“一带一路”倡议的国际制度基础，本文主要内容关键词为：制度论文,基础论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F114.46 [文献标识码]A [文章编号]1003-7411(2015)06-0077-(14) doi：10.13654/j.cnki.naf.2015.06.007 2013年，习近平主席提出的“一带一路”倡议是新时期中国对外关系的中长期战略。其中，国际制度与组织建设是“一带一路”倡议的重要基础。通过国际制度与组织建设，可以在经贸领域推动中国与各国互利共赢，在政治领域突破美国“亚太再平衡”战略施加的羁绊；同时，“一带一路”战略也为当前中国进一步参与并重构全球治理体系提供了难得的机遇。中国已经成为世界第二大经济体和第一大出口国，在世界政治中发挥着愈加重要的作用。随着中国国际制度实践的不断增加，国际制度尤其是亚洲地区性组织在中国国家战略中的重要性不断增强。不过，作为快速发展的新兴大国，中国尚未形成自己明确的地区制度观和全球制度观，更多的是具体国际组织参与及其实践行动。 目前，学术界对于“一带一路”倡议是否需要进行制度建设持不同看法。比如，美国战略与国际中心甘思德(Scott Kennedy)等人持否定或质疑的观点，他们认为，“一带一路”倡议不涉及自由贸易区，也不含国与国之间的绑定协议。由于中国极力避免潜在的、具有可衡量要求的正式条约，通过减少正式的安排来提高灵活性。因而，“一带一路”倡议不涉及新国际机构的构建。[1]袁胜育、汪伟民认为中国在中亚地区的“一带一路”倡议以多方合意的路径循序推进，并不需要建立超国家的机构和严格的规则与机制。[2]当然，也有学者对此持肯定态度。有研究者认为，“一带一路”倡议是中国提供公共产品的过程，而沿线国家和国际组织能否从这些公共产品中获取共同利益、创建共同价值，关键在于公共产品的分配、使用过程中的制度建设。[3]在经济上，为了推进亚洲经济合作并强化经济联系，应考虑建立哈萨克斯坦、印度、印尼、日本与中国“亚洲五国经济论坛”(G5-Asia)。在文化上，利用亚洲多文明并存的特点，推动成立“亚洲文明对话”机制。[4] 尽管“一带一路”倡议从提出至今才短短两年的时间，是否需要着力推进制度建设还处于争论之中，但是，“一带一路”倡议本身包含了国际制度的合理诉求，如能把“一带一路”倡议转化为具体的国际制度与组织，无疑有助于破解新时期中国国际制度战略面临的挑战，进而推动中国国际制度战略转型并对全球治理结构变迁产生实质性影响。当前，中国缺乏系统性的国际制度战略，为此，不仅需要探索“一带一路”制度的必要性、紧迫性和可能性，还需要以现有“一带一路”实践为基础，推动现有制度改革和新制度建立。总之，以“一带一路”倡议为理念指导，系统构建新时期中国的国际制度战略，具有重要的理论价值和现实意义。 本文从国际制度的特征和行为逻辑出发，提出制度行为的一般逻辑，并结合亚洲基础设施投资银行(AIIB)等新制度建设现状，分析“一带一路”制度建设的可能路径。“一带一路”倡议不仅需要进行必要的国际制度建设，同时，还为新时期中国国际制度战略提供了系统性的原则规范和指导方向。总之，由于国际制度在改变行为体行为及决定社会进程结果方面日益发挥了重要的作用，“一带一路”倡议要实现互利共赢，就需要从制度建设着手，进行前瞻性、探索性的实践。 一、制度行为逻辑与制度战略 作为当代国际关系理论主流范式的国际制度研究，核心是阐述制度在影响政策和国家行为方面具有的优势和潜力。[5]一般而言，国际制度是指：“规定行为体的角色，约束有关活动并塑造预期的一整套持久并相互联系的(无论正式或者非正式)规则”。国际制度具体包括：正式的政府间或跨国的非政府间组织、国际机制、国际惯例。[6]国际制度理论的核心要素是“相互依赖”、“国际合作”与“国际制度”，也就是国际制度的存在及其作用的发挥是自在的、独立的，对合作前景和国家行为变化持乐观态度。就其本质而言，制度主义在于寻求解释国际制度如何通过改变合作的成本和收益来调和国际无政府状态的影响。 长期以来，国际制度已经成为中国融入国际社会、参与世界事务的重要途径。制度在国际政治领域的重要程度正如权力之于国内政治领域。无论是国际体系建设，还是全球治理改革，国际制度都是重要组成部分。从国际制度理论来看，行为体的国际制度行为及后果构成了制度的行为逻辑。具体而言，制度行为逻辑与战略主要包括如下四个方面：一是行为体对现有制度的参与，此为融入型制度战略；二是行为体启动新制度的建设进程，此为转移型制度战略；三是行为体推动不同类型制度间的竞争，此为替代型制度战略；四是行为体拒斥现有各类制度，此为对抗型制度战略。 (一)制度参与与融入型制度战略 制度参与(institutional participation)是当前国际社会中行为体的普遍做法。从制度参与的类型看，可分为主动参与和被动参与、有限参与和深度参与、部分参与和全面参与、间接参与和直接参与共计四类。