中国PPP政策工具选择及其选择模式研究
——基于中央政策的文本分析
□胡春艳 周付军
（中南大学 公共管理学院，湖南 长沙 410083）
摘 要： 为深入了解我国PPP政策工具选择现状，基于政策工具视角，采用文本内容分析方法，以中央政府层面（2013-2017年）颁布的PPP政策文本为分析对象，从政策工具、政策目标、项目生命周期三个维度构建了PPP政策三维分析框架。研究发现：PPP政策工具选择偏好明显，在基本政策工具维度上偏重环境型政策工具，政策目标维度偏重PPP模式推广和合作环境营造，项目生命周期维度偏重项目采购与执行；PPP政策工具选择模式明显，具体表现为两种模式四条路径。
关键词： PPP政策；政策工具；政策目标；项目生命周期
PPP（Public-Private-Partnership）是指政府与社会资本签订合约，共同合作、共担风险，完成公共服务项目[1]，是政府提供公共产品与服务、缓解财政压力的有效手段。自2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”[2]，PPP在我国受到了前所未有的关注和重视，全国各地开始在公共交通、市政工程、环境保护、医疗卫生等公共领域大力推广应用PPP模式。中央各部委则出台了一系列政策为PPP保驾护航，但这些密集出台的PPP政策是否能促进PPP项目的执行呢？数据显示，截止2018年6月全国PPP管理库（即通过VFM和财政承受能力论证，处于准备、采购、执行和移交阶段的项目）项目总数达7749个，但实际落地项目（即处于执行和移交阶段项目）为3668个，实际项目落地率仅为47.3%[3]。若将PPP储备清单项目（4800个）计入，则实际项目落地率更低。由此可见，政策的陆续出台没有导致有效的政策执行。政策学家们认为政策执行的有效性在很大程度上取决于政策的制定、政策要素组合的科学性、政策的可行性和政策目标明确性程度等多种因素[4-5]，这意味着政策本身与政策执行效果存在较大的关联性。为验证问题假设，本研究从政策工具、政策目标和项目生命周期三个视角出发，对我国中央PPP政策展开文本计量分析，以期对上述疑问提供一个合理的解释。论文将从政策工具视角出发，首先对国内外相关研究文献进行梳理，其次遵循工具分类、内容编码、统计描述、交互分析等步骤层层深入，对PPP政策文本展开计量分析，揭示出PPP政策内部政策工具间的深层结构和互嵌关系，以寻求导致当前PPP政策执行效果不佳的可能原因。最后结合PPP实践提出促进PPP政策转化和应用的可行建议。研究可为理解PPP政策提供一个全新的解释，有助于丰富和加深对PPP政策的认识，进而推动我国PPP政策的优化和完善。
一、文献回顾
（一）PPP政策
PPP政策是近年来公共政策领域研究热点之一。在政策演化研究方面，刘徽发现我国PPP政策核心主题的变迁始终围绕着项目试验和PPP模式创新和应用的具体实践展开[6]，大致经历了政策间断松散期、低密集期和高密集期，政策变迁过程从“被动反应”到“积极推动”再到“全面主导”，而PPP政策学习呈现出“吸取教训”模式而非“社会学习”模式的特征[7]。在政策效果研究方面，Sadran指出PPP项目为解决紧急性公共政策问题提供了一种可行方式，但其本身并不会产生善治[8]，甚至可能会掩盖效率低下的问题[9]。房引宁等通过探究PPP项目政策效果影响因素，指出PPP政策实施应重视政府信用水平、项目发展环境等因素的影响[10]。温来成等对PPP税收政策研究后发现，加强税收政策工具的协调、配合，防止相互矛盾和冲突是保障PPP税收政策有效发挥作用、实现公私双方合作共赢的关键[11]。
马铃薯常见虫害有地下害虫、蚜虫、瓢虫等，地下虫害可在播种沟内配合底肥撒施3%辛硫磷颗粒剂防治，蚜虫可在苗期采用10%吡虫琳可湿性粉剂喷雾防治，瓢虫可用2.5%氯氟氰菊醋乳油喷雾防治。马铃薯常见病害有晚疫病、疮痂病、病毒性病等，晚疫病可用70%代森锰锌可湿性粉剂喷施防治，疮痂病可用65%代森锰锌可湿性粉剂喷雾防治，可采用脱毒种薯、淘汰病株的方法预防马铃薯病毒性病害。同时要加强草害防治，可用72%异丙草胺于苗前进行封闭灭草，或用24%烯草酮乳油于苗后进行除草等。
（二）政策工具
“新公共管理”运动及其“管理主义”倾向于注重对市场机制、工商管理技术和社会化手段的应用，从而更加注重实现公共管理目标的手段与工具[12]。此后，学界对政策工具关注度日益增加并持续至今。在政策工具类型上，不同学者依据不同的标准进行了不同划分。Linder等人依据政府行政干涉程度构建了一个政策工具分类模型[13]。Ingram则从行为假设角度依据政府引导方式不同对政策工具予以分类[14]。Savas则按照政策工具不同使用主体区分了不同类型的政策工具[15]。Howlett和Lowi等学者则依据工具的强制性程度做出区分[16-18]。此外，Rothwell等按照政策工具对技术层面产生影响不同对政策工具进行了区分，这一划分类型在国内政策工具研究中得到广泛认
