我国民办高等教育管理体制问题及对策研究，本文主要内容关键词为：高等教育论文,管理体制论文,对策研究论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1003-2614(2002)03-0013-04
自改革开放以来，我国民办高等教育得到了恢复和发展，随着我国市场经济体制改革的不断深入，民办高等教育更取得了长足的发展，但是，民办高等教育的发展过程也不是一帆风顺的，遇到了很多困境和障碍，同时自身也存在各种各样的问题，这些因素都阻碍了民办高等教育的发展。在21世纪的今天，如何促进我国民办高等教育更加健康、更加快速的发展？如何让民办高等教育发挥更大的作用？本文试图从制约民办高等教育发展的关键因素之一宏观管理体制入手，探讨更好地发展民办高等教育之路。
一、民办高等教育管理体制存在的问题
“一般认为，高等教育体制是国家组织和管理高等教育的方式、方法与制度的总称”。高等教育管理体制则是指政府对各种形式的高等教育的管理和监督形式，通常主要还是指管理系统内的机构设置以及权限的划分，其中权限的划分在世界高等教育发展进程中主要是指中央政府与地方政府之间的关系以及政府与高等院校之间的关系。按以上的界定，我们可以将民办高等教育管理体制理解为政府管理民办高等教育的机构设置和权限的划分。在这种意义上，在对民办高等教育发展历程研究的基础上，我们认为我国民办高等教育管理体制存在着很多的问题。
从20世纪50年代到80年代初期，我国实行的是与计划经济相适应的高度集权的高等教育管理体制；从1985年以后，我国开始了教育管理体制的改革，改革的主要方向是：“改变统得过死的中央过于集权的体制，实行在中央大政方针下的地方分权；改变政府对学校管理过多过死的体制，确保学校依法自主办学的权利和责任。”反映在高等教育管理体制上，其目标是建立起中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。经过15年的改革，这种新型管理体制已初步形成，但从严格意义上讲，我国政府还是缺乏管理民办高等教育的经验，旧的高等教育管理体制仍靠其惯性在起作用，民办高等教育管理体制还没有真正建立起来，问题颇多。具体而言，表现在两个方面：
第一，管理机构缺失。至今，我国真正管理民办高等教育的机构还没有建立起来。按照《社会力量办学条例》，我国对民办高等学校进行管理的机构是教育行政部门，并未单独设立管理民办高等教育的机构，也无专职的管理人员。在中央一级，仅仅在教育部成人教育司设有一个社会力量办学管理办公室，还是个处级单位；在省一级，全国31个省市区中，只有4个省区有独立的社会力量办学管理机构，即湖南、新疆、河北、山西，有18个省的社会力量办学管理工作归口在成人教育处。在我国，管理公立高等教育的部门和管理民办高等教育的部门未分开，这必然导致管理行为的混乱与无序。另外在我国还缺乏非官方的管理民办高等教育的团体和组织，即一些中介组织——各种咨询机关、各种协会及一些社会组织等。在我国民办高等教育发展过程中，管理主体的缺乏必然会引起管理职能的缺失和弱化，也将使民办高等教育的发展进入无序状态，从而制约了民办高等教育的进一步发展。
第二，权力界定不清。首先，中央与地方政府的权限划分不清晰。我国的公立高等教育的管理体制实行的是中央和省级人民政府两级管理，以省级人民政府管理为主的新体制。按照《社会力量办学条例》的要求和国家教育部《民办高等学校设置暂行规定》以及公立高等教育的分级管理体制，举办具有颁发学历文凭资格的高等学校由国家教育部审批，其设置标准由国家教育部制定，不具备颁发学历文凭资格的高等教育机构由省、自治区、直辖市、计划单列市教育行政部门负责审批，并抄送国家教育部。