西方国家管理国有企业的基本方式分析，本文主要内容关键词为：国有企业论文,西方国家论文,方式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
如何解决国有企业相对效率低下、政府负担沉重这个世界性难题，八十年代以来西方国家已做了不少尝试。尽管国有企业“出资人到位”和“二元目标”问题较难彻底解决，西方国家国有企业的改造也时间不长、做法各异、问题尚存（不像国内一些报刊所言“已经取得成功”）；但由于西方国家市场化机制、法制化程度和工商管理专业人员素质要优于发展中国家，因此他们的探索对于我国处理政企关系和建立国有企业激励约束机制，仍然有不少可供前瞻、可资借鉴的地方。
西方国家把国有企业看作是一种特殊企业，对国有企业的管理方式带明显的政府主导色彩。他们管理和改革国有企业的经验，体现着西方国家国有企业受到的来自体制环境上的激励约束。
1.界定进入领域，收缩国企范围
国有企业自产生以来，在各国分布的行业和范围一直就有差异。尽管西方流行国企存在的三种学说即“公共产品论”、“自然垄断论”和“宏观调节工具论”，但一些国家的私人企业陆续进入公共产品、自然垄断行业的事实也使上述理论难圆其说。伴随着二十世纪国有企业兴衰、演变和“私有化”浪潮的探索，西方社会普遍认识到：对于一个现代国家和社会来说，国有企业有其不可替代的特殊功能，但也不是越多越好。界定国有企业的“进入”领域，收缩在以往“国有化”运动中过度进入的范围，是政府集中精力、财力和物力“管”好国企的先决条件。
西方国家设置国企主要遵循“市场失灵原则”、“产业调控原则”和“社会公平原则”进行。“市场失灵原则”是指只有当市场配置资源的功能对于某种产业或产品“失灵”时，即对于资金实力和抗风险能力不足或因赢利少甚至可能亏损使民间资本无力、无意进入，而社会又非常需要的产业领域，政府才不得不投资兴办国有企业去提供相应产品；对于市场调节可以自动实现经济运行效率的一般性产业，国有企业一般不再进入——以最大限度地发挥市场机制对经济资源的配置效率和减少政府直接投资。“产业调控原则”是指对于那些关系国家产业发展战略的领域（如对国民经济整体发展关系重大的基础产业和支柱产业、对国家长远发展有战略意义的高新技术产业、对处在幼稚产业阶段的民族工业等等），私人资本不宜或不敢进入，政府应以雄厚的资金及人力物力支持介入，以提高自己对国民经济的控制力。“社会公平原则”是指有些产业如果由私人管理经营可能会限制低收入阶层消费、加剧社会两极分化、出现贫富悬殊等（如邮政、供水、供电等企业），由于国有企业具备“社会目标”而非一味追求利润的优势，因而它的介入可以向社会中低收入阶层提供价格低廉的公共产品。
在这种原则指导下，西方国家从八十年代开始了对国有企业的改革。改革从两方面入手：一是将一部份国企从竞争及其他私企可进入的领域退出，缩小国有企业的总体规模；二是规范政企关系和改革国有资产运行管理体制，明确国有企业的权力责任。而前一种国企适度收缩的做法，一定程度上为后一种运营好战略产业国企的做法创造了“集中精力和财力”的前提条件。
2.明晰产权，明确权责
对于政府投资机构普遍存在的产权不清、权责不明的“国企病”，西方国家采取了多种措施试图缓解。
——实行与财政体制相一致的国有资产分级所有。即国资隶属关系与各国的预算体制直接挂钩。西方国家一般都建立的是从中央到地方的三级财政体制，与之相应，国有资产在法律上属于中央和地方政府分级所有，各级政府间有明确的财产边界。上级政府对下级政府所有的资产无权支配。这种体制简化了国有资产的委托代理环节，强化了地方政府对国有资产的权力责任。
