论环境公益诉讼，本文主要内容关键词为：公益论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X3 文献标识码：A 文章编号：1008-813(2010)04-0031-04
人类活动引发的环境问题是当今各国典型的公共问题，尤其在进入21世纪后，长期沿袭的粗放型经济增长模式使我国正在面临着严重的“环境危机”，诸如“苏丹红事件”、“雀巢奶粉事件”、“松花江水污染事件”、“厦门PX化工项目”等等，都是对人类生存的威胁、对经济发展的制约和对社会稳定的不良影响。根据国家环境保护局的统计，从20世纪80年代中期到90年代中后期，我国的环境纠纷一直保持在每年10万件左右，但是自1998年以后，环境纠纷数量呈现急剧上升趋势，2003年突破了50万件，在短短6年多的时间里增加了约4倍。因此世界各国一方面致力于运用技术手段治理污染，另一方面也在努力寻求解决环境问题、保护和管理环境的理论依据和法律措施。[1]这场环境保护运动催生了环境权这一项新的权利，同时也引出了最有效、最公正的解决方式——环境公益诉讼。
1 环境公益诉讼的概念、特征
1.1 概念
环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位和社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。[2]它是在环境公共利益的维护和保全的基础上，主要着眼于损害环境公益行为的抑制和预防以及增进环境公益行为的生成和鼓励，而非环境损害的事后赔偿性补救。
1.2 特征
1.2.1 环境公益诉讼的原告具有特殊性
环境公共利益与当代的每个人以及子孙后代都有密切联系，直接关系到人们的生命、健康和社会经济的可持续发展。环境公益诉讼的发动者，包括公民、企事业单位和社会团体，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系人。
1.2.2 环境公益诉讼的对象具有多样性
环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关及其公务员。一般的民事主体，如公民、企事业单位和社会团体，其行为都可能造成对环境的污染和破坏，进而损害环境公共利益。国家的有关行政机关及公务员在利益衡量及其他因素的影响下，未履行法定职责，应作为而不作为、不应作为而作为的情形屡有发生，从而构成了对环境公共利益的损害。由于忽视了环境保护，甚至对国家推行的某些开发计划、方案的危害性可能远远超过了一般民事主体的行为。
1.2.3 环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能
与一般的社会公共利益不同的是，环境公共利益一旦受到损害，事后补救是相当困难的，即使是消耗大量的人力、物力和财力，都不一定能使其恢复原状。这就是传统诉讼事后的被动性。
1.2.4 环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益
环境公益诉讼的目的不是为了个案救济，而是为了维护环境公共利益。环境公益诉讼的起诉人不是因为自己的切身环境权益遭受侵害，而是因为环境公益受到损害或有遭受损害的威胁时，向法院提起诉讼，从而达到维护环境公益的目的。这里将环境公共利益作为一项独立的利益来区别于个体利益，因为个体利益的满足并不意味着社会公共利益的满足。环境公益诉讼与基于传统理论的环境侵权损害个案救济的私益诉讼有着根本的不同，其诉讼主张指向的是环境公共利益而非某个人或某些人的环境利益。
2 国外环境公益诉讼的制度考察
在美国法律制度体系中，环境公益诉讼被称为公民诉讼(citizensuits)，它最早出现在1970年的《清洁空气法》(The Clean Air Act)中，其中规定了任何人都可以自己的名义对包括美国政府、行政机关、公司、企业、各类社会组织以及个人按照该法的规定提起诉讼。在此之后陆续制定的诸如《清洁水法》、《噪声控制法》等环境保护的法律中也都制定了公民诉讼的条款[3]，所有这些实体法上的相关条款与《联邦地区民事诉讼规则》相配合，共同构成了一整套较为完整的环境公益诉讼制度。