由此可见，对民办高等教育的管理沿用了公立高等教育的管理体制，实行分级管理，但在《社会力量办学条例》中，仅仅明确了审批及设置标准的制定上中央政府和地方政府的各自的权限，在对民办高等教育的具体管理职能和权限的划分上，并未做出清晰、明确的规定，从而出现以下问题：中央政府的职能是什么？地方政府的职能又是什么？中央政府的宏观管理包含什么？地方政府的决策权和统筹权包括什么？以地方管理为主，这种主次权力如何划分？这种权限界定不清不明确的状况导致了政府管理行为的不当。其次，政府与民办高等院校间的关系不明。《社会力量办学条例》第九条规定，“社会力量举办的教育机构应当遵守法律、法规，坚持社会主义的办学方向，贯彻国家的教育方针，保证教育、教学质量”，在其它条款中则有社会力量办学要接受主管部门的审批、监督、检查、审计等规定。除此之外，国家和政府给予了教育机构一定的自主权：在人事制度、工资制度、课程设置、招生、资金使用、教学管理的自主权。但是在实际运行过程中，在政府如何处理与民办高等院校的关系的问题上，并非是清晰可辨的。一是民办高等教育可以自主地决定它们的办学目的、学费、课程、人事、学术标准吗？二是民办高等院校在拥有自主权的同时，应对社会、国家承担什么责任？自主权与责任如何平衡？三是政府应对民办高等教育的发展承担什么权力与责任？四是政府与民办高等院校的关系是管理与被管理、控制与反控制的关系还是指导与被指导的关系？在这些基本问题上，我国并没有明确的回答，同时界定清楚的一些自主权也没有真正完全落实到位。
由于民办高等教育管理体制存在的问题，国家和政府的实际管理行为出现了混乱：一是缺乏权威性的管理机构，政出多门，出现有人管又无人管、互相推诿的现象；二是政府与民办高校关系的不确定性导致了两种倾向：一方面政府干预过多，如在办学层次、年限、收费标准、人员配备等方面，影响了民办高校的自主管理。又如民办高教属于成人教育系统、民办高教限于专科层次（国家严格控制社会力量举办高等教育系统）、民办高校只能招第四批或第五批的学生等等规定也限制了民办高等教育的发展。另一方面，政府对民办高校的具体问题的处理随意性强、约束不力，如在投资者和办学者的权限、董事会和校委会的关系、民办高校教师的各方面权力的保障、民办高校与公立高校的地位及关系、民办高校的公益性与资本的逐利性的关系等等问题上管理不力，从而使民办高校事实上处于无约束的自主状态。此外，政府管理民办高等教育的手段缺乏，行政手段仍占很大的比例，而其他手段不足。
以上所述的民办高等教育的管理体制问题及所引发的具体管理行为混乱问题，再加上民办高等教育自身存在的问题如资金问题、产权问题、师资问题、收费问题、教育质量问题、专业设置雷同、办学特色不足等，形成了一种合力，阻碍了民办高等教育的发展。我们知道“私立高等教育是21世纪即将来临之际中学后教育中最有活力和发展最快的组成部分之一”，对于我国而言，21世纪的高等教育体系中民办高等教育应当是重要组成部分。因此如何使民办高等教育得到更健康的发展是至关重要的。那么如何解决民办高等教育管理体制中的问题？在提出具体对策之前，让我们先来探讨世界上其他国家的一些成功的经验和做法。
二、世界私立高等教育管理体制分析
“从国际范围来看，私立高等教育存在着巨大的差异。无论在经济实力、招生规模、学术声望，还是资金来源等方面，全球范围内私立中学后院校之间都存在巨大差异，即便在同一国家之间也是这样。”因此笼统地论述世界私立高等教育管理体制有些困难，也有一些冒险性。但在这里我们可以借用美国著名高等教育学家伯顿·R·克拉克先生的理论模型来分析这一问题。
伯顿·R·克拉克认为，西方高等教育系统的协调模式首先根据政府控制还是市场这一维度来区分，那么可以将6个国家安置在一个连续体上，即：