——设立统一的国家所有权代表机构行使所有权。德、法、英等国的法律规定，以财政部为核心对国有企业行使统一的所有者权能，包括制订发展目标、资金供给、选聘董事会成员、批准资产收购出让等；瑞典、巴西等国则相继建立了国家控股公司，统一管理国家拥有的股份，代行国家所有权。这些统一的国有资产、国家股份管理机构成立后，原来分属于政府行业主管部门及各部部长对国有企业的管理职责便由这个机构统一调配、行使了。
——尽可能使出资人“人格化”。西方还有一些国家的国有企业是由行业主管部门代表政府行使所有权的。为了使出资人到位、明确权责，法律授予主管部部长出资人身份直接行使所有权。如挪威工业能源部部长代表国家对国家石油公司行使所有权，负责任命董事长及董事会成员；澳大利亚联邦和各州政府投资兴办的200多个国企， 均由议会责成行业主管部部长代表同级政府行使出资人职能，指定企业董事会成员，对企业重大决策起导向和约束作用。
——最大限度地把国有企业改造成为投资主体多元化的“股份制”企业。西方国家明确产权关系的主要思路之一，就是国有企业“股份化”，借此实现所有者与经营者分离、调整政府与国企间的行政隶属关系、转移财政负担、提高企业竞争意识和压力等目的。国家持股份额一般根据产业和企业在国民经济中的地位来确定，分为国家全额持股（多为垄断性公用事业）、国家控股和国家参股（多为与市场相容的中小企业）三种。民间资本和其他法人资本的介入，一方面使国有企业内部形成直接到位的出资人利益主体与国资权益之间的相互制衡，使政府不得不由直接干预转为间接管理；一方面也使国有股权在竞争态势下有了强化运营、监管的动力。
——强化国有产权代表为核心的董事会管理体制。国有企业股份制改造后，国家再像原来那样直接管理国企已不现实，通过国有股代表为核心的董事会实现国家所有者权责，就成为重要途径。西方国家的做法是：①把董事会作为联接所有者和管理者的中间地带。政府仅仅是控制、影响董事会人选，向董事会提出发展目标；但目标、计划要由董事会决策认可方能生效，政府不向企业直接下达指令。②保证董事会成员的社会化、知识化。实行外聘董事占2／3、专家不少于1／3的原则，从经济、法律及有成就的现任和退休企业管理者中选聘，与公司业务有关部门的公务员不宜任命为董事。③建立“决策型董事会制”。董事会职能限制在有关企业长远发展的战略性决策上，不参与日常经营管理，使企业“想大事”和“干具体事”的权责分开。
3.规范管理，以法治企
明析产权只能在所有权和经营权分开的意义上明确权责，大量的企业营运管理事务及权利关系，主要还要靠条例、契约和法律等来细致规范。西方国家以法治手段管理国企、规范权责，主要体现在以下五个方面。
——制订《国企法》。西方很多国家有专门规范国有、公有企业的法律。土耳其（1983）、新西兰（1986）、澳大利亚（1994）等国也先后制订了《国有企业法》、《联邦公营企业法》等。国企专门法明确规定了国有企业的权利、义务、同国家间的关系，在一系列根本问题上分清了国企与非国企、不同类型国企在经济生活中的不同功能、可享受的不同权力和应承担的不同责任。去年我们课题组在向全省国企老总发放的一次大型问卷访谈中，设计了“您认为国有企业是否必须承担政府的某些义务”的提问，291人（49.4%）竟认为“不应该承担， 否则没法和其他类型企业公平竞争”；还有185人（31.4 %）也选择了“应该市场利润第一，政策义务第二”的答案！仅有155人（26.3 %）明确表示“应该承担，这是国有企业性质决定的”。这不能怪被访问者，在国企转换机制、“走向市场”的政策动员和舆论宣传中，我们对国有企业转制的特殊前提及不同国企参与市场竞争深度、承担政策义务程度的差异缺少法规性说明，人们的选择难免“跟着感觉走”。
