法治是遏制腐败的必然选择，本文主要内容关键词为：法治论文,腐败论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
古今中外，治国方略无非两种，一为人治，一为法治。人治，指统治者一人或少数人之统治，是一种统治者高度集权的专制统治方式；法治，则是指一国依据法律进行统治。这二者的根本区别在于，前者的权力归结点在人（所谓“其人存，则其政举；其人亡，则其政息”），后者的权力立足点在法。实际上，人治并非没有法，法治也非不用人。但人治之“法”取决于单个人或统治者的意志，是为了执行这种意志的工具，所以是“法依人”；而法治之“法”决定于多数人的意志，强调法的统治，因而是“人依法”。从历史上看，腐败在任何社会都具有不法性，也都受到或大或小的惩罚。但依人治，虽可一时处理腐败的后果，却无法消除腐败发生的原因；而依法治，即使难以根绝腐败，却有望把腐败控制在最低限度使其不至于危害社会，或者一有危害，便能够及时制止。对此，以中国古代反贪历史为基本线索，比较近代以后国家反腐败的法治实际，就可以得到相当的启示。
一
腐败，就其根本而言，是指公共权力因非公共性运用（如以权谋私、贪污受贿、专断擅权等）而丧失公共性质，所以，腐败是随公共权力出现特别是国家建立而产生的。据我国史书记载，早在公元前21世纪中国历史上第一个奴隶制国家——夏王朝的不成文法中，就已有官吏收受贿赂处死刑的规定。此后，历代王朝为整饬官场可谓大下功夫。然而，腐败始终牢牢附着于历代王朝的国家机体之上，正如中国著名史学家王亚南先生所说：“中国的一部二十四史，实是一部贪污史”。（注：王亚南：《中国官僚政治研究》，第117页。）
（一）惩贪之法——中国古代立法的重要内容
中国古代的专制官僚政体，以官为本，治吏为治国之先，各朝君主均不敢轻易玩忽。清朝康熙皇帝曾说：“治国莫大于惩贪”，雍正皇帝也说：“治天下，首在惩治贪治吏”。（注：《清朝通志》，章78。）惩贪之法，早在夏王朝建立前皋陶制律时即已发仞。其时已有“恶而掠为昏，贪以败官为墨，杀人不忌为贼”之说。夏朝《夏书》曰：“昏、墨、贼、杀、皋陶之刑也。”（注：《左传昭公十四年》）西周在《沿书、吕弄》中定贪污为“五过之疵”（“五过”指“惟官、惟反、惟内、惟货、惟来”，意为官官相护、私报恩怨、家属牵制、收受贿赂、人情请托等），同时在《吕刑》中也设置了贪贿、渎职等罪名，官吏违反，均予严惩。战国前李悝的《法经》则专列“金禁”篇章，明文禁止贿赂，受“金”者多为死罪。
秦汉时期，法律对贪污贿赂处置极重，因贪贿而枉法者一律严惩不贷，即使受贿赂仅值一钱，依秦律也要处以黥城旦罪（即在脸上刺字并罚做苦役）。发展到魏晋南北朝，有关贪贿的规定已独立而成《请赇律》和《偿赃律》，惩贪立法不论在体例上还是在法律概念和罪名划分上都趋于规范和完备（如晋朝针对官吏职务犯罪专门增定“职制篇”）。隋唐是中国封建社会的鼎盛时期，其惩贪规定较之前朝也更为细密。隋律参考前朝律例，创《职制律》，规定了各级官员违反制度的相应刑罚。唐律新辟视角，从侵害对象上分类，将所有非法攫取公私财物的犯罪总括为“六赃”之罪，即强盗、窃盗、受赃枉法、受赃不枉法，受所监临财物、坐赃。“六赃”之中除强盗处，其余五“赃”皆与官吏腐败相关连，而此等“赃”罪与“十恶”大罪同属不予宽宥赦免之罪。宋元明清各代，贪贿罪的规定虽在律条格式分目上与唐律各有出入，但内容大同小异。从惩治烈度看，宋元有所轻缓，明清则以重典著世。明太祖朱元璋把澄清吏治作为当务之急，曾发誓“令严法禁，但遇官吏贪污蠹害吾民者，罪之不恕”。（注：《左传昭公十四年》，第295页。）他把“六赃图”列于《明律》卷首，其刑罚之苛酷，令人触目惊心。如官吏贪赃60两银以上者枭首示众，然后剥皮实草，悬于官衙门旁，以示警戒。清朝惩贪，基本沿袭明律，同时根据本朝情况，有所损益。
（二）控官之道——中国古代的监察制度
中国历代君主除以严刑峻罚使官员畏而不敢犯科之外，更以对官吏的督察、整饬为吏治的核心。