可[19]。
在政策工具选择和运用上，学者们主要分析了四类影响因素。一是政治性因素，McDonnell指出政策工具的选择不是一种技术练习，而是“信仰和政治问题”[20]，国家意识形态[21]、国家能力[22]、国家政策风格[23]，以及工具合法性[24]等外部环境因素，是制约政府政策工具选择的重要方面。同时，Böcher和Linder等学者也指出制度性因素[25][26]、政治需求[27]和工具政治可行性[28]等内在环境因素同样会对政策工具选择和运用产生影响。二是经济性因素。Feiock等研究发现工具选择中利益和成本的分配[29]、工具的经济和政治交易成本会影响政府政策工具选择的逻辑[30]。当收益和成本间的不确定性存在相关时，会对工具选择产生显著影响。此外，经济和政治领域的全球和区域性多边贸易协定也会影响政策工具选择[31]。三是资源技术因素。政府所持有的治理资源和有关政策工具的信息资源量[32]、资源性质和工具特性均会影响政策工具选择[33]。如Chávez等人发现在计算工具成本时明确的技术资源或技术理由就变得尤其重要[34]。四是个体特质因素。政府决策者的偏好[35]、所受约束性质[19]、决策风险和决策者过去的工具选择经验[13]、决策者的观念信仰专业背景[36]等都会制约政府政策工具选择。此外，有学者研究指出决策者对工具的熟悉程度、所遵循的政治传统等因素同样塑造着决策者对政策工具的看法[26]。
综上所述，国内外学者从政策演化和政策学习视角对PPP政策变迁和政策学习模式展开研究，有助于加深对PPP政策演变和政策学习模式的理解。此外，学者还借助不同分析方法探讨了政策工具分类和工具选择影响因素，对未来政府政策工具选择和运用具有重要的理论指导作用。然而，目前很少有学者从政策工具视角对PPP政策内部工具选择与政策执行效果之间的关系展开深入研究。因此，本文将政策工具分析视角引入到PPP政策研究中，试图从多维角度对PPP政策工具进行剖析和审视，呈现政策工具深层结构和互嵌关系中存在的冲突或缺失，为未来修订和出台PPP政策提供客观参考，促进我国PPP持续健康稳定发展。
政治环境也就是国家对于中小企业发展的态度，相应的政策法规、税收优惠等内容，这些政治环境是决定企业内部控制制度建立的关键。
小学品德与社会课的课堂教学生活化的有效开展离不开先进的教学理念和科学的教学内容的支持。但是现阶段，在开展生活化教学的过程中首先要面对的就是教师教学理念的落后和教材内容的陈旧这两个问题。如果不解决这两个关键性的问题，小学品德与社会课堂教学生活化的目标就难以实现，生活化教学的优势就得不到充分的发挥。
二、政策工具视角下的政策分析框架
本研究从基本政策工具（X维度）、PPP政策目标（Y维度）和PPP项目生命周期（Z维度）三个维度出发对2013-2017年中央层面PPP政策展开分析。其中，X维度主要通过运用数理统计方法对当前中央层面PPP政策所选择和运用的政策工具进行归类，并对各类政策工具出现频次进行统计分析；Y维度则从体制机制构建、合作环境营造、模式推广应用、项目管理、投融资机制创新以及PPP可持续六个方面出发，就PPP政策工具作用于PPP政策目标的频次和分布特征进行统计分析。Z维度依据财政部对PPP项目的阶段划分，对作用于PPP项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段的政策工具频次和分布展开分析。
卡夫卡生前曾一再把自己称作“洞中鼠人”，1913年，他在给恋人菲利斯的信中就已经这样说了：“对我来说，最好的生活方式，即带着我的写作用品和灯具，住进一个大大的、这个被隔离的地窖的最里间。”[14]383两年后，他再度与菲利斯相恋的时候还是这样说：“只有我从自己的洞里走出来……我才有爱你的权利。”[13]117-137
实践中考虑大数据时代的实际发展状况，通过对其技术的科学使用，可扩大人类测量、记录和分析的范围，不断延伸知识的边界。此时，城乡规划物理领域的计算也发生了革命性的扩展。具体表现为：
（一）X维度：基本政策工具
因20世纪80年代欧美国家政府治理改革和对政策质量的持续关注，政策工具逐步成为公共政策研究新领域，其中罗斯维尔（Rothwell）对政策工具分类研究颇具代表性。罗斯维尔“从工具与措施角度将复杂的政策体系进行了降维处理，具有显著的维度内聚合效度与维度间区分效度，同时又具备较强的目标针对性与内容指导性”[37]，因而其成果在政策工具研究中得到广泛的应用。本研究在罗斯维尔供给型、环境型和需求型[23]政策工具分类基础上，结合相关学者研究和PPP实践，对三类政策工具进行详细划分，得到13种政策子工具（如图1）。