制度参与本身有助于提升制度的合法性、决策制定的缜密性与有效性。[7]由于西方国家对权利让渡的空间有限，新兴经济体出于维护作为体系参与者的利益，对国际制度合法性不足、透明度不够等方面进行质疑，推动了国际制度的改革进程。不过，国际制度改革是一个中性的、有限的且不触及本质问题的过程，由于现有主导国不愿意进行实质性改革，因而，行为体参与国际制度后，制度改革将是适应后的渐进性调整的产物。 对于现有制度的参与并推动重视国际制度改革，进而形成了融入型的国际制度战略。融入型国际制度战略是对现有国际制度体系的原则承认与总体接受，是国家行为体与国际制度协调一致的体现。20世纪70年代以来，中国选择了融入型国际制度战略，具体而言，中国对国际制度体系的融入可以从1971年联合国恢复中国的合法席位算起。中国通过接受并支持现有国际社会的“游戏规则”，有效推动了自身的发展。 当然，中国对国际制度的参与经历了被动参与到主动参与，消极参与到积极参与，从间接参与到直接参与，以及从部分参与到全面参与的渐进过程。在此过程中，随着自身实力的增长，中国开始逐步提出改革现有国际制度的主张，试图通过积极的改革进程，推动国际制度体系的不断完善。 (二)制度重建与转移型制度战略 参与国作为后来者，面临着主导国掌控国际秩序的约束。由于现有制度体系存在种种弊端，导致了新制度建设的可能要求。一般而言，国家通常利用现有国际制度，这是由于现有制度的交易环节较为简单，可以降低交易成本，而新建立国际制度必然增加交易成本。不过，与理论探讨不一致的是，当前国际社会新的制度建设浪潮不断涌现。对此，美国哥伦比亚大学约翰尼斯·乌尔佩莱宁(Johannes Urpelainen)和比利时根特大学塞及·范德格拉夫(Thijs Van de Graaf)认为，当现有制度受到挑战者的反对、建立新制度的预期以及国内政治因素迫使抛弃现有制度的压力这三种情况出现时，新的国际制度倡议和制度建设便会产生。[8]在世界社会理论(world society theory)看来，国家政策受到国际社会规范性压力的影响，这反映出治理制度中理念与实践的鸿沟。帕特里克·科特雷尔(M.Patrick Cottrell)就认为，国际组织出现的代理怠惰导致制度合法性丧失，进而引发新制度建立或旧有制度被代替。[9] 因而，在原有制度存在的情况下，新的制度建设值得关注。自由制度主义对制度建立的研究主要从功能绩效及制度黏性的视角出发，但是自由制度主义对为何创立新制度的洞见却很缺乏。爱德华·曼斯菲尔德(Edward D.Mansfield)认为，如果现有国际制度出现功能失调，国家会尽量避免现有的国际制度。[10]奥兰·扬(Oran R.Young)则认为，国际制度建立的场所选择是制度动力和行为体利益预期相结合的产物。[11]不过，新制度建立往往需要更高的成本，承担更大的风险和不确定性。 新制度的建立为转移型制度战略的形成与实施创造了条件。转移型制度战略是指国家对新制度的选择、设计及其建立的一整套过程，使得国家对国际制度的关注从一个国际组织转移至另一个国际组织。不过，转移型国际制度战略是在现有国际制度体系下的具体制度实践，并没有完全抛弃现有国际制度体系。 (三)制度竞争与替代型制度战略 国际制度竞争既包括原则、规范方面的博弈，也涉及意识、理念方面的竞争，同时还涉及不同的具体操作程序。具体而言，国际制度竞争一是规则体系本身的竞争；二是国际规则博弈进程中的竞争；三是通过竞争谋求制度优势。行为体在制度竞争过程中能够形成自身的规范认同，加强自身的谈判能力和适应能力，从而增强本国在国际竞争中的竞争力和影响力。 制度间的竞争对立导致了新的国际制度战略形成，即替代型制度战略。所谓替代型制度战略是对现有制度的核心原则与规范的否定，试图建立不同原则、规范、规则和决策程序的竞争性制度。一般而言，替代型制度战略一方面适应了国际秩序和权力结构的变迁，另一方面也符合并维护了自身的利益。当前，国际社会权力变迁和新兴经济体为了维护自身利益，使得替代型制度具有重要的功能与价值。比如，当前亚太地区，“跨太平洋战略合作伙伴关系协定”(TPP)谈判与“区域全面经济伙伴关系协议”(RCEP)谈判，事实上已经成为制度竞争的例证，且TPP试图超越并替代东亚地区现有多边经济制度。 (四)制度拒斥与对抗型制度战略 除上述三种国际制度战略外，国家行为体还有一种对抗型的制度战略，通过制度拒斥(institutional rejection)予以体现。制度拒斥是指行为体对现有国际制度体系的根本性否定。从行为体行为的角度看，制度拒斥不仅意味着不会参与现有制度的鲜明态度，而且是“另起炉灶”，重构一套不同于现有国际秩序的原则、规则及行为标准。 制度拒斥行为的后果是导致了不同行为体之间、不同类型制度的对立。这一对立不仅是原则、规则等基本理念方面的根本性冲突，同时也是具体操作规则、执行方式等方面的显著差异。