因此，《城市居民最低生活保障条例》的颁布实施，对促进城市居民最低生活保障工作的规范化、制度化、科学化管理具有重要作用。
纵观《城市居民最低生活保障条例》，有如下几个突出特点：
一是明确了保障对象、范围和城市居民享受最低生活保障的条件。《条例》规定，“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”城市的法定范围包括城市和建制镇，但在这个范围以外也还居住着少量非农业户口的居民，他们没有承包土地，同样是依靠工薪收入为生，因此也属最低生活保障范围。国务院29号文件提出1999年底以前，所有城市和县人民政府所在地的镇要建立起这项制度，同时也提出“各地要根据当地实际情况，逐步使非农业户口的居民得到最低生活保障。”
根据一些地方和部门建议对“收入”的范围加以界定的意见，《条例》规定，本条例所称收入，“是指共同生活的家庭成员的全部货币和实物收入，包括法定赡养人、扶养人或者抚养人应当给付的赡养费、扶养费或者抚养费，不包括优抚对象按照国家规定享受的抚恤金、补助金。”优抚对象为国家和人民做出了特殊贡献，且抚恤补助金已列入中央、地方财政预算，是政府给予上述人员抚慰和特殊的补偿，因此《条例》规定优抚对象的抚恤补助金不计入家庭收入。
二是明确了各级政府的责任和保障资金来源的主渠道。《条例》规定，“城市居民最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。县级以上地方各级人民政府民政部门具体负责本行政区域内城市居民最低生活保障的管理工作；财政部门按照规定落实城市居民最低生活保障资金；统计、物价、审计、劳动社会保障和人事等部门分工负责，在各自的职责范围内负责城市居民最低生活保障的有关工作。”
由政府对保障对象予以救济，体现了国家和政府的责任，也是世界上大多数国家的通行做法。根据国务院29号文件精神，保障资金主要来源于地方各级财政。原来一部分最低生活保障资金由财政和保障对象所在单位分担的城市，都应转为由各级财政负担。《条例》规定：“城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出科目，专项管理，专款专用。”与此同时，国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠和资助，“所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。”
三是明确了制定最低生活保障标准的原则和权限。国务院29号文件规定：“城市居民最低生活保障标准由各地人民政府自行确定。各地要本着既保障基本生活、又有利于克服依赖思想的原则，按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力，实事求是地确定保障标准。保障标准由各地民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定，经当地人民政府批准后向社会公布，并且随着生活必需品的价格变化和人民生活水平的提高适时调整。”根据上述要求，参考各地的做法，《条例》规定：“直辖市、设区的市的城市居民最低生活保障标准，由市人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并公布执行；县（县级市）的城市居民最低生活保障标准，由县（县级市）人民政府民政部门会同财政、统计、物价等部门制定，报本级人民政府批准并报上一级人民政府备案后公布执行。”“备案”是考虑各地经济发展不平衡，消费水平也有较大差别，允许各地根据各自情况分别制定当地最低生活保障标准，但必须以保障居民的最低生活为原则，“报上一级人民政府备案”是为了对其标准进行监督和平衡。此外，随着城市居民生活水平的不断提高，最低生活保障标准确定了“只升不降”的原则，规定“城市居民最低生活保障标准在需要提高时重新核定。”
四是规定了城市居民最低生活保障的具体程序。为了更好地将城市居民最低生活保障制度纳入法制化轨道，《条例》根据各地的实际做法，对申请、核实、审批、监督等程序都作了明确具体的规定。
居民委员会是群众的自治组织，它不能代表政府接受保障对象的申请。因此《条例》规定：“居民委员会根据管理审批机关的委托，可以承担城市居民最低生活保障的日常管理、服务工作。”为了建立动态核查、调整机制，保障城市居民最低生活待遇的合理发放，《条例》规定：“享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。”“通过居委会”，是因为居委会比较熟悉和了解居民家庭生活状况，所以对申请人家庭情况的调查应该先由居委会来完成。同时街道办事处（乡、镇）在接到由居委会提交的保障对象申请后，还要由居委会配合街道办事处（乡、镇）工作人员进一步调查核实。批准权在区或县（市）民政部门。
关于办理时限，原则上是街道办事处（乡、镇）的调查核实（包括委托居委会调查核实和张榜公布、听取反映等）时间不超过20天；区、县（市）民政部门审核批准时间不超过10天。因此，“管理审批机关应当自接到申请人提出申请之日起30日内办结审批手续。”
为了使享受城市居民最低生活待遇的对象中有劳动能力但尚未就业的人员对社会有所贡献，《条例》规定，“在就业年龄内有劳动能力但尚未就业的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期间，应当参加其所在居民委员会组织的公益性社区服务劳动。”另外，从长远看，要想使保障对象从根本上摆脱贫困，必须调动自身的积极性，促进其尽快就业，以增强自我保障的能力。因此规定了“地方各级人民政府和有关部门，应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就业、从事个体经营等方面给予必要的扶持和照顾。”这些办法在各地的工作实践中，也确实取得了很好的效果。
五是明确了工作人员和保障对象双方的法律责任。由于我国相关的法律和行政法规已比较健全，《条例》列举了一些工作人员及保障对象可能出现的一些违法违纪行为，并明确了惩处的办法。《条例》在表述申请当事人在行使“行政复议”或“提起诉讼”的权利时，要求先“申请行政复议，对复议决定仍不服的，可以依法提起行政诉讼。”这样规定，首先是便于行政机关上下级的监督。行政机关自身有权也有责任处理因其管理引起的问题，包括纠正自身的错误。其次是行政复议可以改变原决定，解决问题也较快。而法院审理行政案件，一般判定维持或撤消，没有变更权，在撤消之后还要由行政机关处理。第三是把行政复议作为起诉的前置条件，并不影响对当事人起诉权的保护，当事人对行政复议不服的，仍可向人民法院起诉。
此外，为了保证城市居民最低生活保障资金的安全，《条例》规定：“财政部门、审计部门依法监督城市居民最低生活保障资金的使用情况。”
各地城市居民最低生活保障工作都应遵循《条例》规定的原则，但由于各地情况千差万别，各省、自治区、直辖市人民政府可以根据本《条例》，结合本行政区域的工作实际，制定具体实施办法。