论我国社会保险制度的改革——成就、问题、出路，本文主要内容关键词为：出路论文,保险制度论文,成就论文,论我国论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
摘要 本文主要回顾和总结了我国社会保险制度改革十年来所取得的成就；分析了社会保险制度改革存在的几个问题，并对今后的改革提出了建议。
关键词 社会保险制度、市场经济体制。
这里所说的我国社会保险制度，是指城镇企业职工的社会保险制度。农村的社会保险制度和国家机关、事业单位工作人员的社会保险制度在此不予讨论。因为城镇企业职工社会保险制度的改革与经济体制转轨和现代企业制度的建立关系重大。这一部分社会保险制度构成我国整个社会保险制度框架的主体；农村的社会保障问题比较复杂，总的来说，由于各种条件的限制，在农村不适宜采用技术性很强的社会保险方法来向农民提供保护；国家机关和事业单位的社会保险问题则具有其特殊的性质，它的改革有赖于人事制度的改革。它既可以与公务员制度配套解决，形成专门的社会保险制度，也可以在适当时间与城镇企业职工社会保险制度合并，形成统一制度。为使问题的分析简单起见，这里只对我国城镇企业职工社会保险制度的改革进行探讨。
对我国城镇企业职工社会保险制度改革的历程加以回顾和总结，分析目前存在的问题和困难，将有助于推动以后的改革。
一、回首十年改革路
从1980年中期实行城镇企业职工退休费用社会统筹、改革企业养老保险制度开始至今，我国的社会保险制度改革已逐步展开和深入。在这十几年的时间里，我国社会保险制度改革走过的轨迹，基本上可以描述如下：对社会保险的各风险项目分别改革重建或建立，力求各个击破；改革的重点突出；逐步使社会保险的管理社会化。
1.分项改革重建或建立社会保险制度，力求各个击破
十年来，我们已经对包括养老保险、生育保险、医疗保险、工伤保险在内的几个社会保险项目分别进行了程度不同的改革，并重建了各自独立的社会保险制度。与此同时，我们新建了原有社会保险制度中没有的失业保险制度。在这个过程中，每一个保险项目的改革、重建或新建，都是独立设计的，都建立了单独的专项基金，如失业保险基金、养老保险基金等。每一保险项目的改革各自向纵深推进和发展，力求各个击破，通过建立完善的养老保险、生育保险、医疗保险、工伤保险、失业保险的单项社会保险制度，用各项独立的专门社会保险基金来分担企业职工生、老、医疗、工伤、失业所带来的社会风险，为投保者及其家属提供保护。
2、社会保险制度改革的重点突出
这主要表现在两个方面。一方面，社会保险原有制度中已有的各风险项目，有的进行了较早和较深入的改革和重建，有的则基本上没动，只作了些许调整。从世界范围来看，社会保险项目共有老年、伤残、疾病、生育、工伤、失业、医疗、遗属、家庭津贴这九项。我国原有的社会保险制度涉及了其中的六项，它们分别是：老年、遗属、疾病、生育、工伤、医疗。到目前为止，我们已对老年保险、生育保险、工伤保险和医疗保险四项作了重点改革，对疾病和遗属两项保险只作了很少调整，没有大的举措。另一方面，对进行了较大力度改革的项目，也非平均用力，而是突出养老保险改革和重建，并重点建立和完善失业保险制度。养老保险制度改革与重建、失业保险制度的建立与完善成为我国社会保险制度改革中的重中之重。