对于制度拒斥而言，“非此即彼”的对抗型制度战略将是可供选择的工具。不过，制度拒斥在当前国际制度体系中并没有合适的案例。亚洲地区今后是否会形成对抗型的制度目前并不明朗，有待国际形势及制度组织的进一步演变。 总之，在当前的区域、跨区域和全球层面治理中，行为体的国际制度行为主要集中在制度参与、重建和制度竞争方面，对应的制度后果通常是制度融入、制度转移或制度替代，而制度拒斥的例子几乎并不存在。在不同的国际制度战略选择中，国际社会成员目前普遍采取了融入型的战略，也有不少成员基于种种考虑，开始选择转移型的制度战略。就未来发展而言，随着制度竞争的出现，替代型国际制度战略也将开始逐步显现。 长期以来，中国国际制度实践遵循融入型的制度战略，制度参与和改革是对现有全球治理制度体系的增强或补充。由于原有制度无法解决新出现的全部问题，增强型制度或补充型制度有助于提升相关问题领域的制度功能和解决能力。本质上，增强型制度所面临的基本合作命题并未改变，所发生的改变在于预期合作水平上的成员国偏好。[12]不过，现有的融入战略既无法完全消除当前全球治理制度体系的顽疾，也无法从根本上维护中国国家利益。“一带一路”倡议的提出恰逢其时，日益显示出一种系统的、转移性的国际制度战略。 二、“一带一路”倡议呼唤制度建设 国际制度和国际组织是当前国家间合作的重要载体，是实现国家战略目标的重要手段。制度建设是“一带一路”倡议扎实推进的重要保障，不仅有助于减轻“一带一路”推进过程中面临的阻力，更重要的是，可以打破美国施加的制度羁绊，进而推进全球治理机制的完善。 (一)“一带一路”制度建设是新时期发展战略的重要组织基础和运行保障 2013年9月和10月，国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的倡议。“一带一路”战略是一个跨越欧亚大陆、连接亚洲、非洲和欧洲的互联互通网络，这一网络不仅需要得到沿线国家，尤其是俄罗斯、巴基斯坦等战略支点国家的支持，更离不开各类跨区域、区域和次区域组织与制度的有力支撑。 当前，60多个沿线国家对于“一带一路”倡议大多持欢迎或接纳态度，各国的意图大多在于通过“一带一路”倡议实现各自经济、政治利益。当然，不排除一些国家借美国“亚太再平衡”战略推行对华“大国平衡外交”，甚至个别国家为获取利益最大化而进行利益勒索。沿线国家在“一带一路”推进过程中的利益纷争将严重影响“一带一路”倡议的实施效果及远景。为此，通过相关制度建设，可以规范沿线国家的利益诉求，在透明化的基础上破除部分国家不切实际的幻想。通过务实、开放的制度平台，实现各国共商、共建、共赢。 当前，不少“一带一路”沿线国家存在着领土争端和民族分离主义、极端主义和恐怖主义等安全威胁问题，此外，还共同面临着跨国犯罪(贩毒、走私、非法移民、洗钱、网络犯罪)、环境污染、气候变化等全球性问题和区域性问题的挑战，加之沿线一些国家政局不稳和无政府状态，导致“一带一路”战略面临着传统安全困境和非传统安全方面的双重挑战。如处理不当，“一带一路”战略的实施效果会大打折扣，同时，还会加剧中国外交中存在的地缘政治风险。为此，需要通过必要的国际制度建设为“一带一路”倡议保驾护航。 (二)“一带一路”制度建设有助于最大限度地降低部分国家的忧虑和担心 “一带一路”倡议是推动多赢、共赢的产物，旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动各国实现经济政策方面的协调。但是，不少国家对此却持消极态度，突出表现在不少国家的现实主义利益诉求考量与传统地缘政治纷争产生的矛盾。比如，一些国家担心成为中国经济上的依赖国，还有国家担心中国借“一带一路”战略追求世界大国的野心，试图用“中国梦”绑架其他国家。美国等西方国家为中国的“一带一路”倡议贴上“新殖民主义”、“破坏环境论”和“掠夺资源论”等标签。缅甸密松水电站项目、斯里兰卡港口城项目及墨西哥高铁项目等情况的出现，则是上述论调产生的后果。无论是美国等西方国家，还是俄罗斯、印度这样的金砖国家成员，都对中国的“一带一路”战略心存焦虑。比如，在印度有人认为，“21世纪海上丝绸之路”是中国在印度洋的软实力战略，将有助于中国解决“马六甲困境”，有助于加强中国的“珍珠链战略”。[13]为此，中国作为世界第二大经济体，如果要坚持“一带一路”建设的互惠互利原则，就需要进行必要的制度建设，构建沿线60多个国家间交流的平台。 应该说，制度性事实是国际政治的通常状况。“一带一路”的制度建设，通过加强透明度、提供论坛场所、减少不确定性等方式，影响成本收益，改变观念认知和战略目标，促进政策沟通和政治互信，进而达成合作共识。其中，制度所传递的真实信息和承诺可信度具有重要的意义。强调信息沟通在“一带一路”建设中尤其具有重要作用，制度组织可以为行为体提供、甄别各种各样的信息。总之，制度建设不仅能够减缓部分国家的担忧，甚至通过制度“扩溢”或“外溢”功能，有助于夯实“一带一路”沿线国家的国际共识与社会基础。 (三)“一带一路”制度建设有助于推动全球治理结构的变迁和完善 “一带一路”战略是开放性、多元化和合作性的倡议。“一带一路”沿线覆盖的国家多数为新兴经济体和发展中国家，人口总计约44亿，经济总量约21万亿美元，分别占全球的63%和29%。“一带一路”贯通中亚、南亚、东南亚、西亚等区域，连接亚太和欧洲两大经济圈，是世界上跨度最大、最具发展潜力的经济合作带。[14]国际合作特别是中国周边区域合作在“一带一路”倡议中居于重要地位。当前，包括区域治理机制在内的全球治理机制面临着挑战，共建“一带一路”则是推动协同治理进程的重要方式。可以说，“一带一路”需要解决的问题很大程度上就是全球治理需要面对的问题。 当前，需要有关国家合作提供区域性或区域间公共产品，特别是基础设施类公共产品，以契合“一带一路”沿线国家的实际需要。[15]在公共产品中，核心就是规范各国行为的各类制度与规则体系。从制度建设的角度看，中国设立亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行(BRICs New Development Bank)、上海合作组织开发银行和丝路基金等制度，通过股权债权投资、提供担保和贷款等方式，提供跨区域、区域或次区域公共产品，有助于推动该区域发展中国家参与到全球治理的进程之中。同时，中国对亚投行等新型国际制度的贡献，也有助于弥补美日经济体由于实力衰落无法全面提供基础设施等公共产品方面的不足，尤其体现在世界银行、亚洲开发银行(ADB)等原有经济制度的功能不足与缺失方面。正如外交部部长王毅所说，“一带一路”构想是中国向世界提供的公共产品，欢迎各国、国际组织、跨国公司、金融机构和非政府组织都能参与到具体的合作中来。[16] 当前，全球治理的困境在于全球相互依赖正在接近他们的制度限度，制度的合法性正在褪色。[17]旧有全球治理结构的提升空间有限，中国为此需要提出新的国际制度战略，应对全球治理问题。对于中国而言，在“一带一带”战略实施过程，要发挥自身的领导作用。在制度建设领域，通过引领合作的规则制定与机制建设，积极提出中国方案、确定行动准则、制定行业标准、贡献中国智慧，是制度领导权的集体体现。[18]不仅是原有制度的改革，更重要的是新制度的建立及其对美欧主导的全球旧有治理体系的扬弃，有助于推动全球治理结构朝着公正、合理的方面演变。甚至可以说，正是由于现有全球治理结构存在的弊端及其改革的滞后性，推动了“一带一路”倡议及其国际制度建设进程。 (四)“一带一路”制度建设有助于突破美国制度霸权的羁绊 近年来，美国已把中国视为其在当今全球事务中最大的战略竞争对手。美国担心自己作为亚洲“天然领导”的地位不再被认定为理所当然。[19]为此，美国采取了多种措施对华施压，其中，美国的亚太制度战略就是非常重要且日益突出的实施途径。美国主导了由多边规则、制度和地区伙伴关系组成的世界政治体系，到目前为止已经有60多年的历史。当前，为了维护自身的霸权地位，美国高度重视亚太地区的制度设计与制定，美国的亚太制度战略突出表现在两个方面：一是从以双边同盟体系为主，改为多边参与和双边同盟并存，多边经济合作与双边军事同盟并重；二是打造具有差异特征的区域或跨区域制度规则，试图以此进一步主导亚太事务。当前，美国更多的是在亚太地区积极打造差异性的国际制度。 美国亚太制度战略的变化及其新特征一方面既体现出美国自身实力的相对衰落，另一方面也反映美国试图挽回并重塑自身霸权地位的尝试。美国试图通过对亚太制度战略的调整，即通过制度工具重新逆转世界经济、政治力量对比的变迁趋势，逆转金融危机后政治力量对比“西降东升”的进程。法国巴黎政治大学教授梅拉尼·阿尔巴雷(Mélanie Albaret)指出，世界政治领域的一些多边主义现在转向俱乐部实践，可以被看作为代表世界主要强权利益的寡头反应(oligarchic reaction)，以便维持自身支配的游戏规则。[20] 中美之间的制度观差异及其制度竞争应被纳入中美大国关系的更大范畴之中进行考量。在“一带一路”倡议推进过程中，中国基于负责任大国的态度，坚持开放包容、合作共赢的原则推进相关制度建设。无论是亚投行的稳步推进、金砖国家开发银行和丝路基金的成功运作，还是积极支持APEC在亚太经济合作的重要作用，倡导中日韩自贸协定和东盟主导的RCEP谈判等行为，中国都试图稀释以美国主导的TPP等排他性制度给中国施加的羁绊。总之，“一带一路”倡议下的中国国际制度实践一方面显著改善中国的地缘政治环境并有力维护中国国家利益，同时也不断推动完善世界政治、经济、社会等项治理结构安排。 三、“一带一路”制度建设的现有基础 “一带一路”倡议不仅拥有众多跨区域、区域或次区域机制的配合，还通过亚投行等新制度建设予以协同推进。这些现有制度基础和新制度实践为进一步提升“一带一路”倡议的制度水平创造了条件。 (一)“一带一路”倡议的现有制度基础 根据《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》文件，丝绸之路经济带重点畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲(波罗的海)；中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海；中国至东南亚、南亚、印度洋。21世纪海上丝绸之路重点方向是从中国沿海港口过南海到印度洋，延伸至欧洲；从中国沿海港口过南海到南太平洋。[21]在“一带一路”沿线区域存在着错综复杂的制度与组织，这些既提供了“一带一路”制度建设的组织基础，同时也带来了制度互动和制度碎片化的新境况。 就全球性制度而言，“一带一路”倡议涉及国际安全领域的联合国、国际经济领域的世界贸易组织等整体性治理制度。在全球治理体系中，联合国的地位、作用与权威毋庸置疑。全球性问题的发生没有国家边界的限制，解决全球性问题，需要联合国在治理中发挥更大作用。为此，一方面，“一带一路”的制度建设需要遵循《联合国宪章》的宗旨和原则，维护联合国对全球治理的主导权；另一方面，由于联合国制度体系存在自身的不足，“一带一路”倡议的制度建设能够弥补其不足，共同推动形成公正、有序、均衡、包容的新型全球治理体系。在国际经济领域，世贸组织多边谈判尽管陷入困境，但是以开放和规则为核心的世贸精神在推动全球化进程中发挥了关键作用。“一带一路”战略要推动设施联通、贸易畅通，制度建设进程就必须主张遵循世贸组织规则，维护世贸组织权威，克服关税壁垒和贸易保护主义，进一步提升贸易自由化和投资便利化水平。 从“一带一路”倡议与现有治理制度区域覆盖程度来看，丝绸之路经济带沿线涉及的治理制度与组织大体包括：上海合作组织、亚信会议、亚洲合作对话、中国—阿拉伯国家合作论坛、中国—海合会战略对话、亚欧会议、中国—中东欧国家合作论坛(“16+1”)和中欧峰会等。海上丝绸之路途径国家的主要治理制度与组织则包括：中国—东盟“10+1”、APEC、东亚峰会、东盟地区论坛、大湄公河次区域合作、西太平洋海军论坛和中非合作论坛等。 具体区域而言，东北亚是丝绸之路的重要源头，东北亚地区已经纳入“一带一路”倡议的辐射范围之内。长期以来，在东北亚地区的重要政治组织是已经陷入停顿的“六方会谈”机制。2014年，中国在中俄蒙三国首脑会晤中提出的“中蒙俄经济走廊”开启了东北亚地区新的制度建设进程，这有助于中国“一带一路”战略具体化，并有效地与俄罗斯的“欧亚联盟”以及蒙古国提出的“草原之路”构想相对接。此外，2015年6月1日，中韩自贸协定签署，为东北亚地区的“一带一路”倡议注入了新活力，推动了中韩关系进一步对接“一带一路”战略。 中亚地区在丝绸之路经济带建设中具有连接欧亚的重要地位，是丝绸之路经济带建设的关键环节之一。在经济领域，不少国际组织在中亚地区积极推进经贸合作制度。比如，联合国开发计划署发起了“丝绸之路项目”、亚洲开发银行发起了“中亚区域合作计划”、欧盟主导实施欧洲—高加索—亚洲运输走廊计划，尤其是俄罗斯主导推进的独联体自贸区及2015年成立的欧亚经济联盟。当前，亚投行如何在中亚地区协调与亚洲开发银行间的关系，是“一带一路”倡议在中亚面临的重要课题。在政治领域，中亚地区的基础设施紧密相连，互联互通和经济走廊建设需要稳定的政治与地缘环境，克服争端地带造成的负面影响，尤其是大国政治对中亚的介入。比如，俄罗斯长期以来把中亚作为自身的势力范围，而美国试图通过“大中亚计划”主导中亚。因此，“一带一路”战略不仅需要与俄罗斯主导的集体安全条约组织等协调关系，还需要处理好与其他大国已有组织的关系，如北约主导的“和平伙伴关系计划”、欧盟主导的“伙伴与合作关系”、深受欧盟等西方影响的“古阿姆民主与发展组织”及土耳其主导的突厥语国家元首会议等。总之，“一带一路”倡议与其他国际组织不是竞争和替代关系，而是遵循合作与共赢的逻辑。 中国与近东、北非地区的交往历史悠久，近东、北非是“一带一路”倡议的天然合作伙伴。由于近东、北非地区传统安全困境和恐怖主义等非传统安全较为复杂，在“一带一路”制度建设过程中，应积极发挥阿拉伯国家联盟、阿拉伯议会联盟、伊斯兰合作组织、海湾阿拉伯国家合作委员会、西非国家经济共同体、非洲联盟等区域或跨区域组织的作用。由于没有地缘政治和历史包袱等方面的负面影响，“一带一路”倡议依据相关制度平台，正在该地区积极稳步推进。目前，中国与海湾阿拉伯国家合作委员会各成员国在中国—海合会战略对话框架下积极推动中国—海合会自贸区建设进程。特别是中阿于2004年建立了“中阿合作论坛”，通过这一平台，双方致力于传承和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝绸之路精神，推动能源、基础设施建设、贸易投资便利化以及核能、航天卫星、新能源等高新领域和科技创新领域的合作。 