中国古代监察制度形成于秦。谓之形成，是说至秦才有主掌监察事务的专门系统及相关制度。先秦时期，虽有监管官吏的法制（如西周以廉洁为要义的“小宰”监察制度），但不如秦代专门化、系统化。秦的监察组织称御史府（自秦以后各朝中央监察机构多沿用这一名称），御史大夫为御史府长官，位居副丞相，与丞相、太尉并列为“三公”，各司监察、行政、军政之要职。依吏治之需要，秦还创制了一套规范官吏行为的“为吏之道”，以“五善”、“五失”考课官吏，并区分“良吏”、“恶史”，各自奖赏或纠举惩处。汉初承秦制，至中期武帝时代，又一改秦制之中央监察职事过于繁琐重叠，且无固定监察设区的缺陷，将单级的中央监察发展为多级监察，在全国划出十三个监察区，向各区派驻刺史，作为固定监察官，接受吏民举告，就地行使监察权。隋唐时期尤其是唐代，已进一步形成组织完备、分工清楚、职责明确的监察机构和谏官组织。其监察机构格局为，中央设御史台为最高监察机关，下设台院、殿院和察院分掌弹劾百官、纠察违礼之事及监督地方官吏等监察事宜，又以部下省行使对皇帝的规谏职责。宋代的监察制度较之唐朝有新的变化，一则其言谏机关由过去对皇帝的劝谏扩大到对大臣的谏正，使封建言谏制度发展到高峰期；二则御史台的权力扩大，对违法失职的官吏不仅可监察纠举，而且有权侦讯，增加了司法职能。同时还实行“台谏合一”制度，强化了监察机关对官僚集团的监控力度。明清两代改御史台为都察院，其基本监察制度相对宋朝并无二致，只是在组织设置及实施方面更为密实。
二
与古代专制国家寄望于由圣人贤君来演绎官吏的清明不同，现代国家权力的廉正重在以法治来保证。在这方面，除保留了传统的刑罚惩贪、行政监察制度的基本价值之外，针对腐败的流弊还重点设置了分权与制约、公务员廉洁和社会监督等制度。概括而论，有以下内容：
（一）分权与制约的制度。如前可知，专治制度最大的症结是君主高度集权，这种方式使君主拥有权力的所有机制和一切手段，从而可以侵犯他人，他本身却可以不受侵犯，从而使其统治方式具有任性、失控、专断等人治腐败特点。作为专制制度的对立面，从近代国家开始，遏制腐败的一个重要思路就是：(1)缩小权力的活动范围，破坏权力的完整性。(2)降低权力行使的自由度，增加监控程序，弱化权力的自我保护能力。(3)设置权力运作的后果，使权责统一。
（二）公务员廉洁制度。公务员通常是指不与选举产生的政府（内阁）共进退，在政府各部门担任专职的国家公务人员（又称文职人员或文官）。公务员廉洁是各国公务员制度最重要的组成部分，也是各国实行公务员制度的宗旨。因为在“三权”中，行政权是程序最不严整又有较大自由裁量权的权力，对腐败的免疫力最弱，所以，成为各国防止权力腐败的重点。“法治的真实含义就是控制政府”。（注：洛克：《政府论》）
公务员制度是近代国家防止官吏腐败，改革官吏制度最后一个发展阶段的产物，发生于19世纪50年代。由英国首开先河的公务员制度，革除了此前存在的个人赡徇制和政党分肥制的弊端，形成了一套择优录用及任免的任职资格规范；职位清楚、职责明晰、廉洁高效的职务行为规范；兼职限制、职务轮换、回避等权力限制规范以及严格考核、奖罚分明、财产申报等监督管理规范，并且奉行政治中立的原则，从而就使政府官员在很大程度上，摆脱了过去那种对君主或上层官吏的依附关系，也在整体策划上，将近代官吏制度纳入了分权与制约、削弱最高权力集权垄断的法治框架。
（三）社会监督制度。社会监督（也称民主监督）是指权力机构之外的社会主体通过法定权利的行使对国家机关的监督。它的作用在于，可以通过舆论震慑和社会压力影响权力组织，刺激和督促权力组织恪守依法行事和相互制约的职责。
社会监督又可分为公民监督、新闻监督和党派监督等。公民监督是近代以后立宪国家主张人民主权原则的体现，也是其划分国家权力和公民权利并限制国家权力思想的体现，它具体以一系列权利及其保障机制来展开，主要有公民的参政权（包括选举权、创制权、罢免权等）、平等权、言论自由权、集会结社权、请求救济权、举报权和国家公务知悉权以及政务公开、公职人员财产状况公开等保证制度。新闻监督是指新闻机构即报刊、电台、电视台等有权了解国家机构及其公务人员的活动，只要内容属实，不泄露法定的国家机密，即有权予以报导，且消息来源不受追查的一种监督。党派监督则指实行多党制的国家各党派为争夺执政地位而进行的相互监督。其监督方式主要有竞选中监督、议会中监督和日常监督等。