自1986年以来，养老保险改革和重建已采取了以下主要举措：实行社会保险退休费用社会统筹，建立养老保险专项基金；建立由国家基本养老保险、企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险三个层次构成的养老保险新体制，实行个人交费制度；改革养老金计发办法；扩大养老保险范围，推行社会统筹与个人帐户相结合的养老保险两个方案；建立养老金正常调整机制；社会养老保险管理向社会化和统一化迈进。到1994年底，已有13个省、自治区、直辖市实行了养老保险费用省级统筹；11个中央部门经国务院批准实行了行业养老保险费用统筹；国有企业已全部实现市县级以上统筹；集体企业的统筹已达2024个市县；其他各种经济类型的企业开始逐步纳入社会统筹范围；全国共有65万户企业、8750万职工和2079万离退休人员参加了养老退休费用社会统筹，职工个人交纳部分养老保险费用的制度已经在全国普及。同时，有1万2千户企业、300多万职工试行了企业补充养老保险。70 多万职工参加了个人储蓄性养老保险，积累基金5000多万元。
1986年7月12日， 国务院颁布了《国有企业职工待业保险暂行规定》，标志着我国失业保险制度的诞生。经过几年实践之后，国务院又于1993年4月颁发了《国有企业职工待业保险规定》， 此规定对《暂行规定》作了多方面的修改和补充。截止1994年底，有27个省、自治区和直辖市颂布了失业保险的地方性政策和法规，其中的26个将失业保险覆盖范围扩大到了非国有企业职工。全国失业保险保护的职工达到9500万人。在保障失业职工基本生活的同时，全面推行“再就业工程”，充分发挥失业保险制度的救济和促进再就业的双重功能。
医疗保险。有80%以上的国有企业进行了医疗保险制度改革，主要内容是实行大病医疗统筹和试行医疗费用社会统筹和个人帐户相结合的改革方案。1994年底，全国有380 个市县实行了大病医疗费用社会统筹，参加的职工人数是500万。
工伤保险和生育保险。有868 个市县开展了工伤保险费用社会统筹的改革试点。还有522个市县开展了生育基金社会统筹。
社会保险制度各保险项目改革的规模、进展情况和受重视程度由此可见一斑。
3、社会保险管理逐步社会化
社会保险管理社会化是相对于社会保险管理企业化而言的。在进行社会保险制度改革之前，原有制度中社会保险的业务管理都是由各企业负责的。企业不仅要自筹社会保险所需的各项费用，而且社会保险金的支付工作也由企业承担。企业所承担的管理工作是轻是重、是多是少，完全由其职工所发生的社会保险业务的多少来决定的。社会保险管理社会化首先是从养老保险费用的社会统筹起步的。从社会保险费用社会统筹直到社会保险金的支付由社会保险机构负责，企业完全摆脱社会保险业务管理工作，社会保险管理一步步实现着社会化。目前，这个过程在重建和新建的各社会保险制度中尚未完成。在这方面，作为重点的养老保险进展最为迅速。目前，在已实行了养老退休费用社会统筹的市县中，有1300个市县实行了由社会保险机构或银行直接发放养老金。
二、问题与建议
上述对我国社会保险制度十年改革所走道路的回顾与总结，使我们看到了已经取得的成绩。在看到成绩的同时，我们还必须清醒地认识到，社会保险制度的改革还有很长的路要走，目前的改革中尚存有不少问题。只有不断地发现问题，克服困难，我国的社会保险制度改革才能一步步地走向成功。
下面，笔者试着分析一下目前我国社会保险制度改革中存在的问题，并提出一些建议。
问题一：对于重建一个什么样的社会保险制度缺乏周密的总体构思。