供给型政策工具是指政府通过多样化的形式采取措施支持PPP发展，为PPP发展和推广提供配套基础设施，运用现代技术和信息手段构建PPP信息库、专家库，或为PPP发展设立专项资金等。具体而言，供给型政策工具主要包括基础设施建设、科技和信息支持、人才培养和资金支持，对PPP发展起到推动作用。
需求型政策工具是指政府通过购买服务、开展项目示范试点工作等方式来带动PPP发展和进一步推广应用，持续提升PPP发展需求，以实现PPP长久可持续发展。需求型政策工具包括海外机构或交流、贸易管制、示范工程和政府采购，对PPP发展起到拉动作用。
在基本政策工具维度分析基础上，本研究引入PPP政策目标维度进行分析，从体制机制构建、合作环境营造、模式推广应用、项目管理、投融资机制创新和PPP可持续等六个方面出发，分析当前政策工具所作用的效果，探析需要强化的政策工具。最终形成图2所示分析结果图。
图1 PPP政策三维分析框架图
资料来源：作者自制
（二）Y维度：PPP政策目标
本研究将筛选出58份政策文本作为分析样本，并以政策文本具体条款作为分析单元进行编码。依据“政策文本编号-具体章节/条款”规则对分析样本进行内容编码，如1-1-1代表编号为1的政策文本第一部分第一条内容。需要注意的是，在保持政策编码样本一致的情况下，某项政策文本并不必然同时包含作用于三个维度的政策工具，可能只包含其中一个或两个维度的工具。因而在进行政策工具归类统计时，作用于不同维度的政策工具会存在数量（此数量是指作用于该维度的政策工具数而非编码单元总数）差异。编码完成后形成表1所示编码一览表。由于篇幅限制，此处不展示全部编码内容。
（三）Z维度：PPP项目生命周期
PPP项目运行中，一方面不同项目阶段任务重点和目标存在差异；另一方面，PPP项目不同阶段之间的相互配合和紧密衔接是实现PPP政策目标的关键。这就要求在政策工具的选择和使用上，要依据不同阶段不同特征选取适合的工具。通过对PPP政策工具在项目生命周期不同阶段的使用频次和分布进行文本解析，将有助于明确我国PPP政策工具在项目执行阶段维度上的关注重点，理解其中存在的工具作用偏差。基于此，本文将项目生命周期作为分析PPP政策的第三个维度，并将其划分为项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段，考察项目执行中政策工具选择和使用情况，并进行阶段特征总结和未来趋势的预测。
三、PPP政策文本计量分析
（一）政策文本选取与编码
PPP政策文本主要来源于国务院官方网站政策法规栏目、财政部官方网站政策发布栏目、国家发展改革委官方网站PPP专栏政策法规栏目，以及其他中央部委官方门户网站，并通过北大法宝数据库、中国政府网、人民网等进行交叉检索和补充相关政策。为了保证文本选择的权威性和代表性，依据以下原则筛选PPP政策文本：一是发文单位为中央部委及相关单位，如财政部、中国人民银行等；二是文本与PPP密切相关，如《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》；三是确保所选文本为法律、规章、通知、指导意见等体现政府政策的文本，其他如行业标准等文件不计入选择范围；四是我国自2013年开始全面推广和应用PPP模式,政策出台力度大,政策连续性强且出台的政策文本数量多,因此范围定位于2013-2017年区间内。
仅从政策工具维度对政策文本进行分析显然不够全面[38]，无法说明政策目的。一种政策工具可能会同时作用于多个不同的政策目标，“多个具有替代性的政策工具也有可能致力于实现同一个政策目标”[14]。为了全面分析政策如何推动和促进PPP发展，就需要从多个维度对政策工具的选择和使用展开分析。通过对已有政策文本分析，我国PPP政策目标主要作用于体制机制、合作环境、模式推广、项目管理、投融资机制以及PPP未来发展等方面。因而本研究将PPP政策目标作为第二个分析维度，主要包括体制机制构建、合作环境营造、模式推广应用、项目管理、投融资机制创新以及PPP可持续六个方面。
从文本形式来看，由政策文本标题可知，本文所选取的58份政策文本主要包含了三种形式，分别是“通知”（38份）、“意见”（18份）和“办法”（2份）。其中，以“通知”和“意见”为标题的政策文本数量最多，占到了样本的65%和31%，这两类文本形式主要是对PPP做出一些指导性的规范，或者是直接对某一具体事项做出规定。相比而言，以“法律和条例”为标题的文本则相对较少，这说明我国PPP法律体系以及法律环境尚待完善。总体而言，通过“通知”“意见”“办法”等可以看出，中央政府正致力于引导和推广PPP模式，为PPP构建稳定的发展环境。
表1 政策文本内容分析单元编码举例
（二）政策文本外部属性特性