自古以来，东南亚就是“海上丝绸之路”的重要枢纽。东盟作为东南亚地区最主要的政府间国际组织，对“一带一路”所持立场非常关键。当前，东盟整体上对于“一带一路”战略持审慎乐观的态度。东盟认为，“海上丝绸之路”构想是中国通过外向型合作塑造全球大国的战略，通过促进港口和其他基础设施建设方面的合作，中国正试图以此来缓解与东盟声索国之间的边界争端，同时增强自信。[22]在“一带一路”大背景下，双方正积极打造中国—东盟自贸区升级版。不过，东盟内部成员对“一带一路”倡议持不同程度的战略疑虑，且中国与部分东南亚国家在南海岛礁等方面存在争议。为此，需要改革并完善东盟地区论坛等地区性治理制度，增信释疑，推动共同发展。作为“海上丝绸之路”的倡议国，中国不仅应着力推动“10+1”、东亚峰会、东盟地区论坛等制度不断改革，还应积极协调各制度间的互动。 南亚是中国新时期“亲诚惠容”周边外交着力开拓的重要区域，也是丝绸之路经济带的纽带和海上丝绸之路的战略枢纽和海陆交汇之处。当前，南亚地区存在着不少倡议或构想，除中国提出的“一带一路”倡议、中巴经济走廊和孟中印缅经济走廊之外，还有美国于2011年重启的“新丝绸之路计划”，印度于2012年提出的“连接中亚政策”以及巴基斯坦于2007年提出的“国家贸易走廊计划”等。为此，中国应加强和南盟等区域性机制的合作力度，把互联互通等内容纳入相关倡议的制度建设之中，推动各国战略构想的协调，避免可能出现的分歧。这不仅有助于解决南亚地区存在的恐怖主义、宗教极端主义和分离主义等安全难题，还可以缓解中印、印巴以及印度与孟加拉国等国存在的地缘政治冲突与领土分歧，推动“一带一路”战略在南亚地区的开展。 欧洲地区是丝绸之路经济带的终点，也是中国“一带一路”倡议的关键区域。目前，欧盟是中国最大经济伙伴，中国是欧盟第二大贸易伙伴。从现有制度平台来看，“一带一路”不仅需要重视欧盟、欧洲中央银行、欧洲复兴开发银行这样的区域组织，还需要关注亚欧会议、经济合作与发展组织这样的跨区域组织。从基础设施投资与建设的角度看，“一带一路”倡议需要与“泛欧交通运输网”等欧盟现有各类倡议加强合作与协调。为此，可以充分利用中欧峰会等战略沟通平台，推动实现互利共赢。2015年，第十七次中国欧盟领导人会晤时中欧双方表示对接中国“一带一路”合作倡议和欧洲投资计划，同意建立中欧共同投资基金；同意在基础设施领域加强联系，建立中欧互联互通平台；尽快达成一个高水平、全面的投资协定。[23]总之，“一带一路”倡议的推进为推动建立具有全球影响力的中欧全面战略伙伴关系注入了新的动力。 中东欧地区在“一带一路”倡议中发挥了独特的作用。中国与中东欧16国合作是新时期中国外交的重要方面，中国与中东欧国家目前都处在经济转型的关键时期，中国提出的“一带一路”和向西开放战略与中东欧国家面向东方的开放战略遥相呼应。在《中国—中东欧国家合作布加勒斯特纲要》和《中国—中东欧国家合作贝尔格莱德纲要》等文件指导下，中国积极参与塞尔维亚“泽蒙—博尔查”跨多瑙河大桥项目、塞尔维亚科斯托拉茨热电站改扩建项目以及波黑斯坦纳里火电站项目建设。当前，双方以制定《中国—中东欧国家中期合作规划》为契机，以合作建设连接塞尔维亚贝尔格莱德和匈牙利布达佩斯的匈塞高铁项目为标志，通过打造中欧陆海快线和构建互联互通新走廊，降低物流成本，提升经济效益，进而改善营商环境，实现资源优化配置。在推动“一带一路”倡议中，应积极发挥中国—中东欧国家合作秘书处的顶层设计作用。中国—中东欧国家合作秘书处能够推动“16+1”合作与“一带一路”战略的充分对接与耦合，实现双方共同发展、合作共赢，并使其成为中欧全面战略伙伴关系的重要补充。 总之，“一带一路”倡议的现有制度平台既有覆盖面广的整体性制度，也有次区域制度组织的支撑。既有约束性的硬制度，也追求坚持弹性、柔性的软制度。这些都较好地契合了沿线区域的复杂情况，有助于中国与“一带一路”沿线国家基础设施建设及经贸合作扎实推进。 (二)“一带一路”倡议的新制度建设 当前，“一带一路”倡议的新制度建设在基建与融资领域不断发展，初步形成了具有系统性的制度体系，这主要是由于“一带一路”倡议是关涉基础设施建设、产业、投资、能源等方面的经济合作战略，而现有全球经济治理制度体系在这些方面具有局限性，无法满足发展中国家的新需求。其中，亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、丝路基金和上海合作组织开发银行是中国为推动“一带一路”倡议而新建立的经济制度，也是当前“一带一路”倡议中最具系统性的制度安排。 亚投行是“一带一路”倡议中最重要的制度创新，已经成为“一带一路”倡议的主要融资工具之一。2015年6月29日，各成员国签署了《亚洲基础设施投资银行协定》，这为亚投行的成立提供了法律依据。经合法数量国家批准及协议生效后，亚投行将于2015年年底宣告成立。自2012年提出构想以来，金砖银行筹备进展顺利。