韩国政府对企业规模经营的培育及借鉴，本文主要内容关键词为：企业规模论文,韩国政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1948年成立的韩国政府，从美占领军当局接管日据时代留下的财产后，没有对其实行全面的国有化，而是按“财产归属法”将其“出售”（价格远低于实际价值）给“有功”人员（主要是与政府有关者）。这一私有化过程的实质，是将有限的财产交给被认为有经营才能者管理。从此，这些私人资本凭其政治和经济的优势，逐步发展成为垄断企业。1961年军人集团通过政变执政后，宣布处理“非法敛财”而将大企业的所有者逮捕，三星财团总裁李秉哲立即表示将所有财产捐献给国家，其他被认为通过非法和不公正手段获取财产的人亦纷纷仿效。但当局的真正目的是迫使这些企业为国家经济建设服务，而不是要将其国有化。因此，企业仍由原所有者经营，只是其经营方向要与国家经济建设计划一致，并且遵从政府管理。尔后，大型企业在韩国经济发展的各个阶段，一直起着十分重要的积极作用。
与自由市场经济中政府对垄断企业的管理（执行反托拉斯法）不同，韩国政府通过各种措施直接干预产业组织，以实现大企业和国民经济的协调发展。一方面，为了通过实现规模经济降低生产成本，摆脱国内资源贫乏和市场十分有限的约束，增强产品进入国际市场的竞争力，采用优惠措施促进企业的大型化；另一方面，为避免政府保护导致的低效率，以及企业垄断造成的负面效应，又采取限制措施保证竞争的有效进行和促进生产效率的提高。这里不论述各种具体措施，而是简述政府在这两方面的主要政策取向。
一、促进规模经营的基本原则
现代工业生产的一个十分重要的效率来源，是规模经济的实现。韩国政府为促进企业的规模经营，其政策取向较为突出地表现在三个方面。
第一，协助企业生产达到最小有效规模。初始投资的大小、资产专用程度的高低、资本和市场结构等因素，共同决定了企业的生产必须达到一定的规模，才是有效率的。生产达不到这一最小的有效规模，单位产品的固定成本过高，就会造成资源的浪费。为了让企业达到和实现最低的有效规模，韩国政府采取的措施有：（1）政府依据不同行业的特征，协助确定最小有效规模的大小，避免企业盲目投资造成损失；（2 ）促进新建企业尽快出口，使新增生产能力得以充分应用；（3 ）对正在培育规模经营的行业，严格限制新企业的加入；（4 ）当已有企业被认为低于最小有效规模时，要求并协助企业进行合并。自1965年以来，化肥、汽车、造船、海外建筑、电子等行业都先后进行过此类合并。
第二，反对不正当竞争，约束过度竞争，但不限制集中。市场制度要能实现有效配置资源的功能，其理想状态是有足够的生产者和消费者参予竞争，形成公开的和公平的均衡价格。对经济发展初期的韩国来说，国内市场十分有限，在大多数行业，要实现规模经济就意味着垄断的出现。处于垄断地位的企业可以取得超额利润，导致资源的不合理配置和收入的不公平分配。另外，垄断企业之间为争夺市场份额，常常通过非生产手段进行过度竞争，造成社会资源的浪费。即对于落后的发展中国家来说，实现充分竞争的市场效率和实现规模经济的效率二者之间，在一定程度上存在着冲突。但这种冲突不是对称的。若为了市场竞争而限制企业发展，规模经济就不可能实现；但在实现规模经营的基础上，还可以通过其他措施消除垄断的负效应。韩国的反托拉斯法曾经4 次（1964、1966、1969、1971）努力而未得以有效执行，在很大程度上表明规模经济和竞争效率确实存在冲突，同时也表明政府将实现规模经济置于首要位置而反垄断次之。因为对于韩国来说，若为了满足充分竞争的要求而放弃促进规模经营，迅速工业化以达到经济自立的目标就很难在短期内实现。因此韩国政府选择规模经济优先，然后主要通过两个途径来减少垄断与充分竞争的冲突：一是要求大企业面向国外市场生产，扩展企业生存和竞争的空间；二是制订各种政策，防止垄断企业之间为争夺国内市场而发生的过度竞争。基于此，1981年实施的反垄断法，其目标是反对垄断导致的不正当竞争和过度竞争，而不反对规模经营的表现形式——市场集中。