在深化改革的探索中，云南在全国实现了“四个创新”、创造了“四个全国第一”，即：创新森林资源资产评估模式、创新林权社会化服务体系建设、创新林业产业发展方式、创新林业投融资方式，成为全国第一个实现林权管理信息化的省份，在全国第一家开展林权社会化服务体系建设，林权抵押贷款规模连续7年位居全国前列，在全国率先开展经济林木和观赏苗木抵押贷款。
式中,Io(t)为初始光强度,α(ν)为频率ν处介质的光吸收系数,L为气体吸收路径长度,C为气体浓度。
这一方面反映出当前我国PPP相关管理主体间尚未形成有效的沟通协调机制和统筹管理办法，这成为可能阻碍PPP政策有效转化和应用的一个障碍。另一方面也表明我国PPP管理主体过多，加之相互之间尚未形成有效的沟通协调机制和统筹管理办法，导致政出多门甚至是政策冲突和重复，浪费公共资源，很大程度降低了PPP政策效果实现程度。
从政策数量来看，2013年到2015年处于政策数量上升阶段，2015年达到政策巅峰。这与我国基本国情相符，说明我国政府积极有效地贯彻落实党的十八届三中全会“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的基本方针。该阶段的政策文本在内容主旨上主要趋向于宏观指导和环境营造。2016年到2017年政策数量逐步减少，这是由于该阶段PPP政策出台主体已由中央部委层面转向地方政府层面,相比之下中央层面政策有所减少,而地方政府出台PPP政策文本数量显著增加。
2012年镇江市积极采取措施进行智慧城市建设并取得一定成效［2］。2016年在《镇江市“十三五“规划纲要》中，镇江市人民政府明确提出要推进“智慧镇江”建设，全面提升一体化基础设施建设水平。2018年镇江市荣获“2018中欧绿色智慧城市奖”。目前镇江智慧城市建设已经进入发展新阶段。扬中市智慧城市建设一方面能够为镇江下属县级市例如丹阳、句容、丹徒等提供建设样本，以点带面整体推进镇江全市范围内的智慧建设；另一方面，扬中市加强与镇江产业合作创新，对传统产业进行升级转型，促进经济共享、资源共享、共同发展，为镇江经济社会发展贡献力量，进一步推动“智慧镇江”建设。
（三）X维度分析
依据X维度归类要求，将已编码政策条款进行归类，最终获得如表2所示的分析结果。
表2 政策工具与政策目标分析结果
由表2可知，我国政府在PPP政策中综合运用了供给型、环境型和需求型政策工具。然而，三类政策工具应用程度存在较为明显的差异。其中，环境型政策工具应用最为频繁，占全部政策工具的76.2%；供给型政策工具和需求型政策工具应用程度明显低于环境型政策工具，分别占全部政策工具的17.4%和6.4%。可见，当前我国政府主要借助环境型政策工具来引导和支持PPP发展。
如表4所示，从项目生命周期维度政策工具分布来看，现行PPP政策工具关注的重点阶段为项目识别、项目采购和项目执行，作用于这三个阶段的政策工具分别为45项（27.6%）、43项（26.4%）和44项（26.9%）。可见，当前PPP政策比较注重项目前期筛选、物有所值评价和财政承受能力论证；项目资格预审、采购文件编制和谈判与合同签署；项目公司设立、融资管理等工作。而对项目准备和项目移交等阶段未予以足够重视，作用于两阶段的政策工具分别仅为18项（11.1%）和13项（8%）。由此可见，现行PPP政策在项目运行中，忽视了对项目执行落地具有重要影响的准备工作，在具体项目管理架构、实施方案编制和方案论证审核方面显得相对欠缺。准备工作不足是造成PPP项目落地率低，PPP政策执行效果不佳的原因之一。
1.环境型政策工具过溢
自2013年党的十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”以来，我国PPP进入全面发展新阶段。但由于制度体系、法制环境、应用领域和具体模式等都处于探索阶段，故较多地运用了环境型政策工具。这表明我国政府致力于通过宏观政策指导为PPP发展构建稳定的发展环境，进而促进PPP模式的推广和应用。
郝桂芹匆匆洗漱一下,就拿起遥控器,找她每日必看的韩剧了。卢一平打开文档,准备接着炮制那个不娱他人只娱自己的小中篇了。这段时间,由于事杂心乱,这篇东西在手头儿已经搁置多日了。卢一平打算连开几个夜车,一口气把它整出来算了。整一会儿,没整出什么名堂。卢一平觉得今晚的心绪特乱,乱得就像乌鱼触脚一样,无法收拢。他扶着健盘,试图着梳理一下思绪。梳一会儿,没梳出什么名堂。总感到心里头有股暗流,在无法按捺地往来涌动。这种涌动,不受节制,不受调理,无羁无绊,无止无歇。带给他的,是心浮气躁,是思绪烦乱。卢一平叹口气,点燃一支烟,感到今晚很难再有好的状态了。于是,他推开键盘,走出书房,来到阳台了。