——对国企实行“一对一”立法管理。如日本对103 个国有特殊法人企业分别制订了103个特殊法律， 日本国铁就是依据《日本国有铁道法》设立的；美国每成立一个政府公司即由国会通过一个“单行法律”，目前美国40个政府公司就有40个单体法律；澳大利亚每个政府出资设立的公有企业也都制订一个专门法律，根据不同企业的功能和治理结构规定详尽条文，等等。由于我国对国企缺少法律意义上的权责细则说明，难免出现非国企认为国企特权太多“不公平”、国企只看到自己承担的“特殊”责任大也报怨“不公平”的现象，难怪一些明明承担大量政策义务（增加了成本）却又被迫与其他自然垄断性国企一样以“绩效”成败论英雄的国企老总们慨叹，现在政府只认“钱”了……
——切重要事项均以契约形式事先约定。法律不可能穷尽一切事项。契约观念深入人心的西方人在国企改革中事事好象都要“订合同”，如德联邦财政部制订《联邦参股管理条例》、法政府与每个国企签订《计划合同》、英芬意等国政府与混合型经济的股东事先签订确保政府控制权、一票否决权的“金边股”协议等等。就连西方“私有化”运动，其实质也并非否定国家产权的经济作用，而是实现公营企业“私有化”运动，即规范国家机构行为的是公法；国有国营企业出让部分股权后，转为受私法——公司法约束的公司制企业。再如国企经营者“身份”，德国法律明确规定“从总公司到下属分公司经理人员都不能出自政府机关，而必须是有经营才干的企业家”，韩国法律规定“董事长不得由总经理或公务员兼任”。这些条文明明白白，保证了法人权和政府权力的分离。
——严格依法办事。法律在给政府控制国企以种种通道的同时，也明确限定了政府的权力和赋予企业较多自主权。如有的国家法律规定政府可以任命国有公司董事长，但同时规定不得下达法律规定之外的指令；政府该管的必须管（如制订计划合同、实行监督稽核等），否则属于“不作为”的违法行为，政府不该管的则不能管（如企业内部人事权、经营权等），否则属于“越权干预”，企业可以上告追究政府部门的法律责任。
——立法机关对政府和国企实施监督。西方国家国会拥有对国有企业进行管理监督的最高权力，国会立法，政府只是受国会委托依法对国企进行管理。日本的国企大都依行政法的特别法设立，这些法由国会制定，因而国会对国企拥有较大控制权；美国关于国有资产管理的各种议案均须经国会审议通过方可实施，如美国邮政业实行企业化管理就是国会1970年通过法案来决定的；英国国企的建立、改组、废除以及非国有化等重大问题，必须由议会通过专门法令来决定，议会下专设以国企为工作对象的常设委员会对国企进行管理。国会这种既立法又监督执法的权威性，很大程度上制约了政府对国企管理可能出现的“越位”。
4.分类管理，间接为主
根据国有企业是否存在竞争、是否承担社会政策义务及其与国民经济发展的关系，西方国家把国有企业大体分为垄断性国有企业和竞争性国有企业两大类（在实践中这两类国企互相交叉）。对垄断性国企采取直接管理和间接管理相结合的方法，控制程度高，管理较直接，国企自主权相对较少；这类国企在西方国企比例中占少数。而对竞争性国企政府一般不直接控制，采取经济手段间接控制，推动其与私企平等竞争。具体区别表现在：
——垄断性国企的董事会成员中政府官员占一定比例，一些重大决策国有产权代表（董事会成员）还要向主管部门或财政部报批；对于竞争性国企政府只通过股权、董事会和相关法律进行间接管理，不过问企业日常经营活动。
——垄断性国企政府一般都花较多精力管理运作，竞争性国企特别是中小型国企则常常通过制订合同交给个人或集体去经营。
——垄断性国企的人事、价格、工资、财务等要受到政府的直接调控；竞争性国企的这些方案一般则根据市场和经营情况由企业内部经营管理层商定。
——垄断性国企多是为满足社会需求而设立的服务性企业（如铁路、邮政、广播等），国家投资后在要求降低消耗、收回成本的前提下，没有硬性赢利指标；竞争性国企大都分布在加工业、建筑业、商业、服务业等领域，要按市场规律运作、按合同完成资产保值增值指标。
——垄断性国企多数要承担一些社会政策义务，也有机会享受到政府优惠或商业特权；竞争性国企的社会义务相对较少或可以拒绝接受。
5.打破国企垄断，市场激励约束