改革之初，我们并没有对原有社会保险制度的改革提出总体设计，而是从问题最突出的养老保险制度突破，逐项展开改革和重建。每一社会保险项目的改革和重建本身，也缺乏预先周密考虑的计划，而是走一步，看一步，大有“跟着感觉走”之势。随着每项社会保险制度改革和重建的深入，到底要建立一个什么样的社会保险新制度这样一个问题会越来越多地困扰我们。是学欧洲？学智利？学新加坡？还是……？先解决什么问题，后解决什么问题？是强调个人责任，还是仍然更多地依靠国家和企业？我们的社会保险应提供什么支付水平的社会保险金？在未来的社会保障体制中，社会保险占什么样的地位和比重？社会保险怎样处理其与商业保险的关系？国家在社会保险方面配置多少资源才能真正贯彻“效率优先”的原则？怎样的社会保险制度才是与市场经济体制协调一致的呢？怎样才能使重建的社会保险制度高效运转呢？等等。社会保险制度改革总体框架问题，是一个关系到改革方向的大问题，也是我们的社会保险制度改革成功与否的重大问题。缺少对这个问题的答案，必将使我们在改革过程中忙忙碌碌，但最终发现走了不少弯路。最糟糕的，也许是有一天我们发现，由于社会保障改革的大思路不清楚，我们经历千辛万苦建立起来的社会保险制度存在着致命的缺陷，但要改正，却为时已晚，不得不重新做大手术。
建议一：我们必须谨慎而周密地对社会保险制度改革进行总体思考。如果说，十年前社会保险制度改革起步时，新的经济体制的雏形尚不清晰，因此难以对未来社会保险制度的总体框架加以勾画的话，那么，今天，这样的理由已不存在。我们必须根据社会主义市场经济体制的要求，构思未来社会保障制度的总体框架。总观世界各国社会保险制度的改革和重建，无一不是在深思熟虑、反复论证、进行总体设计之后才行动的。现在，是我们解决社会保险总体设计这一问题的时候了。当然，社会保险理论研究上的落后等问题会妨碍我们的行动，但是，放慢改革速度，弄清改革大方向比稀里糊涂向前走要好得多。否则，有可能走得越远，离正确航线也越远。
下面的问题也可以说是我们缺少社会保险制度改革总体构思的具体反映。
问题二：过分强调社会保险的社会功能，对它的经济功能注意不够。
在实行社会保险制度的国家里，社会保险制度构成其社会经济总体框架的一部分。社会保险制度具有稳定社会、预防和救济贫穷的社会功能。对社会保险的社会功能加以重视是理所当然的。但是，社会保险还有其经济功能。作为一种收入再分配制度，社会保险制度必须与整个经济体制的目标相一致，必须有利于经济资源的最佳配置，有利于经济体制的正常运行。因此，对于社会保险制度的经济功能也不可忽视。在由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中，构造现代企业制度是一项基础工程。社会保险制度的改革必须有利于现代企业制度的建立和运行。从这个角度来说，社会保险制度改革就不能光重视社会保险制度的社会功能，选择改革重点时只对准社会保险制度保险职能的完善，而应该更加重视其与经济体制改革的协调一致性，那么，社会保险制度改革的首要问题就应该是社会保险管理的社会化，而不是社会保险制度各项目本身的重建、建立和完善。在市场经济体制下，社会保险制度应尽可能少地干预市场竞争和市场经济的运行。社会保险管理企业化无疑是计划经济体制的产物，它不利于企业的公平竞争。过分强调社会保险制度的社会功能，必将难以使其经济功能正常和充分地得到发挥。从而使重建起来的社会保险制度难以摆脱计划经济的阴影。市场经济不仅要求社会保险管理社会化，它要求社会保险制度的运行符合市场经济的规律。因此，在未来的社会保险制度中，对企业缴纳社会保险费的比率不能不顾劳动力市场的要求。关于企业缴费比率问题下面还要谈到。
建议二：因此，我们决不能忽视社会保险制度的经济功能，要尽快实现社会保险管理的社会化。要使社会保险制度的各项措施符合市场经济体制的要求。
问题三：社会保险制度在内容结构和组织管理结构方面缺乏统一性。
从内容结构上来看，社会保险度缺乏统一性主要表现在：
①社会保险已实施改革的社会保险项目在内容上发生相互重叠现象。例如，同为医疗，在一般情况下，医疗费用是由医疗保险给予支付的。但是，在职工失业或女职工生育期间，失业职工或生育女职工的医疗费用却要分别由失业保险或生育保险负担。工伤情况下的医疗也存在这个问题。