2015年7月7日，金砖银行在莫斯科举行了首次理事会会议，宣布完成了运营前相关准备工作。随后，金砖银行于2015年7月21日开业，在备受关注的1000亿美元储备基金中，中国提供了410亿美元的份额。2014年11月8日，习近平主席在加强互联互通伙伴关系对话会上宣布中国出资400亿美元成立丝路基金。一个多月之后，丝路基金正式注册，中国投入的启动资金到位。当前，作为中长期开发投资基金，丝路基金已经入股参与开发巴基斯坦卡洛特水电站等清洁能源项目。上合组织开发银行尚未成立，不过，上海合作组织各成员就成立上合组织开发银行和发展基金正积极稳妥予以推进，致力于通过构建持久的融资平台促进该地区贸易和投资联系，打造地区命运共同体。 与国际货币基金组织、世界银行、亚洲开发银行以及欧洲复兴开发银行相比，上述经济治理制度在组建过程中具有平等、高效的特征，在制度特征上具有包容性、合法性强的特征，有效保障了发展中国家的话语权。比如，《亚洲基础设施投资银行协定》从提出倡议到最终签署，期间举行四轮会谈，仅仅花费一年多的时间，而金砖国家开发银行也仅用了两年多的时间就从倡议变为现实。相比之下，亚开行从1953年提出倡议，直到1966年才最终建立。在亚投行筹建过程中，中国不刻意谋求一票否决权和“一股独大”，恰恰相反，中国从包容性、开放性和多元化立场出发，创始成员国并不仅仅局限于亚洲区域，邀请美日等西方国家加入，甚至向私人资本开放，进而调动私人资本的活力。《亚洲基础设施投资银行协定》规定，亚投行成员资格向国际复兴开发银行和亚洲开发银行成员开放，负责亚投行总体运营的董事会共有12名董事，其中亚洲域内9名，域外3名，并把遵循“公开、透明、择优”原则遴选管理层明确写入《协定》。[24]亚投行的上述特征反映了合作共赢的理念，既有助于中国主动适应经济新常态，也能够维护广大发展中国家在亚投行中的话语权和正义呼声。总之，“一带一路”新制度建设秉持了共商、共建、共享原则，遵循了和平合作、开放包容、互学互鉴、互利共赢的丝路精神，坚持开放包容，不搞封闭排外。 当前，中国一方面继续参加现有制度安排，同时也积极打造符合自身利益需求的各类制度规则。“一带一路”新制度建设反映出，中国正采取积极进取的制度外交布局，通过构建新的国际制度安排，更好地维护自身利益和国际社会的共同利益。简言之，“一带一路”倡议的实施无疑为新时期中国国际制度战略提供了新的契机。 四、“一带一路”倡议与中国的国际制度战略 “一带一路”倡议是中国主动参与全球治理制度体系的第一次系统性倡议。国际制度在中国全球治理战略和多边外交中具有越来越重要的地位，而“一带一路”战略的提出推动并提升了新时期中国国际制度战略以及具体制度建设的实施步伐。“一带一路”战略以周边为核心，向西、向南分别延伸，同时具有系统性、整体性与互补性的显著特征，为中国构建全球性和区域性国际制度战略提供了重要的理念基础。 随着国际体系变迁和国际形势的快速发展，近两年来，中国开始提出要积极在国际事务和全球治理领域提供“中国方案”、贡献“中国智慧”。2013年和2014年，中国先后召开了周边外交工作座谈会和中央外事工作会议，上述会议确定的周边外交理念和近两年来的中国外交实践表明，中国外交正从“韬光养晦”转向“奋发有为”。2014年7月，国家主席习近平在出席巴西金砖国家领导人第六次会晤时指出，“我们将更加积极有为地参与国际事务，致力于推动完善国际治理体系，积极推动扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。我们将更多提出中国方案、贡献中国智慧，为国际社会提供更多公共产品。”[25]中国的国际制度理论、战略及其实践，在解决全球性问题、充实全球治理内涵方面有深入挖掘的必要。“一带一路”倡议的提出，正成为新时期中国国际制度战略转型的指导理念。在“一带一路”倡议的引领之下，中国国际制度战略逐步出现了融入型国际制度朝着转移型国际制度战略的方向转变。 当前，中国在参与改革现有制度的同时，以新制度建设为重要突破口，推动形成转移型国际制度战略。其中，亚投行的建立具有重要的象征意义。亚投行的创建既表明中国愿意承担更大的国际责任，又体现了中国开始从国际规则的参与者转变为国际规则的创设者，体现在创建新机制、创新机构治理及开拓融资新方式等方面。[26] 具体而言，“一带一路”倡议的新制度建设可以遵循如下路径： 首先，以非正式制度为先导，逐步推进正式制度建设进程。中国在推进“一带一路”制度建设中，可尝试以非正式制度为先导进行议题设定、规则制定和项目执行，待不断实践后可逐步协调并推进正式的制度建设进程。与正式制度不同的是，非正式制度以共识和共同获益取代具有约束性的国际条约和正式的履行规定。非正式制度类似于国际法中的软法，软法是指那些不具有严格拘束力的法律。