具体而言，环境型政策工具中，策略性措施（152项）、法规及管制（110项）、目标规划（80项）等政策子工具的使用分别占环境型政策工具的39.9%、28.9%和21%，财务金融（31项）为8%，税收优惠（8项）为2.2%。由此可见，税收优惠政策工具运用尤为短缺，财务金融作为PPP发展的重要基础条件，也未得以足够重视。在使用频率较高的目标规划中，政策文本对于未来发展目标界定过于模糊。法规及管制措施中，也未全面建构起PPP体制机制，如PPP可持续发展工作开展机制，如何保障公平稳定的PPP发展环境等方面缺乏规定，这容易导致国有企业对民间资本的“挤出效应”[39]。
从深山到北京，从不挣钱到有职业，从贫困到日子越来越好，卢芹最感谢的是两年前政府组织河北阎潇家政服务有限公司为村里的妇女提供了为期25天的免费家政培训。
2.供给型政策工具不足
供给型政策工具在PPP政策工具中所占比例仅为17.4%，总体上政策工具运用不足。具体而言，在供给型政策工具中科技与信息支持占据了较大优势。究其原因，一是伴随现代科学技术特别是网络信息技术的发展和应用，传统技术与工艺已不能适应PPP发展需要，亟待引进或开发新技术新工艺；二是在我国创新驱动战略下，社会公众的创新意识需要政府加强对PPP的科技与信息支持。从供给型政策工具各个子工具占比情况来看，我国政府对PPP基础设施建设和资金支持的重视程度较低，对支持PPP发展的各项基础设施建设投入仍然不足。在支持PPP人才培养方面,人才培养这一政策工具应用处于低水平状态，这有悖于我国大力倡导推广和发展PPP模式的总体部署。人才是第一生产力，是推动PPP高水平发展完善的第一驱动力，未来我国政府政策应适当注重PPP专业人才培养以及人才基础设施和人才环境建设。
3.需求型政策工具短缺
从政策主体分布来看，当前PPP政策发文部门以财政部和国家发展改革委为主，其中财政部发文量居第一位。相比而言，国务院以及住建部、科技部和交通运输部等其他中央部委多是以独立出台为主，部门联合出台则主要以财政部和国家发展改革委两部门为主，其他各部委联合发文极少，多部委联合则基本没有。
需求型政策工具能够有效带动PPP事业持续而稳定地发展，其作用效果比环境型政策工具更加快速和明显，能够通过诸如政府采购等子工具来拉动PPP事业发展，稳定PPP发展环境。然而，从对当前中央层面政策文本的内容分析来看，32项需求型政策工具在整体政策工具应用中显得尤为短缺，仅仅占政策工具的6.4%。在具体的子工具运用中，PPP海外机构或交流尚未涉及，这对并在很大的程度上阻滞了PPP模式在中国的推广和应用。需求型政策工具应用不足从整体上降低了PPP政策的指挥作用。未来，我国政府应积极借鉴海外PPP经验，完善PPP贸易管制，从而补充和优化需求型政策工具。
（四）Y维度分析
环境型政策工具主要是政府制定的政策对PPP发展的影响作用，即政府通过财务金融、税收优惠、法规管制措施等多种方式为PPP发展构建稳定发展环境，促进PPP政策实施以及政策目标的实现。环境型政策工具具体包括财务金融、策略性措施、法规及规制、目标规划和税收优惠，对PPP发展起到间接影响作用。
图2 政策工具与政策目标二维分析结果图
资料来源：作者自制
从图2可知，有关于合作环境营造的政策工具有147条，占政策工具的29.4%，模式推广应用105条占比21%。这表明，到目前为止，我国PPP政策主要偏重于PPP模式合作环境营造和模式推广应用。我国虽早在1984年深圳沙角B电厂项目就已开始运用PPP模式，但由于多种原因并未全面推广和应用，也未构建起完善的管理体系和法律法规体系。这种情况下，要大力发展并适当运用好PPP就必须促进法律法规及体制机制建设的进程空白，为PPP良好发展构建一个稳定公平的环境，在此基础上逐步探索推广应用到更多领域。
从政策工具所占比例数值上来看，PPP体制机制构建（67条，13.4%）和投融资机制创新（67条，13.4%）有进一步优化和提升的空间。项目管理（16条，19.2%）作为PPP模式应用中的重要环节，在政策工具使用上也有待增强，完善项目管理，以提升PPP项目落地率。需要注意的是，作用于PPP可持续这一政策目标的政策工具严重短缺，仅占政策工具的3.6%。分析可知，当前我国中央政府PPP政策目标焦点在于为我国PPP模式发展营造良好的合作环境和推进PPP模式应用，PPP政策工具选择和使用偏向性较为明显，政策目标与政策工具间相互匹配度较低，存在一定程度偏差。政策工具与政策目标科学匹配是政府实现PPP政策效果的关键。从政策工具选择到政策效果实现是一个双向互动的循环过程，科学合理的工具选择和使用能够有效达成政策目标，进而实现预期政策效果。政策效果实现反过来又能强化目标共识，优化工具选择和运用，反之亦然。显然，政策工具与政策目标之间匹配偏差的存在无疑是导致我国PPP政策执行效果不佳的原因之一。
（五）Z维度分析