在专制（人治）条件下，不存在社会对权力的监督，或者即使存在，也是枝节的、狭窄的和不规范的。这种体制对权力的监督基本是自上而下单向的或是在权力系统内部适用的。这两类监督方式都难以遏制腐败的滋生。就自上而下的单向性监督而言，凡处于上位的权力主体，一方面难免官僚或纵容，另方面则因监督权可能成为特权又容易被监督对象贿买、腐蚀；就权力系统的内部监督而言，以权力约束权力本不失为一种可行方式，但在专制政体中，以诸权集结的君权为前提，这种监督不过是对皇帝负责的内部监管程式，并不具有近代以后不同权力之间的互控制衡机制，加之没有社会监督因素，故不能跳出自上而下监督的窠臼，也难避官官相护。
与此相反，在法治国家中，社会监督是法治的本质体现和防治腐败的重要权杖。因为，(1)法治是指良法之治，所谓良法，无非是指符合社会主体利益之法。腐败是不法行为，也就是侵害社会公众利益的行为，公众自然有权监督。(2)国家权力具有社会性，权力系统的运作主要面向社会，公众具体受制于公职人员的权力行为，是最直接的当事人，拥有最可靠的腐败“情报”，其监督也最广泛、最客观。(3)把公众纳入权力监督系统和程序，利用社会舆论的压力促使权力组织恪守职责，启动权力系统内部的强制监督装置，可使内外监督系统交互作用，达到遏制腐败的效果。
值得强调的是，上述种种制度，还有比如有限任期等具体制度，都是通过利用法律形式，使国家机关对权力只能有限占有、规范使用，才为有效控制权力的专横滥用提供了可能，从而能在不同国度发挥专制（人治）政体所不能相比的遏制腐败的作用。
三
历史已证明，专制（人治）根本不能堵住腐败的源头，它本身就是腐败的原因；历史还证明，民主战胜专制，法治取代人治乃是历史作出的必然选择。
首先，法治是遏制腐败的历史发展之必然。人类社会自法律产生，迄今已走过了漫漫几千年的历史，厉行法治直到近代才由资产阶级兴起，不过几百年时间。由上可知，资产阶级之前，法律其实也是惩治腐败的重要手段，但那个时候，尽管法律严厉，刑罚苛酷，在绵延不绝的贪官污吏面前它们却无能为力，在君主的意志面前更是形同虚设。当历史发展到资产阶级这里，这种君权的垄断与专横，法律的多变与随意，便完全不能适应商品经济平等交换、自由竞争的品格，必然要为历史所淘汰。结果，作为专制制度的否定形式和对立面，资产阶级民主制度就以分权否定了专制、以法治取代了人治，国家权力也从此失去了过去那种任性，从而更趋向廉正。
其次，法治是遏制腐败的社会发展之必然。社会的发展，既可指社会阶级形态的更替发展，也可指社会组织形式的发展。如果着重考察社会的组织形式，我们发现人类社会存在的五种社会形态，其社会组织形式实际可以归纳为两种，即民主的形式和专制的形式（社会组织形式有两方面涵义，一方面指社会组织的实体形式，如氏族组织或国家，另方面则指社会组织的管理、运作形式。本文主要取后一方面涵义）。在这一发展线索中，人类社会的组织形式从原始民主开始，而后被专制统治所替代。专制社会是民主社会的变异形态，它使社会的大多数人从社会主体的地位异化到被役使、统治的地位，但它是社会分工和商品交换不发达的必然表现。随着商品经济关系的发展，社会组织形式在近代以后便开始向民主形态复归。这是一个否定的社会发展之必然。
而近代民主的这种必然决定于社会生产方式的客观必然：其一，商品经济的自由、平等性决定了社会主体的自由平等人格，但这已是不同于原始民主血缘依附人格的个体自主人格，更具有能动性。其二，工业革命引起的广泛社会分工和机器大生产，促使公民社会向高度社会化发展，也使社会的共同需要和共同依存关系发展。这种共同需要和共同依存关系是一种客观存在和社会力量，蕴含着统治阶级所不能忽略的普遍的社会要求，从而使统治阶级在权力的定位上，必须承认社会主体的社会自主权，收缩国家权力，还政于民（对此，切不可简单地用“虚伪”来代替客观的分析）。