在这6个国家中，瑞典具有范围最广和最严密的国家协调体制，美国最具自主选择和市场交换特征的制度。其次，在上一维度中如果增加学术权威这一维度，那么国家权力到市场的连续体重新改为国家、市场和学术权威呈三角形的协调模式，如下图所示。
世界上大多数国家都可以在这个连续体中找到自己的位置。因此克拉克的理论模型比较准确地反映了世界上大多数国家的高等教育系统的管理体制。
随着时代的发展、随着政治、经济、社会的发展以及大学使命的扩展，当代各国都寻求私立高等教育管理体制的改革，寻求一种理想的模式。根据克拉克的理论模型，并结合世界大多数国家的私立高等教育管理体制的一些共同点及一些新变化，我们可以将世界私立高等教育管理体制归纳为以下几点：
（一）机构设置较完善
世界大多数国家都拥有独立的管理私立高等教育的机构以及外部的非官方的中介组织。日本“凡实施私立高等教育的学校，均归文部大臣管理，进行管理的职能部门为文部省高等教育局私学部；凡实施中等及中等以下教育的学校，主管者均为都道府县知事，进行管理的职能部门不是地方教育委员会，而是知事直属的私学振兴局”；非官方的中介组织是咨询机关、私立大学团体、联合会、私立短期大学协会等。美国在联邦和州设立了单独的负责私立教育事务的教育机构，但对私立高等教育的管理上各州差异很大。依靠社会机构对私立高等教育进行管理是美国的一大特色，很多的管理职能是由非官方的社会机构承担，如非官方的评估系统。法国是实行中央集权的统一性管理的国家，但只有那些与政府鉴定契约的私立高等院校才属于政府的管辖范围之内。同时法国建立了由教育行政人员、政府代表、社会专家、师生及家长团体、代表和私立学校代表组成的咨询审议机构，实施对私立高等教育的管理，法国还有“全国高等教育与科学研究理事会”。英国有大学基金委员会和拨款委员会。
（二）政府与私立高等院校间的关系较明确
世界上大多数国家的私立高等教育拥有相当大的自主权：私立高等院校由于其“私立性”必然要求其比公立高等院校享有更加充分的自主权，但私立高等教育作为整个教育系统内的一个子系统，仍然具有公益性，因此必然承担一定责任，接受政府的监督和管理。根据克拉克的理论模型，不同国家私立高等院校享有多大自主权或换句话说政府拥有多大的控制权是同各个国家的历史文化背景、政经济状况等相联系的。但不管怎样，有一种发展趋势是共同的：大多数国家都在变革——原来的那些国家控制较强的国家如法国试图摆脱严密的控制，向市场协调的方式靠拢；而实行市场协调模式即私立高等院校拥有极大自主权的国家如美国、英国则加强国家控制的力度。当然不同的国家这种变化的程度将不同，发展过程亦不同。但无论如何，国家私立高等院校间的关系较明确，各为权益主体。
（三）管理手段丰富
世界上大多数国家对私立高等教育的管理手段丰富多样，主要有立法、资助、信息服务等手段。在这里主要分析两个方面即立法和资助。首先，世界上大多数国家都制定了相应的法律，实行法律行政，通过法律来管理和规范私立高等教育。日本、美国是这方面的典型。日本的私立高等教育管理的法律包括《教育基本法》、《学校教育法》、《私立学校法》、《私人财团振兴法》等法律法规。美国更是崇尚“依法治教”。美国的制定法与判例法同样对私立高等教育的发展起到重要的作用，《权利法案》是私立高等教育能够存在和发展的法律基础，《达特茅斯学校案》确立了美国私立高等教育的地位和自由。其次，国家通过资助私立高等院校从而渗透并进而控制私立高等教育。日本1970年颁布的《私学振兴财团法》以及1975年颁布的《私立学校振兴援助法》使国家资助私立高等教育的行为的法律化和制度化；美国1965年通过的《高等教育法》第一次明确地规定，联邦政府要向公私立高等学校提供长期的资助。1972年修订《高等教育法》时，又首次决定联邦政府不带任何附加条件而向公私立高等学校提供资助，所有家庭经济困难的学生，均可申请联邦资助，并开始设立学生贷款。英国同样也对私立高等院校给予资助，只不过资助的经费增减幅度较大。