为全面剖析和展现PPP政策内部工具组合搭配情况，掌握PPP政策在项目生命周期各阶段作用发挥情况，引入PPP项目生命周期作为第三个分析维度，从项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段展现PPP政策工具使用比例和分布情况，为未来PPP项目政策调整，实现PPP项目全生命周期均衡运行提供参考。PPP项目生命周期维度政策工具使用比例及分布情况如表3所示。
从PPP项目生命周期维度工具使用比例和分布来看，三类政策工具在项目生命周期维度总体应用程度存在较为明显的差异。其中，环境型政策工具应用最为频繁，占到全部政策工具的71.2%；供给型政策工具和需求型政策工具应用程度明显低于环境型政策工具，分别占到全部政策工具的20.2%和8.6%。
从项目生命周期各阶段政策工具使用侧重点来看，供给型政策工具中，我国政府主要借助科技和信息支持、资金支持来保障PPP项目运行。凭借现代信息技术的使用来提高项目执行效率，这也能减缓项目运行过程中政府、社会资本和项目公司三方主体间的信息不对称状况。两种工具比例占供给型政策工具的42.4%和33.3%；环境型政策工具中，策略性措施（30项）和法规及管制成为政府影响PPP项目执行的首选工具，这主要与我国PPP发展起步较晚，发展模式和体制机制建设均处于探索阶段相关联，策略性措施和法规及管制（51项）主要通过推行鼓励支持类政策条款和PPP发展基本标准规范等来管理和完善PPP项目运行，两种工具占环境型政策工具的26.1%和51.3%；需求型政策工具中，仅运用了示范工程（3项）和政府采购（11项）来拉动PPP项目运行，借助PPP示范工程建设及示范作用带动PPP项目执行的优化，并借助政府采购工具来激励PPP项目有效执行，保障社会资本方利益和项目顺利实施，两种工具占供给型政策工具的21.4%和78.6%。需要注意的是，需求型政策工具中的海外机构或交流及贸易管制两类措施在PPP项目执行阶段没有得到使用。
在水市场中有四类主体一个平台：四类主体是水权需求者、水权持有者、政府和社会，相应关系是横向反映市场主体供求关系，即水权需求者与持有者的关系；纵向反映政府与市场和社会的关系。一个平台是水市场，是处于系统的核心，作为中介，为水权需求者和持有者提供交易平台。
表3 项目生命周期各阶段政策工具频次比例分布
从表4可以看出，作用于项目生命周期不同阶段政策目标的工具存在差异。总体来看，合作环境营造、模式推广应用和项目管理是各个阶段意欲实现的重点目标。而对投融资机制创新和PPP可持续政策目标则相对关注较少。
从具体项目执行阶段重点目标来看，从项目识别到项目执行的各阶段中，合作环境营造、模式推广应用和项目管理是整个阶段主要政策目标，作用于这三个目标的政策工具数量分别为27项（16.6%）、56项（34.4%）和31项（19%）。可以看出，在PPP项目进入正式执行阶段之前，项目运行前期工作均是为了营造PPP发展环境和实现模式推广，从这一点来看，项目阶段目标重点与整个PPP政策工具作用重点相同。
在项目执行阶段，投融资机制创新成为阶段重点目标，工具使用频次高达16次，占执行阶段政策工具的36.4%。这主要得益于政府为推动PPP项目落地而提供了大量支持PPP项目融资的政策措施，如允许民间资本、外资和商业银行等为PPP提供资金或金融支持，打通和开放了一系列利于PPP项目融资建设的渠道。项目移交阶段，因涉及到PPP项目未来发展，PPP可持续成为该阶段关注的主要政策目标。但从整个PPP项目执行阶段来看，政策工具在该阶段的使用仍旧较为短缺，某种程度上不利于PPP项目持续，影响政策执行效果评估。
4.2 抗菌 近年来，细菌对抗生素的耐药性成为世界性的重大公共卫生问题。为解决这一问题，迫切需要开发新的抗菌药物。Tyagi等[30]证实，姜黄素对革兰阳性菌(金黄色葡萄球菌和粪肠球菌)和革兰阴性菌(大肠埃希菌和铜绿假单胞菌)均有不同程度的抗菌活性。Gunes等[31]用最低抑菌浓度法检测姜黄素对标准菌株的抑菌效果，揭示了姜黄素对高浓度标准菌株的抗菌作用，但剂量高于正常药物。虽然动物实验表明姜黄素可用于高剂量[32]，但需要进一步的新研究来确定毒性剂量的限制。
四、结论与建议
（一）研究结论
1.政策工具选择
通过前文从基本政策工具、政策目标、项目生命周期三个维度对我国PPP政策工具深层结构和互嵌关系的研究，我们发现：
第一，工具组合结构的配置有待优化。从基础政策工具维度分析来看，环境性政策工具是政府推广和应用PPP模式的首选，总体工具使用比例远超供给型和需求型政策工具。其中，策略性措施和法规及管制类政策工具运用尤为频繁。供给型和需求型政策工具运用相对势微，两类政策工具使用相对短缺。未来应注重激发供给型工具的推动作用和需求型工具的拉动作用以促进我国PPP发展。此外，就项目生命周期各阶段工具分布而言，环境型政策工具仍旧是政府政策工具首选，供给型和需求型政策工具短缺，甚至在个别项目运行阶段，需求型政策工具尚未得到运用。