②社会保险已实施改革的保险项目与未进行改革的项目之间在内容上也存在衔接问题。在年金这种长期津贴方面，我们只具体而深入地进行了养老金制度改革。由于种种原因，遗属和一般性（非因工）伤残这两项保险尚未顾及。现在，养老保险制度改革已进入深化改革阶段，我们在按照基本养老保险实行社会统筹和个人帐户相结合的原则全力推进养老保险制度改革的同时，没有考虑养老保险将来怎样与遗属保险、伤残保险进行衔接的问题。在社会统筹和个人帐户相结合的养老保险制度中，投保职工或养老金领取者死亡时，其个人帐户上的积累金额或剩余金额将一次性发给其法定继承人。这就存在着两个问题：我们还建不建遗属保险？如果建立，怎样才能使养老保险和遗属保险合理衔接从而做到既不浪费保险资金又能保护社会保险受益人的权益呢？伤残保险同样存在建不建立和如何与养老保险进行衔接的问题。
从组织结构上来看，社会保险制度的不统一也是显而易见的：
①社会保险各风险项目都是独立改革、重建或新建的，没有形成一个包括老年、生育、疾病、遗属、伤残、工伤、失业、医疗在内的统一的社会保险制度。
②社会保险的各风险项目都各自建立独立的保险基金，没有形成统一的社会保险基金。
③对社会保险各项目和基金的管理上政出多门。社会保险制度缺乏一个统一的、法定的和权威的组织管理机构。争夺社会保险管理权的斗争一天也没有停止过。这无疑会降低社会保险制度的效率。
我们正在重建的社会保险制度缺乏内容结构和组织结构的统一性这种情况，会对社会保险制度本身的正常运转和整个经济体制的转轨与运行都带来许多负面影响。以社会保险基金为例。由于社会保险各项目分别进行改革和重建，每一项目都独立设立保险基金，必然会造成单项基金承担风险能力不强、对企业征收费用过高的情况出现。随着各项保险基金的筹集和支付不断正规化、制度化，在长时间内，上述问题会逐渐显现出来。试想，一项生育保险基金不过按照最高不超过企业工资总额的百分之一由企业缴纳，却要支付女职工生育的检查费、接生费、手术费、住院费和药费，还要负担其产假期间的医疗费、产假工资及生育保险管理费！这种保险基金承担风险的能力到底会怎么样呢？其它有些基金也存在这个问题。如果保险基金入不敷出，势必导致保险费率的提高。这样做的结果是加大劳工成本，增加企业的负担，削减企业竞争力，不利于就业水平提高。我们现在在社会保险方面对企业压的担子已经够沉重了：（最低）20%的养老保险费，1%的生育保险费，1%的失业保险费，1%的工伤保险费，10%的医疗保险费（将要实行）， 加起来已占企业工资总额的33%！，如果不得不提高某些基金的收费率，后果会怎样呢？这个问题应该引起我们的重视。更何况已建立的这些保险基金还不是社会保险基金的全部。
建议三：①将社会保险制度从内容结构的统一上进行重构。把现有保险项目合并到一个统一的社会保险计划中。社会保险的收入补偿项目设立一项社会保险计划，同时将医疗保险汇总到一项计划中，这两个计划加起来，就形成社会保险的统一计划。②在社会保险项目建立统一计划的同时，将各项社会保险基金合并为统一基金，以便统筹安排，合理确定基金收费率和支付水平，以减轻企业负担，并保证社会保险制度真正能够承担社会风险。③如果上述两项实施起来在短时间内有困难，也至少要做到长期津贴与短期津贴分开设计，收入补偿与医疗服务分开设计。④建立统一的社会保险管理机构。⑤加快社会保险立法进程。
问题四：急于建立和完善失业保险制度，对于失业保险制度的特殊性及困难缺乏足够的认识。关于这个问题的论述及建议，参见《劳动经济与人力资源管理》1995年第2 期上刊登的作者的署名文章“关于重建中国社会保障制度的若干问题”。