尽管一些国企因承担社会义务而享受到国家赋予的某种特权和补贴，但西方国家对这种“特许”非常谨慎，并且花大气力尽可能促成国有企业与私营企业的“公平竞争”环境，以使国有企业最大程度地与市场机制接轨。
——扩大竞争行业的产业范围。西方国家普遍认为，伴随资本市场的发育，历史上的垄断行业在缩小范围，非国有资本的投资领域必然呈扩大趋势。因此国企管理“私法化”首先是要确定竞争性行业范围，把非垄断行业的国有企业推入市场。虽然对于把垄断性公用事业私法化、市场化人们还有很多不同意见，但竞争性行业的扩大和以往一些“垄断性行业”的逐步放开“准入”成为西方国家的一种趋势。
——允许私企进入原国企垄断经营的一些领域。如德、法、英、日等国的电力、石油、电信、公路、钢铁甚至金融等原来一直国有国营的产业，八十年代以后已经允许集体、个人和外资进入或与国企组成股份企业，或单独组建与国企竞争。为了打破国企垄断，西方一些国家还采用特许制度和政府规制代替原来国有化管理自然垄断行业的做法，通过投标程序和合同监控等政策规制鼓励私人企业与国企竞争为某一地区服务的唯一特许权，能否取胜关键看谁的价格低和能按政府意图提供服务性产品。
——把相当多的国企组建成民间资本进入、充满活力的公私共有型公共企业。即对于那些私人企业难以或不宜单独进入的生产、服务领域，一方面国有企业的进入非常必要，一方面通过适度引入私人资本、国有企业“股份化”的形式，构成降耗提效的内部竞争机制和利益制衡，以防止国有独资企业容易产生的垄断和官商行为。
——国有企业“民营化”。对于一些国家需要保留控制权但又适宜市场化运作的企业，西方国家大胆采取了国有民营的经营形式。法国的做法是由国家独资或控股这类企业的母公司，而将其子系统及其加工任务等通过招标，委托民营企业经营管理。美国的国企由政府直接控制的很少，绝大部份国企是“出租”给私人企业经营的，被“出租”的企业包括国防部、专业主管部投资兴建的各类企业，美国通过政府向企业提供订货、保证销路、提供各种资金以及企业向政府交纳租金、提供合格产品等方式，实现双方权利义务。
——“公平”处理国企的补贴、特权问题。国有企业由于承担政策义务常常处在与私企不平等竞争的状态。西方国家处理这个问题有这样几种做法：一是严格核算国有企业因承担政策义务增加的成本费用，给予合理补偿：如日本政府根据国有企业承担义务的情况，给予和限定某种产品垄断经营权、债券发行权、政府低息贷款优先权或他人土地征用权等。二是国企不纳税，不缴利润：如美国法律认为，国企本来就是靠国家税收兴办的，国企不纳税和不缴利润，可以使国企有更多的资金自我发展、投资新的公益事业。三是设置专门资金或机构“代替”国企承担政策义务：如瑞典创立特殊的国家基金承担政策性职能，意大利由各大公司共同出资建立专门的政策实施公司等。四是尽可能减少国企政策义务：如新西兰政府一方面免除了国有企业一定要从其他国企或部门购买商品和服务的义务，一方面解除原来提供给电力、电信服务和邮电服务部门的特殊保护，终止了原来用国有资金补贴相关企业的办法。五是硬化国企预算约束，取消国企任何特权的补贴：如新西兰法律规定，政府不给予国企任何担保或信贷支持，如果国企经营不善出现严重亏损，政府可将其关闭或出售给私人，政府不对企业债务承担义务；新加坡的国有企业实行完全的市场化经营，国有企业把追求最大限度的利润作为自己的主要目标，亏损企业得不到国家的任何特殊补贴，只有破产一条路，国企承担社会义务与私企也必须承担的方式一样，只不过都是在力所能及的范围内进行，政府不得强迫。
6.行使出资权能，强化资产监管
西方国家调整政企关系后，政府对国企奉行“主事不理事”、“监管不经管”的策略。日常经营事务不去经管，所有者权益则要“主权”在握、加强监管。资产监管的途径主要有四种：