但是，民主的发展依靠它本身并不能自然完善，它需要一种组织手段。正如专制与人治天然默契一样，民主与法治必然相连，这不仅因为法律是一种非人格化的、与权力意志即人的意志相异的有效力量，可以保证公民权利免受国家权力这侵害，还因为法的社会性与民主能够相容相通。
所谓法的社会性，是指客观存在的社会“共同利益”所决定的法的属性。而所谓社会“共同利益”，马克思、恩格斯在《德意志意识形态》中曾有精辟分析。按照马恩的观点，这种“共同利益”就是指个人之间由于社会分工而形成的包含着某种社会发展共同需要和共同生活条件的相互依存关系。（注：参阅《马克思恩格斯全集》，第3卷，第37～38页。）（有如上述）它意味着，无论法律归属于哪一个阶级，作为面对全社会的规范系统，除了维护阶级特权之外，它还必须维护全社会的共同生存条件（如管理社会公共事务等）并承认和保护公民的利益。尽管法的这类社会性内容在不同社会存在不同程度、不同范围的表现，但它们或多或少都具有了使社会成员享有主体利益的价值，从而与民主相通。
所以，社会必然要向民主发展（由资产阶级民主又发展到更新型的社会主义民主），而且是向规范化、制度化的法治型民主发展。有了法治的保障，公民权利就会更加明确化、具体化、广泛化和程序化，民主国家也将根据民意行使权力，并保证公民权力本身的力量来约束权力，使权力保持公共性而不腐败变质。
再次，法治是遏制腐败的法律自身发展之必然。法律与国家一样，其生息繁衍已好几千年。纵观历史，可以了解，社会越是发展，法律就越为人类所重视，即使在近代以前，法律虽然只是具有工具的价值，但其数量和技术也都有很大扩展。近代以后，法律更开始居于统治地位。那么，是什么因素使人类在所有的社会规范中选择了法律作为主要的治国手段，又使法律在其对社会关系进行调整的历史中逐步升上统治地位的呢？简要论之，有如下方面：(1)法律虽然直接表现为意志的产物，但它决定于社会的物质生活条件，且一经产生便具有非人格化的特点，比较稳定，较之统治者善变的人性更为可靠。(2)法律明确公开具有既定性质，比统治者的一时臆想和主要以观念形态存在的道德更便于使社会遵照执行，并据以评价和监督。(3)法律也是一种权力的存在方式，具有多种功能，既能管理社会，又能制约权力，具有其他规范形式不能比拟的效力和威严。(4)法律具有更广泛的包容性和技术性，更能适应和调整因生产社会化和商品交换日益复杂的社会关系。
所以，法律本身的优势和生命力使法律的统治成为必然。对于这一点，思想家和政治家们一直都深为推崇。
同样，法治也是人类治理腐败经验的深刻总结。因为，从过去单一的治国工具发展为统治方略，法律不再是权力的附庸和奴婢，相反它通过具体配套的规范系统，成为权力产生、运行的源泉、依据和界限，（注：参见《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法律出版社，第488页。）这就从制度上克服了腐败所依附的人的意志的任意性和擅权。而制度越完备，反腐败的功效也越明显，反之亦然，各国情况概莫能外。比如英国。英国具有一套保证文官的廉洁的严密法制，从而使其文官廉洁高效而举世闻名。再如日本。日本政府建立健全了一整套公务员防腐败制度，从而使公务员腐败逐年递减。同是日本，70年代以来，其内阁腐败的政治丑闻可说绵延不断，导致内阁频频易主，政局波动。究其原因，主要是因为日本的“政治资金法”允许企业或个人向政客提供限额内的政治捐款，且不必课税。这一法律的漏弊，使权力和金钱之间产生了无止境的交易，造成了日本腐败的“金权政治”。
综上所述，遏制腐败不单纯要求一套防治制度，而需要一整套以法为上的国家制度，也就是需要依法治国，这是历史发展的必然趋势和要求。即使是在习惯道德有着巨大调节作用的中国，随着时代的进步，也在迅速走向法治。但我们应该注意，如果法治的民主内涵未由立法机关充分表述为法律，并真正转化为公众的普遍意识和行为指导，那么即使是在人民主权的社会主义国家，约束权力保证其廉洁也会是一个极为沉重的课题。所以，在当今中国，应该增加权力意志及整个社会对这一课题的有意识性，以便排除偶然性，为必然性的发展开辟道路。
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