第三，限制外资企业的进入。韩国当局认为，在企业形成规模的过程中，从先进国家引进技术和管理方法生产替代品，需要先在国内市场上逐步积累资本和经验，使企业在掌握先进技术的同时又能结合本地优势进行生产，才能进入国际市场并最终实现规模经营的效率。一旦允许外资企业进入，国内市场就会很快被占领，民族工业就失去了生存和发展的空间。因此，在整个产业升级和工业化的过程中，韩国严格限制外资企业的进入。国内投资的储蓄缺口主要通过政府担保的外债来填补。到80年代后，韩国成为外债负担较突出的国家，这主要是其为实现工业化而引进外资的过程中，为保护国内企业成长以实现规模经济，选择间接融资而不是直接投资的结果。
韩国促进企业实现规模经济的措施，集中表现在1986年在原“促进法”基础上综合而成的“产业发展法”中。大体上可将这些措施分为三类：（1）保护企业进行扩张所需的资本和技术积累， 如：限制竞争性产品的进口，减免原材料进口的关税，对重要产品实行价格管制，对重点生产提供补助等；（2）促进最佳生产规模的实现， 如：对已实现规模经济的行业，禁止新企业的随意加入，限制老企业的扩容，对未实现规模经营的行业，由政府主持企业间的兼并和生产能力的重组；（3 ）鼓励企业提高生产率，如：为企业增加生产能力提供优惠贷款，对研究与开发和培训提供资助等。所有这些措施，目标只有一个，那就是促进企业的规模经营。
二、减轻政府支持的垄断的负面影响
除了垄断的一般缺点以外，政府直接干预企业组织的扩张，至少还存在以下负面影响。1.政府直接干预企业进入或退出某一行业，通过合并和重组使企业经营达到一定的规模，也就是直接干预资源的配置。在信息不充分的条件下，与中央计划经济的情形一样，存在着政策失效的可能。2.不论采取何种措施促进企业规模的形成，其核心不外乎一是向企业转移一部分收入，二是让企业有机会积累资本，也就是将生产成果留在企业而不是在更大的范围分配。即企业因政府的直接干预而取得收入。要是没有政府的直接干预，企业就不会得到这部分收入。因此，政府实际上是为企业扩张提供一种“经济租”。这种经济租的存在主要带来两方面的问题：一是企业总是力图影响政府作出有利于企业自身的决策，从而将部分可用于生产的资源转移用作寻租活动，对于整个社会来说，寻租成本是一种浪费；二是政府行为导致的租金和市场形成的租金不同，市场租金会因竞争者的进入自动地消失，政府租金实际是超乎企业竞争的利益分配，而政府决策又是受各利益集团左右的，因而政府租金存在的时间可能过长，导致长期内资源的无效配置和收入的不公平分配。为减轻这些负面效应，韩国政府主要采取了以下措施。
第一，为避免因信息缺乏而导致的政策失效，一方面，政府并不是对基础产业和重点产业内的所有企业都直接干预，而只是对核心企业进行管理；也不是对企业经营的具体过程进行干预，而主要是对经营效果进行监控。这就大大减少了政府管理企业所需的信息量。另一方面，为保证客观地了解企业的经营状况，要求企业按月向政府报告出口、产量等重要指标，未按时报告或错报者，会受到罚款甚至监禁处分。