第二，工具的模式匹配差异性不足。作为一种政府与私营部门合作的模式，PPP包括不同的合作模式，如合同外包、私有化和特许经营三大类，还可细分为诸如DBO、BOT和BOO等不同模式。但是，我国对于不同的PPP模式匹配何种政策工具尚且没有明确的规则界定，未能体现出政策工具使用在不同模式中的差异性。此外，PPP模式一部分由公共部门主导运作，一部分由私人部门主导运作，如不区分不同模式之间的差异性，不区分政策惠及对象的范围、所扮演的角色、公共责任和公众信任的区别而一概适用[40]，则会导致不同PPP模式效能差异，不利于PPP优势的发挥，也有违政策工具的公共性价值理念。PPP政策内部缺乏清晰的模式应用界分，将会阻碍PPP政策有效执行，从而降低PPP政策整体效果。
第三，工具与目标之间的契合度较低。从基本政策工具维度来看，三大类政策工具主要作用于合作环境营造和PPP模式的推广应用，作用于两者的政策工具比例合计高达51%，而针对于PPP可持续发展目标的工具则尤为匮乏，仅为13.9%。政策目标维度中，政策工具选择以环境型政策工具和供给型政策工具为主力，主要通过供给型工具产生的推动力和环境型工具的影响力来达成目标，而对于实现PPP政策目标有巨大拉动作用的需求型工具的使用较为短缺。
（一）多角度解读现象包含的各种道理——从知识角度上分析同一信息往往包含许多方面的道理，政治课主要是分析信息背后反映出来的政治、经济、文化、哲学几个方面的道理。
第四，忽视项目生命周期整体性。由前文分析可知，中央PPP政策较为注重项目采购与项目执行，即对于PPP项目资格预审、采购文件编制、响应文件评审、谈判与合同签署、项目公司设立、融资管理、绩效监测与支付和中期评估等工作关注较多。相比之下，对项目管理架构组建、实施方案编制与审核、性能测试、资产交割、绩效评价等项目准备和移交阶段工作未予以足够重视。这表明中央政府对项目生命周期不同阶段重视程度存在差异，忽视了PPP项目生命周期整体性特征。而PPP政策目标实现依赖于PPP项目生命周期不同阶段之间的相互配合和紧密衔接。显然，对项目生命周期整体性特征的忽视不利于政策效果实现。
表4 项目生命周期各政策目标工具频次比例分布
2.政策工具选择模式
依据前文对中央政府PPP政策文本解构分析可知，政府在运用政策工具达成政策目标进而实现政策效果的过程中，存在潜在的工具选择模式和行为逻辑。基于此，本文总结出政府政策工具选择模型（见图3）。从图3可知，从政策工具到政策目标再到政策效果实现，任何两者间都不是单向度的影响和被影响关系，而是一种双向度的相互作用的循环过程。这种双向循环模式，一方面能够不断地优化政府政策工具的选择和使用；另一方面也能够持续地根据政策目标实现程度来调整政策工具选择，实现政策工具变革与创新，从而增强政策执行效果。同时，双向循环政策工具选择模型也表明，当一种政策工具对于实现政策目标效果明显时，政府极易形成工具选择依赖（如环境型政策工具），表现出对某类工具的特别偏好，长时期内可能不利于政策执行。而当政策工具对政策目标实现效果不佳时（工具选择或组合不当），政策工具容易被政府政策制定者忽视（当前表现为需求型政策工具），造成工具选择结构不合理。
图3 政府双向循环政策工具选择模型
资源来源：作者自制
具体而言，本文所提政府政策工具选择模型共有两种政策工具选择模式，包含四条不同工具选择路径。第一种模式为“政策工具-政策目标-政策效果”长线选择模式，包含两条路径。路径一：政策工具选择-政策目标实现-政策效果良好-巩固目标共识-政策工具强化。当政府政策工具与政策目标之间契合程度较高情况下，政策执行效果实现有助于巩固目标认同与共识，进而间接促进政策工具选择和选择模式强化。路径二：政策工具选择-政策目标失败-政策效果不佳-目标调整-政策工具调整。当政策工具选择与政策目标间存在契合偏差时，政策工具无法有效推动政策目标的实现，从而造成政策执行效果不佳。政策效果不佳反向影响政策目标或政策工具选择的调整和变革。政策工具选择长线模式清晰地刻画出政策工具如何对政策执行效果产生影响，有助于我们理解政策工具与政策效果之间的关系，为政策执行效果不佳提供了一个不同于以往研究的新视角。
第二种模式为“政策工具-政策目标”短线选择模式。与长线模式相同，该模式也有两条政策工具选择路径。路径一：政策工具选择-工具目标契合-政策目标实现-工具强化或依赖。该路径表明，当政策工具与政策目标存在高度契合且政策目标有效实现情况下，政府政策趋向于强化现有工具选择模式，并有可能逐渐形成工具选择依赖。路径二：政策工具选择-工具目标偏差-政策目标失败-工具弱化或变革。当政策工具与政策目标之间存在契合偏差，政策目标失败时，政策倾向于弱化某类工具选择和使用，并寻求工具创新与变革。政策工具选择短线模式有助于理解政府政策工具组合结构欠佳，和政策工具与PPP模式匹配等问题。