由于“一带一路”沿线各国国情不同，资源禀赋各异，非正式性制度坚持主权平等和共同协商原则，通过赋予灵活性、开放性和弹性空间，发挥了协调、沟通与必要妥协的作用，避免了与沿线国家在战略层面可能的纷争，有利于“一带一路”倡议有关基础设施、融资平台和人文交流建设的落实。同时，“一带一路”制度建设没有现成的组织方案可以借鉴，非正式性制度可以作为合适的探索路径。“一带一路”倡议过程中形成的谅解备忘录、联合声明、行政协议、临时安排、口头承诺、互换函件等方式都是非正式制度建设的载体。本质上，非正式制度更敏锐地把握了世界政治力量变迁和治理结构转型的客观趋势，而正式的条约规则往往受到西方国家的阻碍短期内很难达成。 其次，以双边机制为基础，以多边机制为方向。从稳步推进的角度看，积极打造双边机制有助于形成示范效应和榜样力量。有学者认为，“一带一路”建设应该是在打造双边关系的基础上以各个突破的循序渐进方式一步步缔结多边网络，避开现有地区一体化机制和规则的长期胶着状态，另起炉灶，先易后难、先近后疏地将合作条件成熟的国家有序接纳。通过双边关系缔结的“一带一路”多边网络是以中国为中心的松散关系，立足点是中国与相关国家一对一的关系，而非一对多的联系。[27]在“一带一路”推进过程中，应注重发挥沿线长期对华友好国家的独特作用，并通过双边机制带动多边机制的建立。 再次，以经济机制为核心领域，以政治机制和人文机制为重要补充。当前，传统安全与非传统安全越来越具有跨区域性、综合性和关联性的新特征，为此，综合性的制度建设与制度互动将是“一带一路”组织基础的新常态。“一带一路”的优先领域是交通互联互通、贸易投资便利化，同时需要政治和人文交流方面的有效保障，需要从经济、政治、人文交流领域三管齐下。经济领域是“一带一路”的核心领域，互联互通是“一带一路”战略的重点关切，当前相关制度建设应以基础设施建设为主开展。通过金砖国家开发银行、亚投行、丝路基金和上海合作组织开发银行等经济制度建设，推动互联互通、基础设施建设与可持续发展的落实。这些新型经济治理制度的建立，不仅为“一带一路”沿线国家提供资金支撑和金融平台，更为构建互利共赢的利益共同体和共同发展繁荣的命运共同体注入强大动力。同时，“一带一路”倡议面临着多重复杂的地缘政治挑战，不仅有美国“亚太再平衡”战略的结构性束缚，还有传统的领土纷争，甚至还有新兴的极端主义、海盗威胁等方面的全球性问题困扰。为此，需要搭建多边政治安全制度，确保“一带一路”倡议的稳步推进。此外，人文交流能够增信释疑、增进友谊并夯实互利共赢的民间基础，提升新时期中国的国家形象。在“一带一路”推进过程中应重视人文外交的独特作用，推动人文交流机制和对话机制的构建。 最后，“一带一路”制度建设，尤其需要加强南南合作。“一带一路”制度建设在很多方面遵循非正式性的无人问责机制(Drone Accountability Regime)，这是实现效率和问责的必要条件。[28]在制度约束性不足的情况下，加强与发展中国家的沟通和协调，打消发展中国家的疑虑是制度建设取得成功的保证。“一带一路”倡议沿线多为发展中国家，在现有的治理体系下，能否取得广大发展中国家的认同与支持，事关“一带一路”建设的成败。为此要重视发挥好不结盟运动、七十七国集团等的作用，建设好亚信会议、金砖国家等新型制度平台，在新的历史时期，探讨建立南南合作新架构。当前，要提高发展中国家在国际体系内的代表性和发言权，引导2015年后发展议程谈判重点关注解决发展中国家、特别是非洲国家和最不发达国家面临的困难和挑战，更好维护发展中国家正当权益。[29] 当然，“一带一路”倡议下的中国国际制度战略转型尚没有完全成型，还处在探索过程之中。同时，相关制度化建设水平能够达到一个什么样的高度，也无定论。但是，“一带一路”制度建设不仅势在必行，而且能为中国国际制度战略转型提供重要的指导方向。 五、结束语 “一带一路”倡议是中国的一项长远战略。政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相通是共建“丝绸之路经济带”战略的核心，需要以完善合作机制为主要载体，推动各国形成命运共同体，有助于消除部分国家担忧的中国输出型发展战略和“中国威胁论”的疑虑。“一带一路”倡议同样是全球治理结构变迁的积极推动力量。无论是地缘纷争、国内冲突等传统安全，还是气候变化、跨国犯罪、极端主义威胁等非传统安全，都诏示全球治理的重要性及全球治理制度体系改革的紧迫性。 当前，中国的快速发展为中国的国际制度战略既提供了机遇，同时也面临着地缘政治变迁及美国“亚太再平衡”等方面的挑战。为了更好地贯彻经略好外交战略，积极构建共同、综合、合作、可持续的亚洲安全观，中国需要更有系统性、层次性和针对性的国际制度战略。而“一带一路”倡议的提出无疑成为新时期中国全面参与全球治理制度的重要指导，推动全球治理体系完善，进而实现中国与世界的互利共赢与持久繁荣。标签：制度建设论文; 一带一路战略论文; 全球治理论文; 一带一路论文; 治理理论论文; 社会改革论文; 合作原则论文;