第二，寻租成本本质上是一种交易成本，其大小决定于如何才能取得政府提供的租金。韩国与一些发展中国家比较，以及与战后至60年代初这段时期比较，企业用于寻求政府租金的成本并不明显，这是因为：（1）韩国自60年代起的经济发展过程中， 国家政策的制定者是主要由军人集团为首的强权政府，一般企业很难通过在政府中寻求代理人来为自身谋利益；（2）军人政府执政后， 原来已具有一定垄断地位的大企业并未解散，这些大企业的存在减少了整个社会的寻租成本；因为，在寻租活动中小企业不可能与大企业抗衡，只有放弃；大企业之间相互了解，不必支出太多的成本用于了解对方的情况；大企业一般实行多元化经营，并不会因某一政策的实行而被置于死地，也就不必过多地将资源投入寻租活动；政府的经济目标总要通过大企业来实现，重要政策总是有利于大企业的，企业的经营者清楚地了解这一点。也就是说，强权政府和既存的产业组织结构，大大地减少了韩国企业的寻租成本。
第三，政府扶持企业的最大缺陷之一，是企业可能在长期内过度地依赖于政府提供的保护和资助，导致资源的浪费和企业经营的低效率。在很多发展中国家这是很普遍的现象。鉴于此，韩国政府在促进企业成长的过程中，主要采取两方面的措施：一是事前的，不论是实行进口替代进行保护，还是引进技术实现产品升级，都大体确定一个时间表，一般为2～3年，企业必须在这段时期内实现积累和提高产品竞争力；二是事后的，对好些经营绩效达不到要求的企业，取消各种支持并将其并入其他经营效益显者的企业。
第四，通过各种形式的资产重组，转移生产效率低下的企业资产，保证规模经营的实现，或通过统一分配市场份额，避免垄断企业之间的过度竞争。如60年代的投资风潮，产生了一批效率低下的企业，1969～1972年间，政府通过合并、出售、清算等方式，强制性地处理了数十家企业。70年代的投资繁荣，又在某些行业产生了临时性的生产能力过剩，当局于是进行“重化产业重组”，如将4 家生产发电设备的企业并入“韩国重工和建筑公司”，合并后的企业规模过大不利于私人经营，政府又将其国有化；3家小车制造厂中的一家， 被要求退出原来的生产而专门从事卡车和公共汽车生产，但许诺一旦小车需求增加后，该厂可重回小车行业；3家从事航海用内燃机的厂商中，大宇被要求退出生产， 另外2家则在专业化分工的基础上划分市场；重型电子机械行业由8家企业组成，较大的3家被要求合并成一家，专门生产高技术产品， 一家小企业只允许为同行企业生产零部件，另外4 家较小的企业则生产技术水平较低的普通产品；4 家电子开关厂被要求各自专业化于生产一种产品；两家炼钢厂中的一家被强制性地要求收购另一家的股票以完成兼并，银行对此提供信贷。到了80年代中期，造船、海外建筑、肥料等行业成为韩国的“夕阳”产业，出现了一批效率不高的企业，政府又组织了新一轮的资产重组。如1984年，3家化肥厂被清理，63家造船厂被并为 17家。1986～1988年间，这3个行业内又有82家企业被清算或兼并。总之，当企业经营不善时，在下一轮资产重组中很可能就不存在了。
通过以上各种措施，即使是受到政府扶持的大型企业，也必须努力提高经营效率，从而成功地消除了政府对大型企业的直接扶持而造成的负面效应。
三、可资借鉴的经验
正如朴正熙政权希望的那样，韩国的大型企业在实现经济计划的过程中起了关键的作用，成为迅速工业化和产业不断升级的主要力量。可以说，在经济发展阶段，韩国政府关于大型企业的政策，基本上是成功的。这种成功得益于当时的各种有利因素（如强权政府），但制定政策的一些基本原则，对其他发展中国家来说仍具有普遍意义。大体上可总结为以下几个方面。