（二）研究建议
通过对中央政府PPP政策文本解构分析，本文为PPP政策执行效果不佳提供了一个不同于已有研究的解释，即PPP政策工具选择对政策执行效果影响显著。一方面政策工具组合结构与互嵌关系能够通过政策目标实现程度对政策执行效果产生明显影响；另一方面政策工具选择与政策目标间契合程度高低会影响政府政策工具选择模式形成。未来政府PPP政策制定应注重不同类型政策工具科学组合配置，注重政策工具与PPP模式的匹配。同时，政府应加强对已实施PPP政策的效果评估和经验总结，通过效果评估和经验总结来为PPP政策制定提供效果反馈和经验学习。此外，政府在PPP政策修订过程中，要特别警惕政策工具选择依赖或工具弱化现象，以形成良性政策工具选择模式。具体到PPP政策工具选择中，我们认为未来可从优化政策工具组合结构、探索差异化PPP政策、提升政策工具与目标匹配度和夯实PPP项目准备和移交工作等方面出发，为推动PPP政策执行效果优化和促进PPP健康稳定发展提供政策支持。
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A Study on the Selection of PPP Policy Instrument and Its Selection Mode in China:on the Basis of the Analysis of Texts of Central Government Policy
HU Chun-yan,ZHOU Fu-jun
Abstract In order to deeply understand the current situation of the selection of PPP policy instrument in China,from the perspective of policy instrument,this article uses the method of text content analysis,takes the PPP policy texts issued by the central government(2013-2017)as the analysis target,and constructs a three-dimensional analytical framework of PPP policy from three dimensions,i.e.policy instrument,policy target,and project life cycle.The study finds that the preference of the selection of PPP policy instrument in China is obvious,which emphasizes the environmental policy instrument on the dimension of basic policy instrument,emphasizes the promotion of PPP model and the construction of cooperative environment on the dimension of policy goal,emphasizes the project procurement and implementation on the dimension of project life cycle;and that the selection mode of PPP policy instrument is obvious,which is embodied in two sub-modes and four approaches.
Key words PPP(public-private partnership)policy;policy instrument;policy goal;project life cycle
中图分类号： D63-31
文献标识码： A
文章编号： 1008-7621（2019）04-0045-11
收稿日期： 2019-01-27
基金项目： 国家自然科学基金面上项目(71873147)
作者简介： 胡春艳（1977-），女，中南大学公共管理学院教授、博士生导师，中南大学地方治理研究院研究员；周付军（1994-），男，中南大学公共管理学院研究生。
（责任编辑 王玲玲）
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