——专业主管部门监管。英、法、德等通过财政部，意大利、瑞典等国通过国家控股公司，还有一些国家则是通过行业主管部（如能源部、工业部、邮电部等），一方面向国企派出产权代表，参与公司发展政策、重大决策的制定，另一方面则定期向企业派出专门调查组，对企业预算、结算、资金转让、利润用途、经营者报酬等进行经常性监督。为了强化专业主管部门的监管，西方国家以法国为代表，由国企主管部门（法国为财政部）向国企派遣常驻代表——国家主计员（或译作稽查员）。主计员由财政部长直接领导，工资由财政部支付，任期五至六年；代表政府对国企的财务状况进行经常性监督。
——财政部门监管。澳大利亚等国的法律规定，公营企业实行严格的财务报告制度：一是按财务年度提交企业年度报告，二是上报年度收支预算和中期财务报表，三是重大事项随时报告。不能按照要求编制年度报告的，要处以罚款；有意欺诈的处5年以下监禁； 不能妥善保存企业财务凭证的处6个月以下监禁。 由于政府财政部门对企业财务活动控制较紧（主要是贷款、帐户和资金管理等，如垄断性国企的全部经营收入必须进入政府指定银行的长期帐户），又通过财务报告制度依法监控国企，迫使国企经营管理人员不得不认真向国有资产所有者负责。
——审计机关监管。英、法、德、日等国都设有独立于政府、直接向国会负责的专门的国家审计机关。审计机关每年对国企帐目进行稽核。检查财务收支是否合乎规定，审查企业经济活动的合法性，并对企业的经营效率和效益进行评估。审计机关要随时向国会报告对国企审计的结果。通常情况下国会对国企的监督也侧重在财务方面；特殊需要时，国会可委派专门调查小组对有关国企进行立案调查。
7.调控人事、分配，经营者利险相称
西方国家对国企经营者的人事、分配调控，和他们对国有企业功能的定位和分类相衔接。
——政府根据持股情况确定对国企董事会的控制深度。英、法、德、瑞典等西方国家一般按全资、控股、参股三种持股比例确定对董事会成员的调控力度，全资国企的董事长和董事由主管部提名，内阁或议会讨论任命；控股国企的董事长和董事由主管部牵头同主要外来股东协商提出人选，上报内阁或议会，最后由股东大会讨论通过；参股企业则根据股份比例行使股东投票选举权。无论何种类型国有企业，政府一般都不直接决定经理及其他企业管理层人选。
——国企产权代表做出重大决策时要征求政府部门意见，受到出资人的控制。全资和控股国企的董事长由主管部门提名向部长负责，遇到重大决策一般都要和主管部协商；如果董事长意见和政府发生严重分歧，没有特殊理由，往往要么是董事长自动辞职，要么政府撤换董事长。但董事长对总经理的日常经营一般不加干预。通过董事长这个中间地带，把政府对企业日常经常的行政干预隔断。
——国企经营者工资比公务员高出不多，不少人工资、奖金在总收入中只占次要地位；他们收入主要来源是股票红利。西方国家为了防止国企经营者追求短期盈利或帐面利润，还采取了购股证、赠股、期股、延期支付奖金和分成的办法，把经营者的报酬和企业长期绩效挂钩。兼职董事一般还可以拿到相当于本人原工资10—20%的薪酬。
——国企经营者受到产品市场、资本市场和经理市场的三重约束。相对发达的市场机制及国企经营机制的市场化，使产品市场、资本市场对经营者阶层的业绩、社会评价和收益构成压力。尽管一些西方国家允许政府官员出任国企董事、董事长职务，但政府官员在国企董事会中比例很低，其他股东代表、各路专家及职工代表占去大多数（如法国规定国企董事会中不少于1／3的专家、知名人士，意大利国企决策层中的专家和职业经理人员比例更高一些，德国规定国有企业管委会派到下属公司的经营者必须是工商界人士），而且德国、韩国等国家还明确规定政府官员不得出任国企董事会成员，国企经理阶层各国则更不允许由官员身份的人担当——国企经营者阶层没有“官”位保护却面临发达的经理人才市场“威胁”，这就迫使他们倍加珍惜自己的地位、荣誉而不敢懈怠。
标签：国企论文; 国家出资企业论文; 市场垄断论文; 法律行业论文; 企业经营论文; 宏观经济论文; 垄断竞争论文; 国家部门论文; 法律论文;