第一、在各个单项环境法规中设立专门条款，规定公民诉讼，为公民提供环境诉讼提供具体依据。如《清洁水法》第505条规定：允许公民和各州对任何被指控为违反了《清洁水法》的人提起诉讼；第二、在法律法规中有关于原告的资格规定。1970年美国《清洁空气法》中最早规定了环境公益诉讼的原告资格问题，即任何公民都可以提起诉讼，无需证明其利益是否受到侵害；第三、关于被告的范围。美国环境公益诉讼中的被告有两类。第一类是以包括美国私人企业、美国政府以及各个政府机关在内的污染源为被告，第二类则是以美国环境保护署署长为被告；第四、对公民诉讼的限制条件，为了防止公民权利的滥用，仍要对公民的诉讼进行一定的限制；第五、规定公民诉讼前置程序，公民提起诉讼前应告知即将成为被告的污染者或主管机关，经过六十日才能正式起诉；第六、公民诉讼费用的负担，提起环境公益诉讼的公民在进行诉讼时，要支付一定的诉讼费用。
综上所述，美国环境法中关于公民诉讼已经形成了一套完备而严密的制度，公民提起诉讼，不仅有法可依，而且有证据可举、有标准可查，这样使公民诉讼有了现实可操作性。
大陆法系的法国、德国、日本等国都在民事诉讼制度中规定了检察官可以以国家利益和社会公共利益保护者的名义对某些案件提起民事诉讼。另外德国还有宪法诉讼，它规定本国公民只要认为某项法律的制定或实施已经违反了宪法的精神或基本要义，都有权向法院提起宪法诉讼，请求宣布该法律违宪而无效。而且德国的环保组织现在已经取得了名义上的起诉权。
3 我国环境公益诉讼建立的必要性和可行性分析
3.1 必要性
环境公益诉讼制度的建立是以人为本的体现，只有健全环境公益诉讼制度，才能使公民增强环保意识，提高公众对环境保护的使命感和责任感。但是，我国现行法律对环境公益保护严重缺失，仅刑事诉讼规定了起诉主体，除由检察机关代表国家对危害国家社会公共利益的行为提起诉讼外，民事、行政诉讼中则均未涉及。造成这一现状的主要原因是我国对环境的管理长期实行的是国家管理环境的单轨运行机制，由各级政府的环境保护机关代表国家对环境进行全面的监控、监督和管理，行政效率比较低下，缺乏有效监督，肆意扩张的行政权力非但没有有效地承担其维护环境公益的重任，其行为反而构成了对公共利益的威胁。随着全球化趋势愈演愈烈，国际分工与合作的不断加强，也使得跨国环境污染问题越来越严重。我们必须尽快完善环境保护的法律规定，建立环境公益诉讼制度，用法律武器同危害我国环境公共利益的行为作斗争。
3.2 可行性
《中华人民共和国宪法》第二条、第九条以及《中华人民共和国环境保护法》第六条都体现了公民有参与环境管理的权利，并且为环境公益诉讼制度的建立提供了原则性的依据和理念基础；在法律实务中也出现了像被认为是中国环境公益诉讼成功第一案的华清嘉园小区绿地行政诉讼案；而且，人们环保意识越来越强，许多环保团体的建立将人们的力量聚合在一起成为环境公益诉讼的民众基础。
4 我国的环境公益诉讼存在的问题及构想
4.1 存在问题
2006年2月14日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》曾指出，要“发挥社会团体的作用，鼓励检举和揭发各种环境违法行为，推动环境公益诉讼”。然而现实中，环境公益诉讼案件依然是立案难、胜诉难，政府方面也没有出台任何鼓励环境公益诉讼的措施，许多问题都没有明确的法律规定，具体包括以下方面：
4.1.1 环境知情权
公民的知情权在我国法律中没有明确的规定，更何况环境信息方面。政府的保障力度不够，企业、产品的环境信息公开不充分，要使公民通过环境公益诉讼来维护环境权利，其前提是必须保障公民的环境知情权且具有相应的环境知识，在此方面我国有所欠缺。[4]
4.1.2 举证责任
我国的三大诉讼法中分别对举证责任做了如下规定：在民事诉讼中实施“谁主张谁举证”；在刑事诉讼中实施“谁指控谁举证”；而在行政诉讼中实施“谁做出具体行为谁举证”。由于环境诉讼的特殊性和环境侵权行为的复杂性，以及在诉讼当中当事人地位的不平等性和对诉讼方面知识了解的差距等原因，无法保证公民诉讼的公平、公正。那么，在诉讼中如何分配举证责任，什么时候实施结果责任，什么时候实施行为责任，什么情况下实施举证责任倒置，当前的法律都没有明确的规定。