第一，在规模经济明显的行业，政府应促进有效规模的实现。企业必须达到一定的规模，才能实现有效率的生产，这是现代经济的客观要求。企业的规模经济，在市场经济的自由发展过程中，主要是经过竞争逐步集中而得以实现，历史上市场经济国家的大型企业的成长，主要是这种过程。我国彩电、冰箱等行业近10多年的发展，也是经过市场竞争后趋于集中，规模经营逐步得以实现的。但对于处在追赶过程中的发展中国家来说，那些被淘汰的企业，其初始投资无疑是一种代价。韩国的经验为我们提供了一种新的也许是更经济的选择，那就是通过政府干预来实现规模经济。我国的汽车、轴承、自行车等行业，为实现规模经济，政府应采取适当措施，如：确定最低生产规模，达不到这一规模的就不允许投资；在规模经济的培育过程中，限制新企业的兴建和投产；对于已达到规模经济要求的行业，禁止新企业的进入，以避免过度竞争。
第二，在经济发展过程中，政府可通过直接干预企业的资产重组，保证规模经营的进行。某一行业的生产会随着资本的积累、技术的进步和其他企业的进入而增加，在市场（即实际有效需求）较稳定的情况下，相对过多的厂商之间的过度竞争，会造成生产能力的使用不足，从而使规模经济难以实现。在发达的市场经济中，在通常时期，企业资产可通过资本市场或依法破产而转移；在生产能力普遍过剩而引发经济衰退后，大批企业的破产会使资本在较大范围内得以调整。通过这种渐进的或激烈的资产重组，资本会逐渐集中于那些有效率的企业。从而保证规模经济的实现。可在发展中国家，资本市场不健全，不能保证社会资本的有效转移，全面的经济衰退为社会难以承受，也不一定能达到重组经济的目的。韩国在60年代末的清除低效率企业，70年代的“重化产业重组”，80年代的“夕阳”产业集中，其真正的意义在于，在资本市场不发达，企业不能依照法律顺利破产的情况下，由政府通过行政手段来重组资产和划分市场，保证规模经济的实现。这一经验为我国的企业改革提供了一种可能的选择。如对于经营缺乏效率的企业，过多的生产同类产品的企业，因经济结构变迁必然产生的“夕阳”产业，其存在有悖于规模经济的要求，但其资产又不能按“正常”渠道（依法破产或产权交易）转移，政府可采取强制性的购并、清理等方式来实行重组，保证规模经营的实现。就国有企业来说，通过政府主导的企业重组，使资产布局和国民经济的发展计划相协调，清理不良资产，实现规模经济，才能在国民经济的发展中发挥尽可能大的作用，也才能最大限度实现国有资产保值和增值。
第三，发展中国家为追求经济的迅速进步而对企业发展给予扶持者不在少数，但如韩国这样成功的却不多。韩国关于大企业的扶持较成功的一个重要原因，是注意减少扶助的负面效应。政府扶持的目的是迅速实现规模经济以提高有限资源的使用效率，带动整个国民经济的良性发展。但从企业角度来看，获得扶助则是一种低成本的“租金”。政府和企业的目标不尽一致，使得：（1 ）企业的寻租成本（如各种形式的行贿支出）造成资源的低效率使用，对国有企业来说，则表现为资产流失；（2）企业从自身利益出发影响政府决策，可能会导致社会资源的误置，如投资于一些不合时宜的大型项目；（3）部分企业会长期地依赖政府的保护和扶助，不致力于提高自身的经营效率。韩国为减轻这些负面影响提供了一定的经验。如，政府的扶助是公开的，主要是那些对经济计划的实现起着关键作用的产业内的重点企业，受扶助的企业在经营绩效上受到严密的监督，这就大大降低了寻租导致的资源浪费；又如，受到保护和扶助的企业的经营绩效，必须按时间表达到一定的标准，否则就停止保护和扶持，并将其并入绩效好的企业。这样，保护和扶助就成了企业提高效率的激励因素，而较少产生过度保护下的低效率经营。
总之，韩国的经验表明，发展中国家的政府，在经济追赶的过程中，为实现生产的规模经济，应该并且可以发挥积极的作用。
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