三、关于我国民办高等教育管理体制的发展方向的建议
根据我国民办高等教育管理体制实际存在的问题，结合发达国家私立高等教育管理的经验，为促进民办高等教育的健康、快速发展，我们认为我国民办高等教育管理体制的发展方向为：建立独立的民办高等教育管理机构，明确中央政府与地方政府间的权限以及政府与民办高等院校间的关系，并使管理手段丰富化、法律化和社会化。
（一）应尽快建立独立的统一的民办高等教育管理机构，使管理职能专门化，从而避免管理行为的混乱、无序及疏漏
在这里，应尽快改变多头管理的局面，如劳动部门、人事部门、工商部门、社会部门、民政部门等，应建立统一化的机构；另外民办高等教育不能归为成人教育系统，而应是高等教育系统中的一个单独的子系统。还有，在建立独立管理民办高等教育的机构之外，应放手培育中介组织，如高等教育基金会、民办高等教育联合会、民办高等院校校长会议等，利用这些中介组织，承担咨询、协调、评估、监督、沟通等职能。
（二）应明晰中央政府与地方政府的管理权限
中央政府的权力应集中在更宏观的领域，如颁布法规、制定全国统一的政府和发展规划；地方政府的权力应集中在因在制宜地出适合各自地区的经济发展和社会发展的民办高等教育的政策和规划。另外在审批、教育机构设置、变更、招生、检查监督等方面应进行明晰地权限划分。
（三）确立民办高等院校应有的法人地位，正确处理政府与民办高等院校间的关系，保障民办高等院校的自主权
在民办高等教育中，政府应减少不必要的过多的控制，而尽力使其具有更大的自主权，使其能够发挥其优势，灵活反映消费者市场（学生）、劳动力市场（教师及行政人员）、院校市场（民办高等院校及公立高等院校之间的竞争）、资金市场和技术市场的变化和要求。但是在这里加强民办高等院校的自主权或者说给予民办高等院校更大的自主权，并不意味着不要国家的控制。世界上其他国家对私立高等院校都存在着控制，对于我国而言，这种控制相对多一些而已。对民办高等院校的适当控制是完全有必要的，民办高等教育并不全是“私人产品”，而是准公共产品，具有一定的公共性，因此必须要承担一些责任，有义务保证教学质量，促进教育公平和国家的发展。因此要找寻到民办高等教育的自主权与责任的平衡点。
（四）实现从行政管理向法制管理、经济管理以及行政管理相结合的转变
我国民办高等教育管理手段的发展方向是走法律手段、经济手段、政策手段以及行政手段相结合的道路。目前，最可行的手段是政策手段和经济手段，但应尽快发展法律手段。很多专家学者不断地呼吁尽快制定和出台民办教育法。法是政策的成熟化、定型化，现在当务之急或者说民办高等教育发展的关键仍靠正确可行的政策，同时谋求将成熟的政策上升为法律，但不能急于制定法律，因为将不成熟的政策上升为法律将会引起更多的问题。经济手段中土地的优惠、减免税等方式是可行的、现实的，而现在就开始提供资助则是不可行的，因为民办高等教育兴起的一个重要原因就是国家财政的困难。无论怎样，对民办高等教育的管理应减少行政手段，增加政策手段、经济手段，法律手段。
要实现上述目标，还有很多路要走，还要克服一些障碍和阻力。关键的二步是：一改变观念。充分认识到民办高等教育的重要性和优势。对民办高等教育的定位要准确：是“拾遗补缺”还是“一个组成部分”，亦或是“重要组成部分”？对民国高等教育的优势也要有准确的认识：民办高等教育规模小，机制活；能迅速适应市场条件、学生兴趣及经济需要的变化。但民办高等教育同样存在劣势：起点低、师资力量弱，因此政府应引导民办高等教育从小做起，办出特色，不能盲目上“档次”。二克服计划经济体制下的惯性作用，形成新的定势，按市场经济规律确立新的态度、强化新思维，只有这样才能打破常规，不断创新。
标签：社会力量办学条例论文; 美国教育论文; 社会管理论文; 大学论文; 法律论文;