4.1.3 诉讼费用
环境公益诉讼的复杂性使我们在诉讼中要支付高额的诉讼费用，然而巨额的诉讼费用并不是普通公民可以负担的，那么究竟由谁负担，法律也没有明确的规定。[5]
4.1.4 赔偿问题
由于对环境的损害具有不可预测的后果和难以维护治理的特点，因此在诉讼的最后阶段如何解决对其损害的维护、治理和预防其再次发生也是要考虑的问题。
4.2 关于我国环境公益诉讼的几点构想
4.2.1 关于起诉人的资格
环境公益诉讼是一种特殊的诉讼形式，关于其起诉人资格问题，学术界有不同观点。一种观点认为，针对环境公益提起的诉讼只应由代表国家权力的检察机关来行使；另一种观点主张任何公民、社会团体或检察机关都可以提起环境公益诉讼；还有的认为后代也有诉讼权。由于环境侵害具有间接性，其侵害往往通过环境这个载体作用于受害人，环境侵害具有潜在性、广泛性，环境公益的损害不一定与个人有直接的利害关系。[13]所以笔者认为因环境污染直接或间接受到侵害的民事主体都可以提起诉讼，另外只要行政行为损害了环境公益，或行政机关有保护环境公益的职责却不作为，民众和检察院就可提起环境行政公益诉讼来维护环境公益。
4.2.2 环境公益诉讼的受案范围
我国法律对环境公益诉讼的受案范围并没有严格的规定。笔者认为环境民事公益诉讼受案范围应当分为两类，即环境污染案件和自然资源破坏案件。前一类案件是指公民、法人或其他组织违反国家环境法律法规的规定，向公共环境排放污染物或者采取其他方式破坏公共环境的案件，或者没有违反国家环境法律法规规定，但其行为有害于公共环境以及造成环境功能退化的案件；后一类案件是指公民、法人或其他组织违反国家自然资源管理法律法规，开采自然资源并造成自然资源毁损、破坏的案件，或者没有违反国家自然资源管理法律法规，但其行为造成自然资源破坏以及环境公共利益受损的案件。显然，如果行政机关不当作为、当作为而不作为等使环境公共利益受到损害，则应纳入环境行政公益诉讼的受理范围。
4.2.3 举证责任的分担
由于我国民事诉讼法中的举证责任的分担不适合环境公益诉讼，所以笔者认为：
第一、环境民事公益诉讼中，因环境污染引起的损害赔偿诉讼，被告对原告提出的侵权事实予以否认的，由被告负责举证。由民众和检察机关提起，由于环境问题的特殊性而不易收集证据的，举证责任倒置的规则应得到坚持。第二、环境行政公益诉讼中，应当由被告行政机关承担举证责任。当原告起诉行政机关的行为损害环境公益或有关行政机关有保护环境的职责却不保护环境时，行政机关就应举出证据加以证明，否则就要承担相应的法律后果。
4.2.4 诉讼费用的承担
由于环境诉讼的费用相当大，所以笔者认为应当把民众的环境公益诉讼列入不预交案件受理费的范围，从而保证民众不至于因负担诉讼费用而放弃对环境公益的保护。另外，由原告承担的律师费和专家作证费等诉讼费用可由被告分担合理费用，检察院在提起环境公益诉讼时，如其要承担必要的诉讼费用，可由国库支付。
4.2.5 救济额度与救济方式的确定
在环境公益遭受不可逆转的损害的情况下，要求损害人给予一定的经济赔偿往往是实践中行之有效的救济方式。环境民事公益救济额度的确定可以参考环境经济学中对环境资源生态价值的评估方法，法院在环境民事公益诉讼中可以参考直接市场评价法、揭示偏好价值评估法和陈述偏好法等方法确定环境资源的价值，来确定救济额度。至于赔偿方式，除了传统的民事责任外，还应对环境公益缺损的民事救济方式做出有益探索。如对森林具有的净化空气、涵养水源方面生态功能进行救济时，法律可以责令责任人在同等地区重新种植林地，并保证该片林地具有的生态功能相当于退化的生态功能。
5 结语
环境质量的好坏关系到每个人的生存和生活，环境遭到的破坏，侵害的不单单是公民个人的利益，而是社会共同的利益。由于维护社会公共利益的国家无法完全承担起保护环境的职责，那么就需要公民个人积极的维护环境公共利益。因此，环境公益诉讼制度也就应运而生。就中国而言，环境公益诉讼的建立已经具备了基础和条件，而这项制度的建立，也必然能够推动我国经济的快速发展，促进社会的和谐发展，更能够推进我国的法治化进程。
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